解析自然資源確權(quán)調(diào)查存在的問題

張群

摘要：從2015年9月，中共中央政治局召開會(huì)議，審議通過了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，要求建立和實(shí)施自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度，到2016年開始試點(diǎn)工作，到2023年完成重點(diǎn)區(qū)域自然資源統(tǒng)一確權(quán)工作，在自然資源確權(quán)工作開展至今，仍存在些許問題，本文基于自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作存在的問題，根據(jù)實(shí)地調(diào)查工作經(jīng)驗(yàn)，提出解決問題的思路和辦法，以促進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作更好的進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：自然資源統(tǒng)一確權(quán)；調(diào)查現(xiàn)狀；登記單元

國家提出自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作，主要目的是解決全民所有自然資源產(chǎn)權(quán)歸屬不清、權(quán)責(zé)不到位、邊界模糊等問題，具體工作任務(wù)是劃清四條邊界，即劃清全民所有和集體所有之間的邊界；劃清全民所有、不同層級政府行使所有權(quán)的邊界；劃清不同集體所有者的邊界；劃清不同類型自然資源的邊界，查清各類自然資源的分布、面積、數(shù)量、質(zhì)量等相關(guān)屬性。自然資源權(quán)籍調(diào)查以自然資源登記單元為基本單位，充分利用已有權(quán)屬資料、專項(xiàng)調(diào)查、管理管制等成果資料，采用以“內(nèi)業(yè)為主、外業(yè)補(bǔ)充調(diào)查”的方式，全面查清自然資源自然狀況、權(quán)屬狀況、界址、相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利及許可、公共管制要求等，為自然資源審核登簿提供基礎(chǔ)調(diào)查依據(jù)。在調(diào)查工作中存在很多實(shí)際問題，基于此，本文針對解析自然資源確權(quán)調(diào)查存在的問題進(jìn)行簡要分析并闡述，以下僅供參考。

1 自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記存在問題

1.1 政策技術(shù)存在問題

自然資源統(tǒng)一確權(quán)工作在時(shí)間節(jié)點(diǎn)安排上已經(jīng)接近尾聲，但國家相關(guān)的技術(shù)規(guī)范等均為試行版本，未出臺正式的技術(shù)規(guī)定，故現(xiàn)有的調(diào)查成果、數(shù)據(jù)均會(huì)調(diào)整，詳情如下：

（1）因項(xiàng)目參考各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)目前均為（試行）版本，待最終數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)下發(fā)后，自然資源地籍?dāng)?shù)據(jù)庫成果可能存在調(diào)整，匯交資料的要求也會(huì)存在調(diào)整；

（2）登記單元所有權(quán)主體、代表行使主體、權(quán)利行使方式以及行使內(nèi)容等，因國家相關(guān)政策暫未明確，項(xiàng)目該項(xiàng)工作暫未開展；

（3）國家自然資源登記辦法未頒布，數(shù)據(jù)庫質(zhì)檢軟件等也沒有正式發(fā)布，所完成的項(xiàng)目均未進(jìn)行登記，現(xiàn)建的數(shù)據(jù)庫也存在修改、更新的情況。

1.2 資料收集問題

資料收集是自然資源調(diào)查過程中一直存在的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，造成的原因主要有以下幾個(gè)方面：

（1）收集的資料時(shí)效性問題，在收集資料時(shí)，同一個(gè)數(shù)據(jù)資料存在多個(gè)版本，很多單位都不知道自己手頭的資料是否為最新資料；

（2）資料收集不到或不完整：有證書的需收集證書，如山林權(quán)證等，但很多地方的國有林場存在沒有證書的，或者只有證書沒有矢量數(shù)據(jù)，或有矢量數(shù)據(jù)但和證書上的面積對不上等問題；在新中國成立初建設(shè)的水庫很多已經(jīng)沒有征地等數(shù)據(jù)，或直接就沒有數(shù)據(jù)；

（3）資料涉及部門多，收集困難：資料涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)境、水務(wù)、自然資源等多個(gè)部門，許多資料還需到管理處或其他單位收集；

（4）數(shù)據(jù)每年都有變動(dòng)，收集的數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確：如三調(diào)地類圖像數(shù)據(jù)、林業(yè)一張圖等數(shù)據(jù)；

（5）收集的資料分析：收集到的資料應(yīng)分析紙質(zhì)和矢量數(shù)據(jù)是否一致，收集的資料是否能用，如某縣的集體林權(quán)數(shù)據(jù)其劃定時(shí)沒有考慮河流的權(quán)屬及范圍問題，造成成果數(shù)據(jù)不適用于自然資源確權(quán)工作；

