解放初期我國育林費制度的形成與推廣

摘要：中華人民共和國成立初期，國家財政力量有限。為了積極擴大森林資源，以滿足國家建設對木材的需要，我國在東北地區率先實施了育林費制度，隨后內蒙古、西北、西南、中南、華東和華北等地區借鑒實施，并對育林費制度進行完善。育林費制度的建立解決了保護和擴大森林資源的資金問題，極大地促進了解放初期（1949—1956年）森林的恢復和發展，特別是對有計劃地開展林業生產起到了重要作用。文中就解放初期育林費制度的內容、發展歷史及發揮的重要作用進行討論和總結，提出新時代背景下育林費制度可以向造林保證金制度過渡，以期為新時代開展森林培育與更新工作提供參考。

關鍵詞：育林費；森林資源；森林恢復；森林培育與更新；解放初期

中圖分類號：F326.2?? 文獻標識碼：A?? 文章編號：2096-9546（2023）02-0040-06

DOI： 10.12344/lczcyj.2023.04.08.0004

趙鳴驥.解放初期我國育林費制度的形成與推廣［J］.林草政策研究，2023，3（2）：40-45.

Formation and Promotion of Forest Cultivation Fee System in the Early New China Era

Zhao Mingji

（Ministry of Finance， Beijing 100820， China）

Abstract： China suffered the limited finances after the founding. In order to increase forest resources to meet the needs of economic development for timber， China implemented the forest cultivation fee system was first in the Northeastern China， and promoted the system to Inner Mongolia， Northwest， Southwest， South Central， Eastern and Northern regions of China.During the process， the forest cultivation fee system had been improved. The establishment of forest cultivation fee system had solved the financial bottleneck for forest resources protection and expansion. The system had greatly promoted the forest restoration and development in the Early New China Era（1949-1956）， especially playing an important role in the forest production in accordance with the plan. This paper discusses and summarizes the content， development process and important role of the forest cultivation fee system in the Early New China Era， and proposes that the forest cultivation fee system can transition to the afforestation deposit system， in order to provide references for forest cultivation and regeneration in the new era.

Keywords：? forest cultivation fee; forest resources; forest restoration; forest cultivation and regeneration; the Early New China Era

東北地區的森林資源極為豐富，是全國木材生產的主要基地。歷史資料顯示，截至1950年，全東北森林總面積約為2 615萬hm2，森林蓄積總量約30億m3，年生長量約為700萬m3［1］。但是，由于此前偽滿洲國和國民黨統治時期長期的掠奪式采伐，已使東北地區的森林資源遭到極為嚴重的破壞［2-4］；加之抗日戰爭勝利后，當時的東北解放區政府對森林缺乏適當的保護和管理，森林火災不斷發生，盜伐的現象也屢見不鮮，森林資源進一步減少。隨著全國各地解放戰爭的勝利以及工農業生產的逐步恢復和發展，對木材的需求量也逐年增加。東北地區的木材，不僅要滿足當地經濟建設的需要，還要供給關內，支援其他地區的經濟建設。在林木蓄積量逐年減少、需求量逐年增加的情況下，中國共產黨和政府制定了“加強護林、育林并合理利用森林”的正確方針，以達到迅速恢復和擴大森林資源的目的。

為貫徹“加強護林、育林并合理利用森林”的方針，1949年東北人民政府制定了《東北國有林育林費征收暫行辦法草案》，正式建立起育林費制度。育林費是東北人民政府在解放初期（1949—1956年）為了積累林業建設資金，減輕國庫支出負擔，根據“以林養林”的政策，按照木材售價或收購價的一定比例征收的專用資金。這項資金具有成本補償的屬性，特別是對森林采伐跡地的及時恢復更新、擴大森林資源以及順利開展森林資源的再生產活動起到了重要作用［5］。本文將對解放初期育林費制度的來源、主要內容、發展沿革以及借鑒意義進行探討，以期為推動新時代林業產業高質量發展提供參考。

