城市規劃視角下的中心城區山體保護與利用研究

文／孫冰冰 青島城市學院建筑學院 山東青島 266000

張 龍 威海味島食品有限公司 山東威海 264200

1.基本情況

1.1 李滄區山體基本情況

李滄區全區面積99.09 平方公里，共有9 座山體，分別為煙墩山、樓山、坊子街山、河南莊山、牛毛山、青臺山、雙峰山（含棗兒山）、老虎山、臥龍山（含百果山）,山體占地面積18.9 平方公里，約占全區總占地面積的20%，豐富的山體資源對改善全區生態環境、提升城市品質、豐富城市景觀起到重要的作用。

按照2016年國務院批準的《青島市城市總體規劃（2011-2020年）》，李滄山體大致可分為兩類，一類為山體公園，此類城市總規確定為城市綠地，如煙墩山、樓山、坊子街山、牛毛山、河南莊山等；另一類為山體林地，此類城市總規確定為山體林地等城市非建設用地，如臥龍山、老虎山、雙峰山。山體公園改造為周邊居民提供了休憩、健身環境。

2016年國家修編制定了《公園設計規范》（GB511 92-2016）。規范對山體公園規劃設計，建設標準內容，保護利用要求提出明確意見。但對老虎山、臥龍山、雙峰山等城市總規確定的山體林地，相對缺少保護、利用的要求和標準，如何處理公眾利益需要、社區經濟發展與山體環境保護的關系，成為亟需解決的難題。本次研究以老虎山、臥龍山、雙峰山山體林地為例，探討李滄區山體利用和保護問題。

1.2 李滄區山體林地現狀情況

（1）老虎山：位于金水路以北、黑龍江路以西、文昌路以東、十梅庵路李滄城陽區界以南，由9 個山頭組成，又稱九頂山，主峰海拔162 米，李滄區占地面積約362公頃，城陽區占地面積約66公頃，其中李滄區涉及東大村、李家庵、石溝、下王埠、文昌閣、十梅庵、南嶺、灣頭、大棗園、上王埠、桃園等11 個社區。山體周邊蠶食較為嚴重，在虎山北麓、西麓、東麓等都有不同程度蠶食，其中虎山北麓灣頭社區別墅，占地0.8 公頃，西麓大棗園、石溝社區倉庫、廠房、老年公寓，十梅庵公園管理用房以及東麓規劃唐山路以北李家庵社區現狀倉庫、廠房等，山體破壞較為嚴重。山體周邊分布南嶺墓地、桃園墓地、東大村墓地、文昌閣懷念堂、石溝東南山公墓以及80 余個散亂墳墓。

（2）臥龍山：臥龍山（含百果山）位于天水路以北、青銀高速以東，濱海公路以西，山勢為東西走向，橫亙李滄、城陽、嶗山三區之間，最高峰海拔高度428 米。其中李滄區占地面積約928 公頃、城陽區占地約1284 公頃、嶗山區占地約75 公頃。李滄區主要涉及東王埠、上王埠、桃園、麥坡、佛耳崖、長澗、戴家、畢家、北王、南王、楊家、蘇家等11 個社區用地。山體西麓蠶食較為嚴重，桃園社區東部及東北部，歷史上沿山腳分布現狀倉庫、廠房、采石場等。山體周邊分布畢家墓地、上臧懷念堂。另存有兩處現狀廠房。

（3）雙峰山：雙峰山位于巨峰路以東、棗山路以北、銅川路以西，橫亙于李滄嶗山區之間，主峰海拔高度153米，其中李滄區占地面積約276 公頃、嶗山區占地面積184 公頃。李滄區主要涉及東李、鄭莊、莊子、劉家下河、毛公地、王家下河等6 個社區。山體周邊蠶食較為嚴重，部分山體、植被遭到一定程度破壞，主要集中在山體東部、東北部及西南部，如莊子社區、劉家下河社區。山體周邊分布棗兒山懷念堂、莊子社區懷念堂、毛公地社區懷念堂、李家上流墓地。另存有一處現狀廠房。象耳山為雙峰山一部分，2017年改造完成后，快速成為居民打卡的“網紅”公園。

2.國內城市先進經驗做法

2.1 法規政策層面

為了加強山體保護，改善生態環境，促進社會經濟可持續發展，武漢、恩施、三亞、濟南、煙臺等城市先后制定了山體保護辦法或條例。為進一步加強青島市城市山體綠地保護管理，青島市人大常委會結合我市山頭公園整治實施情況做出《關于加強我市城市山體綠地保護管理的決定》，初步確定了青島山體綠地的保護范圍、保護原則和保護辦法，并要求市政府相關部門制定具體措施，并認真落實。

