林權抵押貸款處置難題及其破解

摘要：林權抵押貸款是支持鄉村振興、扶持農村經濟發展、實現廣大農民脫貧致富的重要金融創新，全國各地都開展了大量的工作。2007年貴州省實施林權制度改革后，林業部門為林農統一發放了林權證，明確了廣大林農的林權；加之貴州森林資源豐富，為全省開展林權抵押貸款提供了良好的資源基礎。但目前全省林權制度改革和抵押貸款工作仍相對滯后，豐富的森林資源未能有效盤活。文中總結貴州省林權抵押貸款處置試點工作開展情況，發現工作中存在4個方面的難題，即林權證變更不動產權證難、森林資源資產評估難、抵押資源資產管理難、抵押資產處置變現難。在此基礎上，提出4個方面的建議以進一步深化貴州省集體林林權制度改革：1）完善產權制度體系，推進確權登記工作；2）加強評估體系建設，推進“林票”制度發展；3）加強資源經營管理，推進林權資產處置；4）加強政策保障服務，推進林業產業融資。

關鍵詞：森林資源；林權抵押貸款；改革試點；貴州

中圖分類號：S7-9?? 文獻標識碼：A?? 文章編號：2096-9546（2023）02-0077-06

DOI： 10.12344/lczcyj.2023.03.08.0001

吳曼莎.林權抵押貸款處置難題及其破解：基于貴州省試點情況的分析［J］.林草政策研究，2023，3（2）：77-82.

Problems in the Disposal of Forest Tenure Mortgage Loan and Its Solution

Based on Pilot Projects in Guizhou Province

Wu Mansha

（Zhazuo State-owned Forest Farm， Guiyang 550201， Guizhou， China）

Abstract： Forest tenure mortgage loan is a critical innovation for financially supporting the rural revitalization via financial means， facilitating the rural economic development and help farmers get out of poverty， and a large amount of work has been done nationwide in this regard. Since the forest tenure reform that began to be implemented in 2007 in Guizhou Province， the forestry authorities have issued forest tenure certificate to farmers for safeguarding the forest tenure of farmers. In addition， Guizhou Province is rich in forest resources， creating a good foundation for facilitating forest tenure mortgage loan. However， the forest tenure system reform and the forest tenure mortgage loan in Guizhou Province are still relatively lagging behind other provinces， which makes the rich forest resources less effectively used. In this paper， the paper summarizes the implementation of pilot projects on the disposal of forestry tenure mortgage loan in Guizhou Province， and identifies four problems， i.e.， difficulty in transforming forest tenure to property rights， difficulty in forest resources asset evaluation， difficulty in the management of mortgage resources assets， and difficulty in dispose of mortgage assets for loans. On this basis， the paper puts forward four suggestions to further deepen the reform of collective forest tenure system in Guizhou Province， including： 1） Improving the tenure management system by facilitating the tenure determination and registration; 2） Strengthening the development of evaluation system by promoting the implementation of “forest ticket” system; 3） Boosting the management of forest resources for ensuring the disposal of forest tenure assets; and 4） Enhancing the policy support to push forward the financing of forestry industry.

Keywords： forest resources; forest tenure mortgage loan; reform pilot project; Guizhou Province