1 育林費制度的來源

1.1 育林費制度建立的現實背景

1948年東北全境解放后，關于東北財政的使用，一方面要大力支援關內，爭取全國解放戰爭的徹底勝利；另一方面又要集中大部分財力、物力投入經濟建設，爭取東北重工業的迅速恢復與發展，從而使東北成為支援全國解放戰爭的重要供應基地，并為今后的工業化奠定初步基礎［6-9］。迅速恢復和發展林業需要大量的經費，但這一時期東北地區經濟基礎較差，財政主要保障供給和工業投資，并未就林業恢復和發展安排支出，林業發展資金嚴重不足，難以扶持林業發展。在這種背景下，1949年東北人民政府根據“以林養林”的政策，提出采用征收育林費的方式籌集恢復和發展林業的資金，以減輕財政支出的負擔。

1.2 育林費制度的理念基礎

征收育林費的方式與偽滿洲國在東北統治時期的相關做法有重要聯系。日本侵占東北期間，為掠奪森林資源，脅迫偽滿政權推行整理林場權、統制木材、劃分林野等措施，強化對森林的統制［10］。特別是偽滿政權自1936年起實行獨立的森林特別會計制度［11］，即以來自“國有林”的收入作為林業經營和開發經費。這項制度建立后，采伐森林，新設或改修森林鐵路、林區公路、運材河道、運材設施，以及營造“國防林”、保安林、治水林、防沙林等都需上繳一部分育林資金，這強化了林業經營和森林開發，但實際用于造林的經費相對較少。據統計，1936—1944年東北森林特別會計共支出造林費約6 973.14萬元（偽滿幣），每年造林費約占森林特別會計總支出的7%～8%，支出最多的1940年也僅占10.40%［12］。根據王長富在《東北近代林業經濟史》中的介紹，偽滿洲國關于造林事業的經費使用為：從森林收入中拿出30%作為“國營”造林專用；公益造林則從一般會計撥給受益會社，并讓他們參加造林；私營造林則由地方經費給予補助［13］。由此可見，在偽滿統治時期，東北地區在籌集林業經費時就有取之于林、用之于林的做法。

雖然從根本上來說，這些做法給中國森林資源造成的破壞更為巨大，對森林的保護和管理也都是以維護偽滿宗主國利益為根本目的，但作為一項制度也存在一些可借鑒之處。東北地區也正是受了這種做法的啟發，提出通過征收育林費籌集恢復和發展林業的資金。

2 育林費制度的主要內容

1949年2月9日，由東北行政委員會審批并頒布了《東北解放區育林管理費暫行征收辦法》。雖然這個辦法較為簡單，但標志著育林費制度開始形成。1949年12月6日，新成立的東北人民政府重新制定了《東北國有林育林費征收暫行辦法草案》（以下簡稱東北育林費制度），并要求自公布之日起施行。這意味著原東北行政委員會頒布的《東北解放區育林管理費暫行征收辦法》失效，自此育林費制度正式建立。東北育林費制度的主要內容包括育林費的征收、管理和用途等［14］。

2.1 育林費的征收依據和目的

東北育林費制度明確了征收育林費的目的，就是保證森林資源的持續發展，做到長遠利用，根據“以林養林”政策建立育林費制度，體現“取之于林，用之于林”［15］。雖然征收育林費是為了促進森林資源的持續發展，但并沒有強調育林費要重點用于造林、育林和護林等營林事業。所以，最早的育林費制度主要還是為恢復和發展林業積累資金，用于各項林業建設。這其中也包括發展營林事業，特別是采伐跡地的恢復與更新。

2.2 育林費的征收及管理

東北育林費制度規定，凡采伐國有林木時，除必須經過農林部批準外，還須按規定繳納育林費。林內居民經林政機關許可采伐自用木材時，可免征育林費；國有林育林費應由采伐者繳納，發現有漏繳育林費時由購買者補繳。國有林的育林費征收種類，以原木、枕木、電桿、坑木、成材（包括版材方子）、小桿、薪材、木炭、樹根、樹皮及加工品為限，已經征過育林費的木材加工時不再重征。國有林由國營單位采伐者（森林工業總局系統采伐者），其育林費征收率暫定為10%；國有林為工礦企業及地方用材所采伐者，其育林費征收率為20%。最早的育林費制度是在國有林區實施的，即采伐國有林時征收育林費。同時，征收育林費的林產品種類也比較全面，除木材及其制品外，對薪材、木炭、樹根、樹皮也都要征收育林費；但不論經過多少生產環節，所有育林費都只征收一次，不準重征。從征收率來看，國營森工系統企業為10%，其他企業為20%，這也是限制其他企業采伐國有林的一種措施。