（6）工作開展時(shí)，某些相關(guān)數(shù)據(jù)還沒有正式的成果資料，如 “三區(qū)三線”數(shù)據(jù)在2022年年底才正式通過驗(yàn)收，農(nóng)村集體土地確權(quán)工作正在開展中，造成工作預(yù)劃的單元范圍等可能會(huì)有變動(dòng)。

1.3 內(nèi)業(yè)中工作遇到的問題

（1）單元預(yù)劃順序，登記單元重疊時(shí)，保持哪個(gè)單元的完整性，重要河流的定義，是一個(gè)容易混淆的點(diǎn)；

（2）界址點(diǎn)布設(shè)問題，界址點(diǎn)布設(shè)容易缺點(diǎn)、漏點(diǎn)，界址點(diǎn)編號順序開始處不明確；

（3）數(shù)據(jù)接邊問題，登記單元開展是省、市、縣同時(shí)開展，工作時(shí)間持續(xù)長，作業(yè)單位多，由于登記單元存在重疊，為達(dá)到不重不漏的要求，接邊工作就是一項(xiàng)需解決的問題。

1.4 外業(yè)調(diào)查工作中遇到的問題

（1）外業(yè)調(diào)查時(shí)間不可控：因外業(yè)調(diào)查需權(quán)屬涉及雙方均要到場，權(quán)屬涉及雙方指界人預(yù)約時(shí)間不可控。

（2）爭議劃定困難：發(fā)生權(quán)屬爭議時(shí)，爭議雙方對爭議區(qū)劃定存在異議，很多權(quán)利人對爭議區(qū)的定義存在質(zhì)疑，其認(rèn)為他的土地如果劃入爭議區(qū)是對他的所有權(quán)的否定，故在現(xiàn)場即不能確定所有權(quán)屬于誰，亦不同意劃定爭議區(qū)，甚至不配合指界工作。

（3）外業(yè)蓋章問題：容易漏章，章名與行政區(qū)名不一致，章不清楚。

2 自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記存在問題解決辦法

2.1 分解資料收集優(yōu)先級，同步開展內(nèi)業(yè)調(diào)查

針對資料收集階段數(shù)據(jù)類目多、涉及部門廣、收集難度大的問題，在資料收集階段與各市州及各區(qū)縣自然資源部門及時(shí)對接，根據(jù)資料收集清單，劃定資料收集優(yōu)先級，第一批優(yōu)先收集用于工作底圖編制、登記單元?jiǎng)澐忠约皟?nèi)業(yè)信息提取階段需要用到的數(shù)據(jù)資料，確保工作不等不靠，同步開展。

在開展工作底圖編制以及登記單元?jiǎng)澏üぷ鲿r(shí)，同步安排數(shù)據(jù)技術(shù)組開展數(shù)據(jù)資料分析，將數(shù)據(jù)缺失情況分析結(jié)果及時(shí)與各區(qū)縣自然資源部門對接，組織開展第二批數(shù)據(jù)資料的補(bǔ)充收集。

針對個(gè)別兩批數(shù)據(jù)資料收集后仍缺失的資料，或部分公共管制關(guān)聯(lián)資料，在調(diào)查核實(shí)階段與各區(qū)縣分別單點(diǎn)補(bǔ)充收集完善。

2.2 建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，保障工作順利開展

各項(xiàng)工作的順利開展都離不開工作委托方和工作實(shí)施方的共同努力和相互協(xié)調(diào)，本項(xiàng)目除了工作委托方，還涉及各個(gè)區(qū)縣的自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利、農(nóng)業(yè)及林業(yè)等多個(gè)部門，因此建立一個(gè)長期、穩(wěn)定、高效的工作聯(lián)系協(xié)調(diào)機(jī)制是重中之重。通過建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，各司其職，保障工作的順利開展：

（1）項(xiàng)目組建立以項(xiàng)目負(fù)責(zé)人為管理核心，以技術(shù)負(fù)責(zé)人為技術(shù)核心的總體項(xiàng)目運(yùn)行體制，總體對接各階段工作的重大問題。由核心人員對接各專項(xiàng)工作。

（2）項(xiàng)目委托單位安排專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)牽頭對接專項(xiàng)工作任務(wù)，并安排相關(guān)人員對接項(xiàng)目承擔(dān)單位。

（3）項(xiàng)目周報(bào)制度。項(xiàng)目承擔(dān)單位每周末編制項(xiàng)目周報(bào)，于周一前報(bào)送項(xiàng)目委托單位專項(xiàng)對接人，匯報(bào)項(xiàng)目進(jìn)展情況，對需協(xié)調(diào)處理的問題做特別說明。