林權抵押貸款是指以森林、林木的所有權（或使用權）、林地的使用權作為抵押物向金融機構借款的貸款行為。2003年以來，《中共中央 國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》《國家林業局關于切實加強集體林權流轉管理工作的意見》等政策相繼出臺，要求全國各地探索推進林權制度改革，林權抵押貸款在此背景下應運而生［1］。廣東、浙江等地創新開展林權抵押貸款，有效拓寬了“兩山”轉化通道［2］；湖南省開展了5種林權抵押貸款模式的實踐，加快推進全省集體林權制度改革，也取得了較好成效［3］。盡管全國各地在林權抵押貸款的探索方面取得了一些成果，但仍普遍存在森林資產評估難、抵押林木監管難等突出問題［4-6］，尤其是金融機構難以對林權進行變現處置，導致貸款時存在顧慮［7-8］；加之林農由于無法滿足林權抵押貸款嚴格的擔保條件和信貸約束，貸款積極性不高［9］。為此，各地根據自身特點有針對性地開展了相關探索［10-12］。2022年1月26日，國務院印發《關于支持貴州在新時代西部大開發上闖新路的意見》，明確提出支持貴州探索開展生態資源權益交易和生態產品證券化路徑，為貴州省發展綠色普惠金融和深化林權制度改革提供了強有力的政策支撐。在資源條件和政策支持的雙重機遇下，為進一步盤活貴州豐富的森林資源，破解林農無處貸，金融機構不愿貸、不敢貸的難題，貴州省林業部門積極探索創新林業產業發展融資機制，完善林權抵押貸款機制，建立林權處置通道。2022年5月，貴州省林業局聯合省地方金融監督管理局印發了《省林業局 省地方金融監督管理局關于印發<貴州省林權抵押處置試點工作方案>的通知》，通過激活林地經營權和林木所有權、使用權，創新“金融機構+貸款人（林權所有者）+林權處置企業”的合作模式，為打通貴州省林權抵押處置“最后一步”提供了政策保障。基于此背景，本文以通過在試點縣組織實地調研、座談會等方式所獲得的信息為基礎，總結貴州省林權抵押貸款處置試點工作基本情況及實施中遇到的問題，并提出政策建議，以期為深化集體林林權制度改革提供參考。

1 貴州省林權抵押貸款處置試點工作基本情況

根據《貴州省林權抵押處置試點工作方案》，貴州省林權抵押處置試點工作分為4個步驟：1）明確貸款主體。國有和民營企業、合作社、林農大戶等經營主體（不包括國有林場）可直接使用自有林權抵押作為借款人；林農則可將個人的林權入股到合作社，合作社將林權入股到有關國有企業，有關國有企業使用持有的林權抵押作為貸款人，以此完善林農利益連接機制。2）申請抵押登記。借款人向銀行提出貸款申請，經銀行初審通過后，由銀行與借款人簽訂貸款協議和抵押合同。借款人應當按照《貴州省林權類不動產登記申請資料收件清單》準備申請資料，向當地不動產登記機構申請抵押登記。3）簽訂三方協議。銀行、借款人簽訂貸款協議和抵押合同后，由銀行、借款人、林權處置企業簽訂三方協議。協議內容包括該項目出現不良貸款后抵押林權交林權處置企業進行處置，并由林權處置企業歸還借款人在銀行的貸款（還本付息）。同時，林權所在地縣級林業主管部門向林權處置企業出具“若借款人不能按期償還貸款時將優先辦理林木采伐許可手續的函”。4）優化放貸流程。貸款銀行根據林權處置企業認可的抵押林權價值按一定比例向借款人發放貸款。林權處置企業按借款人貸款總額收取林權管理費，管理費原則上按貸款總額的0.5%～1%收取。

貴州省林業局和貴州省地方金融監督管理局根據各申報試點縣（市、區）統計上報可用于抵押貸款的商品林資源基本情況，以及林業產業發展現狀和擬融資建設項目情況，選擇印江、道真、正安和習水4縣作為貴州省第一批林權抵押處置貸款試點縣（表1）。4個試點縣擬抵押林地總面積達3 166 hm2，擬融資金額達3.54億元（表2）；目前已完成森林資源評估面積約1 267 hm2，初估價值（含稅）2.19億元以上。

2 貴州省林權抵押貸款處置試點現存問題

目前，貴州省林權抵押處置試點工作取得了一定成效，但在實地調研和工作推進過程中仍發現全省林權抵押貸款處置工作存在一些問題，主要包括林權證變更不動產權證難、森林資源資產評估難、抵押資源資產管理難、抵押資產處置變現難4個方面。

2.1 林權證變更不動產權證難

林權證是林農權利的載體和林權抵押貸款的客觀依據。調查中發現，林權證在變更為不動產登記證時普遍存在困難。首先，由于林木生長茂密，無法規整劃一，難以實地界定清楚；加之林權證登記時，林種和四至界線記錄不明晰、不規范、上圖不精準、系統錄入不完整，甚至存在“有山無證”“一證多山”“一山多證”等現象，導致林地與林權不一致，利益主體間產生糾紛，抵押無法順利進行。其次，林權劃歸自然資源部門管理后相關資料沒有及時移交，造成林權辦理系統與林權類不動產登記系統無法正常銜接。