此外，育林費的征收管理也非常嚴格。一是明確主管機關。國有林育林費由各級林政機關征收保管，森林工業總局系統采伐國有林繳納的育林費由森林工業總局統一按月繳農林部林政局。這意味著育林費屬于國家預算外資金，是由林業部門（具體是林政部門）自行征收和管理的。同時，各級林政機關對征收的育林費必須在次月十五日前匯報農林部林政局，不得擅自使用。這說明育林費實行統收統支，也就是各級林業部門征收的育林費要全部上繳東北人民政府農林部，由東北人民政府農林部安排使用，下級無權直接安排。二是育林費一律按國家規定的價格征收現金，不得以實物抵繳。這說明育林費是按國家規定的各種林產品的售價征收的。三是實行嚴格的票據管理。凡被征收育林費的木材，除加蓋檢木號印外，必須發給育林費征收票據，以資證明。實行票據管理是防止漏征、少征育林費的重要措施。四是嚴厲打擊違法違規行為。凡偷漏育林費及偽造育林費征收票據者，除沒收其全部非法所得木材外，還送交法院依法懲處。由此可見，當時的育林費制度十分嚴格，規定也比較詳細、具體。

2.3 育林費的用途

東北育林費制度僅規定育林費由東北人民政府農林部林政局統一支撥，必須專用于林業建設開支，不得挪作別用。可見，當時對育林費并沒有明確具體的用途，而是籠統地規定用于林業建設。1950年初，東北人民政府農林部召開了第一次林務行政會議。這次會議說明全部育林費作為林政資金，采伐林木一律征收育林費。這里所說的林政資金是與會議提出的東北地區林政方針與任務相吻合的，包括護林、森林恢復與更新、采伐等，而不是僅指專門用于林政管理的資金。會議同時強調了育林費的用途，要求建立林政資金的獨立會計，所有林政資金不準挪作他用，以保證征收的育林費全部用在發展森林事業上。這些要求進一步細化了育林費的用途，極大地完善了育林費的管理制度。

在育林費制度的執行中，東北人民政府及各省人民政府也結合實際情況，對育林費的征收和減免等做過一些規定或指示，在一定程度上完善、細化了育林費制度，或明確了具體要求。

3 育林費制度的發展

育林費制度最先由東北人民政府于1949年12月正式批準實施，該制度在實施1年后受到中央認可，隨后變為中央人民政府核準，并由東北人民政府實施。此外，育林費由預算外管理逐漸演變為納入財政預算管理，育林費制度也在全國各地得到推廣，并得到了補充和完善。

3.1 育林費制度上升為中央層面的制度

1950年12月31日，東北人民政府重新頒布了《東北區國有林育林費征收暫行辦法》，該辦法是由東北人民政府呈政務院審批后公布施行的。這意味著育林費制度雖然是東北人民政府制定實施的，但是需要經過中央人民政府核準，育林費制度已經得到中央人民政府的認可。育林費制度之所以得到中央的認可，一方面反映了中國共產黨和國家對林業恢復和建設的高度重視，另一方面也與解放初期面臨的嚴峻財政形勢有關［16-17］。此外，面對嚴峻復雜的國內外形勢，必須加大軍費投入，加強軍隊建設［18］。這需要巨大的財政投入，但當時國家的整體財政狀況是收入遠不能滿足財政支出的需要。