（4）項(xiàng)目委托單位協(xié)助項(xiàng)目承擔(dān)單位，協(xié)調(diào)與地方相關(guān)部門的對接工作，落實(shí)本項(xiàng)目的整體協(xié)調(diào)工作。

2.3 實(shí)現(xiàn)智能化信息提取，提高數(shù)據(jù)準(zhǔn)確率

在實(shí)際操作過程中，使用自主研發(fā)的自然資源整合建庫軟件，實(shí)現(xiàn)從源數(shù)據(jù)到標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)的快速建庫與管理，實(shí)現(xiàn)全流程的智能化建庫，保證自然資源地籍調(diào)查成果的數(shù)據(jù)精確性、成果標(biāo)準(zhǔn)性、管理高效性。同時(shí)，在實(shí)現(xiàn)內(nèi)業(yè)信息自動(dòng)化提取、信息關(guān)聯(lián)等整合各類型數(shù)據(jù)處理過程時(shí)，通過智能吸附算法，智能化批量解決自然資源地籍調(diào)查中細(xì)碎圖斑處理和智能化信息提取與關(guān)聯(lián)的問題，為自然資源確權(quán)登記工作提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。

（1）智能化全流程建庫

我司基于《操作指南》及相關(guān)自然資源地籍?dāng)?shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，以建設(shè)自然資源地籍調(diào)查成果數(shù)據(jù)庫為目標(biāo)，圍繞自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記業(yè)務(wù)，綜合運(yùn)用計(jì)算機(jī)、GIS、網(wǎng)絡(luò)等先進(jìn)技術(shù)，自主研發(fā)出自然資源地籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)是利用國土調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)、林草濕等相關(guān)自然資源調(diào)查成果數(shù)據(jù)，按照自然資源地籍調(diào)查預(yù)定的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整合與管理的工具。實(shí)現(xiàn)登記單元、各類型類別自然資源、相關(guān)公共管制要求等自然資源地籍調(diào)查成果數(shù)據(jù)的整合及標(biāo)準(zhǔn)化和智能化入庫，并對數(shù)據(jù)進(jìn)行維護(hù)管理，統(tǒng)一進(jìn)行編碼及規(guī)范化。具備數(shù)據(jù)入庫質(zhì)檢、數(shù)據(jù)瀏覽展示、數(shù)據(jù)建庫處理工具、圖屬查詢、專題制圖、統(tǒng)計(jì)分析和數(shù)據(jù)成果一鍵導(dǎo)出等功能，能夠進(jìn)行數(shù)據(jù)的增刪改查、圖形分割合并等操作，以及調(diào)查信息的錄入和相關(guān)屬性的賦值，實(shí)現(xiàn)自然資源地籍調(diào)查成果數(shù)據(jù)相關(guān)管理功能，為后續(xù)自然資源登記業(yè)務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)支撐。

（2）批量化處理信息提取

面向自然資源地籍調(diào)查的海量多源異構(gòu)數(shù)據(jù)整合，在實(shí)現(xiàn)預(yù)劃登記單元、數(shù)據(jù)信息提取、信息關(guān)聯(lián)等整合各類型數(shù)據(jù)處理過程時(shí)，通過智能吸附算法，智能化批量解決自然資源地籍調(diào)查中細(xì)碎圖斑處理和智能化信息提取與關(guān)聯(lián)的問題，包括批量生成界址點(diǎn)位說明、登記單元界線走向分析和自然資源屬性賦值等快捷處理，實(shí)現(xiàn)快速整合建庫，保證自然資源地籍調(diào)查成果數(shù)據(jù)的精確性、成果標(biāo)準(zhǔn)性、調(diào)查高效性，為自然資源確權(quán)登記工作提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。

①界址點(diǎn)位說明。

界址點(diǎn)位說明是對界址點(diǎn)位情況進(jìn)行文字說明，主要包括界址點(diǎn)所在區(qū)域，距上一界址點(diǎn)的方位及距離。利用相關(guān)軟件和算法，可進(jìn)行界址點(diǎn)位說明的自動(dòng)計(jì)算及提取。

②登記單元界線走向分析。

針對水流登記單元，登記單元界線是按照劃定規(guī)則進(jìn)行預(yù)劃，預(yù)劃過程中會(huì)按照劃定規(guī)則規(guī)避基本農(nóng)田、集體土地所有權(quán)確權(quán)登記等數(shù)據(jù)，從而導(dǎo)致各段界線來源依據(jù)各不相同。利用相關(guān)軟件和算法，對登記單元界線進(jìn)行疊加分析，可以對登記單元各段界線來源進(jìn)行分類歸納，從而驗(yàn)證預(yù)劃登記單元的正確性。