2.2 森林資源資產評估難

對森林資源進行估價需要專業隊伍和權威部門實地勘測，相關環節較為繁鎖，因此評估費用較高，增加了林農以林權證進行抵押貸款的間接費用，抑制了林農的積極性。同時，金融機構對林權的估值存在偏差，估值往往僅達正常值的30％～50%，未能體現林權作為抵押物的準確價值，導致林權抵押融資率普遍偏低。此外，在林權處置企業介入貸款流程之后，為降低自身風險，也會對林權估值進行“壓低”處理，造成林權的抵押價值被降低。

2.3 抵押資源資產管理難

林木作為生物質抵押物具有其特殊性，受火災、旱澇、病蟲等自然災害影響較大，人為偷盜時有發生，且貴州省內目前還未建有集認證、采伐、交易、登記等為一體的林產資源和林權綜合電子網絡信息系統。因此，若無專業機構介入林權抵押物管理工作，放貸銀行很難及時、準確地對抵押林產進行有效監督和風險管控，從而造成了各大金融機構對林權抵押貸款不愿貸、不敢貸。此外，在試點工作推進中發現，林權處置企業將會向貸款主體收取約為貸款總額1％的林權管理費，這也直接增加了貸款主體融資成本，降低貸款主體積極性。

2.4 抵押資產處置變現難

由于各地暫未建立健全林權流轉市場，貸款銀行對抵押林產進行處置或變現面臨很多困難。例如，根據《中華人民共和國森林法》，放貸銀行砍伐林木出售變現流程復雜：一是國家嚴格控制森林年采伐量，采伐林木屬行政許可事項，流程和限制多；二是商品林采伐需根據不同情況采取不同采伐方式，嚴格控制皆伐面積，伐育同步規劃實施；三是申請采伐許可證需提交有關采伐地點、林種、樹種、面積、蓄積、方式、更新措施和林木權屬等方面的材料，而銀行缺乏相關專業人員，也沒有力量組織專業隊伍實施林木處置變現，增加了發放林權抵押貸款的顧慮。但在林權處置企業介入貸款流程之后，金融機構的貸后風險下降，增強了金融機構放貸信心，將有利于提高貸款成功率。

3 林權抵押貸款處置難題破解對策

3.1 完善產權制度體系，推進確權登記工作

一是全力推進林權變更不動產權證工作。建議在省政府統一領導下，由自然資源和林業部門組建全省林權證變更不動產權證工作專班，省、市、縣、鄉四級聯動，明確時間表和路線圖，力爭2025年末完成全省大部分林地林權證變更不動產權證工作。二是探索以村、合作社為單位辦理變更集體林不動產登記證。建議政府主管部門加強引導、依法規范建立或完善涉林企業流轉林權的監管制度，對因林權流轉引發的糾紛依法調解和仲裁；對部分難確權、有糾紛的林地等，探索以村、合作社為單位辦理變更集體林不動產登記證，由村、合作社內部處理林農利益關系。三是在林權抵押信貸調查取證過程中，針對林權數據未入庫和林權數據重疊等問題，建議在自然資源和林業主管部門共同指導下，根據需要按照自然資源主管部門林權類不動產登記有關規定開展林權證的補證換證等工作。

3.2 加強評估體系建設，推進“林票”制度發展

一是建立健全評估機構。支持各地積極探索建設林權評估機構，并提供政策、資金、人才等方面支持。建立切實可行的林木資源資產評估方法，通過有資質的第三方評估公司，根據林木不同的生長階段，提供權威的林木資源資產基礎數據庫，適時向全社會提供查詢和服務。二是建立“林票”制度。參照福建省三明市做法，開展“林票”制度改革試點，明確村集體、林農等林權所有者轉讓部分現有林木所有權或將林地資源作為資產與國有林業企事業單位合作經營，制發成“林票”形式的管理機制，賦予“林票”交易、質押、兌現等權能。著力對接金融機構，開發林票配套金融產品，林票可以作為向金融機構申請質押貸款的憑證，也可以作為優質資產擴大信貸額度，逐步建立各類資本進山入林機制，實現林業資源資產化、資產股權化、股權證券化［13-15］。三是建立擔保模式。積極探索林權貸款擔保模式，采取“金融機構+貸款人（林權所有者）+林權處置企業”或“貸款人（林權所有者）+合作社+公司+農戶”模式。對生產規模較大的涉林企業也可采取“林權+其他資產”組合擔保等方式，降低銀行貸款風險，提升放貸信心。同時，推廣村級合作社擔保評估林權抵押貸款模式，以村為單位成立擔保合作社，評估合作社成員林木資產價值，既簡化林權評估手續，又降低不良貸款風險。