為了解決林業建設的資金問題，中央人民政府開始加強對育林費征收和使用的管理工作。一方面，各地在建立和執行育林費制度遇到問題時，都是向中央人民政府或中央有關部門請示后進行處理；另一方面，中央人民政府或中央有關部門對育林費的征收、使用、管理等作出許多重大決策，并要求各地統一執行。這就意味著，這個規定可以視作全國統一的育林費管理制度，同時也表明育林費制度逐漸成為了中央層面的制度。

3.2 育林費由預算外管理轉為納入財政預算管理

由于木材產量不斷提高，征收的育林費也不斷增加，加之受當時“重采輕育”思想的影響，育林費的使用出現了結余。在這種情況下，中央要求林業部門要用育林費抵頂財政撥款。但各地在執行中央這一規定要求時也存在問題：一是各地征收育林費與林業機構用款時間不一致，嚴重影響林業機構開展業務；二是各區、省育林費收入事先無法預計，采用財政撥款預扣方法不符合實際。為解決這些問題，中央財政部提議育林費收入全部上繳財政，林業所需各項經費由財政按照預算撥款，該提議隨后得到中央批準。這就意味著，育林費不再由林業部門自收自支，而是成為了一項財政收入，育林費由林業部門在預算外管理變成了納入財政預算內管理。

3.3 育林費制度在全國的推廣

育林費制度率先在東北地區施行以后，很快就在其他地區得到推廣，特別是內蒙古自治區很快也建立了育林費制度［19］。

3.3.1 內蒙古自治區

內蒙古自治區東部的大興安嶺地區森林資源豐富，是我國重要的國有林區和木材生產基地，但在偽滿統治時期同樣遭受到嚴重的掠奪破壞。由于長期的森林采伐，當地形成了很多采伐跡地。為了盡快恢復森林資源，急需開展大規模的更新造林和森林撫育工作。但1947年全區財政收入只有9萬元，1948年為110萬元，1949年為739萬元［20］。因此，為了籌集森林恢復資金，內蒙古自治區也建立了育林費制度。內蒙古自治區是除東北大區之外第2個建立育林費征收制度的地區。與東北地區相比，內蒙古自治區在關于育林費征收率和征收物方面的規定有所改進。在育林費的征收率方面，其規定以不同等級林地征收率（表1）與不同等級林木征收率（表2）的平均數來決定征收數目，雖然比較合理，但操作起來相對繁瑣；同時規定育林費原則上征收實物，但也可以征收現金，這與東北地區一律征收現金的規定有所不同。

3.3.2 西北地區

西北地區也是較早提出征收育林費的地區，但沒有形成統一的育林費制度，只是在相關規定中有一些零星的要求。例如，1949年寧夏省人民政府頒布了《寧夏省保育林木暫行辦法》，1951年西北軍政委員會和青海省人民政府先后頒布了《西北區統一采伐林區木材及其分配供應暫行辦法》《西北區森林管理暫行辦法》和《青海省森林保護暫行辦法》，1953年陜西省人民政府頒布了《陜西省森林管理保護暫行辦法》。以上規定中關于育林費制度的要求主要涉及以下5個方面：一是育林費來自采伐林木時征收的費用以及對毀壞林木者所處的罰金；二是育林費要上繳國庫；三是育林費列入木材成本；四是育林費用于更新撫育；五是對育林費進行嚴格管理，對拒不交納育林費者要依法懲處。

3.3.3 西南地區

西南地區也是我國的重要林區，林業生產歷來受到重視，解放初期也陸續建立了育林費制度。1952年1月18日，在川西、川北、川南地區實施育林費制度的基礎上，西南軍政委員會制定并公布了《西南區育林費和管理費征收暫行辦法》，是繼東北和內蒙古地區之后第3個以大區名義頒發的育林費制度。與其他地區相比，西南地區的育林費制度主要有以下4個特點：一是根據南方的特點，將竹子納入征收范圍，并規定了對薪材、木炭、竹子征收育林費的起征點；二是為了加強育林費的征收，要求各省區林業局在水陸交通要沖的木材集散地選擇適當地址，設站統一征收；三是規定育林費的征收率要按照木材調撥價格的6%征收；四是在征收管理上規定了更具體的措施，如凡偷漏育林管理費及涂改偽造育林管理費征收票據者，需沒收部分或全部木材，或送交人民法院依法懲處。