③自然資源屬性賦值。

自然資源類型圖斑，在進(jìn)行屬性填寫過程中，涉及屬性按面積大小排序、屬性按照百分比羅列等情況。計(jì)算過程復(fù)雜，人工計(jì)算失誤率較高。利用相關(guān)軟件和算法，進(jìn)行屬性自動(dòng)計(jì)算賦值，可以提高內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)處理效率和準(zhǔn)確性。

上述方法經(jīng)過了可執(zhí)行性與可操作性驗(yàn)證，取得較好的效果，結(jié)合本項(xiàng)目實(shí)際需求可提供相應(yīng)技術(shù)服務(wù)。基于自然資源地籍調(diào)查中內(nèi)業(yè)調(diào)查與調(diào)查成果整理，我司其他項(xiàng)目實(shí)施過程中的經(jīng)驗(yàn)，清晰識別項(xiàng)目過程中內(nèi)業(yè)信息提取的難點(diǎn)痛點(diǎn)，借助相關(guān)軟件，實(shí)現(xiàn)內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)處理自動(dòng)化，大大提高了項(xiàng)目的生產(chǎn)效率。

2.4 外業(yè)工作中問題解決辦法

（1）集體與集體之間的邊界有異議的情況，需由涉及權(quán)利雙方一同開展界線核實(shí)工作，并將核實(shí)結(jié)果報(bào)與縣自然資源局；集體與集體之間的邊界變化，需經(jīng)相關(guān)村集體共同現(xiàn)場指認(rèn)，確認(rèn)村界變動(dòng)、權(quán)利人名字變更等情況。

（2）登記單元內(nèi)的水工建設(shè)用地可能存在集體自發(fā)修建維護(hù)的情況，在調(diào)查過程中需充分向國有和集體雙方直接認(rèn)料及情況，并進(jìn)行實(shí)地核實(shí)指界，認(rèn)定最終權(quán)屬。

（3）河流附近土地征地情況與村集體核實(shí)，如政府部門無征地?cái)?shù)據(jù)，需與村集體和相關(guān)行政部門負(fù)責(zé)人一同前往征地位置進(jìn)行指界核實(shí)工作，核實(shí)無誤后現(xiàn)場確定國有權(quán)屬。

（4）登記單元范圍涉及國有林場或者其他國有代管的土地，需找相關(guān)管理部門進(jìn)行指界工作。

以上是我針對自然資源統(tǒng)一確權(quán)工作中的問題和解決辦法的論述，希望提出的解決辦法能對確權(quán)工作的開展起到好的作用。當(dāng)然，這項(xiàng)工作并沒有結(jié)束，我們前期的工作還處于調(diào)查階段，登記階段一直沒有啟動(dòng)，只要登記工作一天沒有完成，我們的工作就不算完成，調(diào)查的成果也會(huì)因?yàn)楦鞣N數(shù)據(jù)的變化而產(chǎn)生變動(dòng)，如三調(diào)每年均有變更、林地一張圖等資源專項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)也會(huì)不斷更新，包括國家對調(diào)查的技術(shù)規(guī)范也在不斷地完善更新中，所以自然資源統(tǒng)一確權(quán)工作也要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行更新。且因?yàn)槲覀兊墓ぷ餍枧c集體所有人、各層級相關(guān)工作人員進(jìn)行對接，其產(chǎn)生的問題也各不相同，故在工作中要在遵守各項(xiàng)規(guī)章制度的情況下，進(jìn)行適當(dāng)?shù)撵`活變通，要及時(shí)地解決矛盾，而不能激化矛盾，特別是在遇到少數(shù)民族聚居區(qū)的情況下，要充分尊重當(dāng)?shù)氐牧?xí)俗。

3 結(jié)語

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作開展期間，應(yīng)當(dāng)突破傳統(tǒng)工作方式的局限性，注重其改革。目前在實(shí)際工作推行期間仍然出現(xiàn)了些許問題，在一定程度影響了自然資源統(tǒng)一確權(quán)的發(fā)展，對此相關(guān)的工作人員應(yīng)當(dāng)優(yōu)化相關(guān)的法律制度、清晰登記鑒定等一系列的策略，解決所出現(xiàn)的問題，減少工作障礙，保證自然資源能夠得到有效的發(fā)展，進(jìn)一步促進(jìn)我國生態(tài)文明與綠色發(fā)展。

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