3.3 加強資源經營管理，推進林權資產處置

一是加強森林資源管理，嚴厲打擊處罰偷伐、盜伐、地下交易、自盜等破壞和侵占林權的行為。加強森林火災、森林病蟲害等重大自然災害防范，降低貸款風險。建立風險補償機制，對一定范圍內的貸款損失給予適當的風險補償。此外，不斷完善林權抵押貸款風險防范與處置預案，建立林權抵押貸款資產的登記臺賬和貸款跟蹤檢查機制。二是加強森林資源經營。指導貸款人（林權所有者）做好林業生產經營活動，培育經營優質林分用于抵押，以提高林權作為“抵押物”的評估價值。同時，林業部門積極向貸款主體宣傳講解林權處置企業收取林權管理費的目的、用途，加快推進“貸款人+金融機構+林權處置企業”林權抵押處置模式的構建，疏通林權資產處置路徑。三是組建處置企業。通過政府出資控股、民營資本參與等方式成立林權處置企業，提供林權收儲、林權托管、林權抵押、林權處置貸款擔保、不良資產處置、收儲兜底等綜合服務。

3.4 加強政策保障服務，推進林業產業融資

一是明確政府職能。林權制度改革是進一步深化農村改革的重要舉措，建議各級政府認真研究制定推動林權制度改革的政策措施，按照市場化配置原則建立健全林權交易配套政策及規范化交易流程。林業、金融等部門要正確定位、做好服務，為林權制度改革提供政策解讀、技術服務、法律咨詢等。同時，加強宣傳林權抵押貸款政策。利用各種信息傳播媒介，向林農宣傳林權抵押貸款政策和成功典型，提高林農對林權抵押貸款政策的認識。二是聚焦貸款項目本身。各地林業部門要遵循市場化原則指導林業產業項目謀劃，因地制宜發展本地特色產業，突出建設林業產業全產業鏈。既積極發展生產前端，又要保障加工和銷售終后端，確保項目具備穩定經營收入和利潤，增強銀行借貸信心。三是落實處置程序。推動林權處置與采伐指標直接掛鉤，由林權所在地縣級林業主管部門向銀行和林權收儲企業出具“若借款人不能按期償還貸款時將優先辦理林木采伐許可手續的承諾函”。銀行、借款人簽訂貸款協議和抵押合同后，由銀行、借款人、林權處置企業簽訂三方協議，明確該項目出現不良貸款后將抵押林權交林權處置企業進行處置，并由林權處置企業歸還借款人在銀行的貸款（還本付息）。四是建設交易平臺。依托貴州省生態產品國際交易中心建設，由林業部門會同地方金融監管、市場監管等部門，推動建立涵蓋林權（林地不動產權）交易等功能且覆蓋省級以上市場的交易平臺。鼓勵林業經營公司創新經營模式，擴股增效，將零散的交易集成轉變為規模經營，充分利用平臺，實現大規模、跨區域交易。

4 結語

林權抵押貸款是金融支持鄉村振興、扶持農村經濟發展、實現廣大農民脫貧致富的重要金融創新。從目前貴州省第一批林權抵押處置試點工作推進情況來看，各金融機構積極性都很高，認可林權處置企業介入的步驟，有意幫助推進試點工作進行。建議在下一步的政策調整中仍以林權貸款的處置為重點，協助金融機構解決抵押林權變現困難的問題；并按照“自下向上，由點及面”的原則進一步探索推廣，形成科學、普惠、可復制的林權抵押處置流程。

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