3.3.4 中南地區

中南地區是我國南方重要的集體林區，森林資源較為集中，也是木材產區。解放初期，中南地區各省普遍實行育林費制度，而且都建立了比較完整的育林費管理制度。但中南地區沒有以大區的名義出臺育林費制度的相關文件。湖南、廣西、廣東和湖北等地依據各省情況各自出臺了與育林費管理相關的文件，對育林費的征收對象、征收率、管理和處罰辦法進行了詳細規定，加強了對育林費的管理工作。

3.3.5 華東地區

華東地區大部分為集體林區，但國有林也占一定比重。1952年5月31日，華東軍政委員會財政經濟委員會頒發了《華東區采伐國有林征收育林費暫行辦法》。這個辦法與其他地區國有林育林費的征收辦法并無大的不同，只是明確了國有林育林費率按木材（原木）第一次調撥價的10%征收，并強調不得因交納育林費而提高木材調撥價格。

3.3.6 華北地區

解放初期的華北地區包括河北、綏遠、察哈爾、山西、平原和北京等。盡管華北地區是少林地區，但也建立了育林費制度。與其他地區有所不同的是，綏遠省規定國有林育林費的征收率為采伐到變賣中間成本價格的10%；河北省將清理林場及森林撫育所得的一切收入都作為育林費的收入。以上規定是華北地區育林費制度的特色所在。

從上述各地建立育林費制度的情況來看，解放初期全國各地幾乎都推廣了育林費制度，有的地區還將育林費制度從國有林擴大到公有林及私有林，有的還將清理林場及森林撫育所得的一切收入都作為育林費的收入。盡管各地在征收范圍、征收率、計征價格、征收機關、征收程序和要求等方面有許多不同之處，但可以說育林費制度在全國各地已普遍建立起來。這對于貫徹“以林養林”政策，積累森林建設資金，減輕國庫支出負擔，使采伐跡地及時更新造林及加強對森林的保護，不斷擴大森林資源，長遠保持森林資源取用不竭、循環采伐、永續作業，以及支援國家長期經濟建設等，都起到了重要作用。

4 育林費制度對促進林業發展的作用

征收育林費是在解放初期財政困難的特殊條件下采取的一項非常措施，不僅解決了恢復和發展林業的資金問題，還為后來建立育林基金制度奠定了重要基礎［21］。特別是當時提出的“以林養林”政策以及“取之于林，用之于林”原則，成為幾十年來解決林業資金問題的重要依據。育林費制度在我國林業發展中的作用主要體現在以下3方面：1）鼓勵森林資源的持續利用和保護，減少亂砍濫伐，使森林資源的開發者更加關注森林資源的長期價值而不僅僅是短期的經濟利益，從而推動了林業可持續經營；2）為林業發展提供必要的資金支持，這些資金用于樹木種植、防治病蟲害、推進科技創新等方面，提升了森林資源的質量和數量；3）在征收育林費的過程中，公眾和相關利益方也參與其中，有助于促進社會公眾對于森林資源的保護和管理負起更多責任，形成共建共享的氛圍。

隨著我國林業建設的實踐和探索，育林費轉變為育林基金。2016年，財政部宣布停止征收育林基金，但并不意味著育林費制度就此退出了歷史舞臺。實行育林費制度的目的是通過造林、護林等工作維護森林資源，改善生態環境。當營林企業的資產成本管理制度日益完善時，育林費制度可以過渡為造林保證金制度，即涉林企業在進行砍伐并經營銷售木竹材時，可按照造林平均成本向企業征收造林保證金，以督促企業履行林木恢復的任務，在其將消耗的木竹進行補償再造后，由相關部門驗收完畢后退還保證金。實施造林保證金制度將有效解決采伐跡地不能及時更新的問題，使企業在采伐森林前產生一定的經濟成本，提高他們對森林的重視程度，從而促進我國森林資源的培育與更新，實現林業可持續發展，維護生態平衡。

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