（1）《三亞市山體保護條例》要點概括：

①將山體保護納入城市總體規劃，制定相關政策措施，建立考核機制，保障山體保護經費投入。

②建立了山體保護協調領導小組，協調處理跨區、跨部門的山體保護問題和重大事項。

③明確了重點保護山體名錄、保護范圍及保護范圍內禁建行為。明確責任單位，制定重點保護山體名錄，劃定其山體保護范圍。

④山體損害預防和修復治理職責清晰、責任明確、可操作性強。提出區政府對本轄區重點保護山體名錄的保護范圍內已有建設項目、礦山、建筑物、構筑物和設施，制定相應的清理整頓和修復治理計劃。

⑤破壞山體違法建設行為法律責任明確、威懾性強。保護山體名錄保護范圍內九類違法建設行為的法律責任進行了逐項明確規定。

（2）《濟南市山體保護辦法》要點概括：

①明確山體保護監督管理責任單位。提出國土資源主管部門和相關部門按照各自職責，共同做好山體保護相關工作。

②將重要交通沿線兩側的山體及對城市生態、景觀或者居民生活具有重要影響的山體列入重點保護名錄中。將對城市生態、景觀或者居民生活具有重要影響的山體，應列入重點保護名錄。

③明確山體保護規劃編制及相關管控措施。提出市自然資源和規劃主管部門編制山體保護規劃，并按程序批準公布后實施。

④明確山體保護規劃主要內容，包含山體現狀，保護原則、目標和主要任務，重點保護名錄及保護控制線，一般保護名錄及山體保護范圍，管控措施。

表1 國內部分地區頒布的文件

表2 國內部分地區頒布的山體保護相關規劃

⑤明確在山體范圍內的禁止建設行為。

2.2 規劃技術層面

濟南、三亞、北京、威海等城市相繼編制了相關山體保護規劃或者專項規劃。

為保護淺山區生態保護和規劃管控，北京市2020年制定了《淺山區保護規劃（2017-2035）》，主要確定了以下內容：

（1）以建筑高度明確淺山定義和范圍。規劃統籌考慮地形地貌特點和城鄉治理要求，以鄉鎮（街道）為基本單元，結合城鎮開發邊界細化形成了淺山區保護規劃范圍。

（2）劃定紅線，明確線內線外管控要求。

（3）劃定生態修復區，因地制宜分類選取生態修復技術。

（4）細化建設管控要求，推進城鄉建設與淺山區自然風貌融合協調。保護規劃提出新建建筑高度原則上不應超過18 米。

（5）規劃創新性地提出了山腳線保護要求。

（6）關注當地居民，多措并舉實現綠色富民。針對淺山區的人口年齡結構和人口綜合素質的實際特點，從就業角度進行積極引導，提出“從靠山吃山轉向養山致富”的總體要求，在開展生態保育、發展生態旅游和推進城鎮化過程中積極培育就業功能，引導淺山區居民從事綠化造林、林木養護等工作，實現穩定就業。

3.李滄山體利用保護存在的問題

經現狀調研和走訪座談，并學習借鑒省內外部分城市先進做法和經驗，李滄區山體保護利用還存在以下問題。

3.1 山體保護、開發利用缺少法規、技術支撐

（1）缺少上層面法規依據。《青島市城鄉規劃條例》第十條規定“本市特定區域（含中心城區山體）應當編制特定區域規劃，按照法律法規的規定報批”。目前青島山體保護依據僅限于《青島市風貌保護條例》（2014年11月1日起實施）中第二十七條“在山體綠線范圍內，禁止建設非供公共游憩的建筑物，禁止開山、采石、采砂、取土、筑墳等破壞山體的活動，嚴格限制人造景觀和永久性設施的建設”。保護條例對城市山體的保護利用提出禁止、限制行為，但對保護利用的具體要求，實施建議缺少法規依據。

（2）缺少專業技術支撐。一是尚未編制青島山體保護利用專項規劃。《青島市風貌保護規劃》（2018年1月1日起實施），將青島中心城區77 處山體納入規劃保護對象，并對山體進行分類，劃定山體周邊風貌協調區，控制山體周邊建筑高度。保護規劃更關注城市風貌保護，但對山體保護、利用缺少具體技術指導細則。二是山體保護控制線的劃定未完成或綠線劃定時間較早，不能滿足山體保護利用的要求。青島市于2003年、2010年分兩批次劃定565 處綠線范圍，但仍有部分山體綠線范圍尚未劃定，同時由于時間較長，現部分規劃已調整為建設用地，且已建成使用，已不能指導山體保護和利用工作。

3.2 山體保護多部門職能交叉，職責界定不清

山體保護利用涉及自然資源和規劃、發展改革、公安、民政、生態環境、住房城鄉建設、農業農村、文化和旅游、應急管理、林業等10 多個部門。針對破壞山體等行為，《城鄉規劃法》、新修訂《土地管理法》、《森林法》等法律法規均提出了查處、處罰措施。分析對照上述國家法律條文，存在具體操作的障礙。一是相關法律法規規定交叉、重疊。某些破壞山體行為，涉及同時違反多部法律法規，一個違法行為可能對應多個管理部門，致使城市綜合執法、林業、自然資源等管理部門對違法行為的查處存在多頭并管、職能交叉。按照《行政處罰法》“一事不二罰”原則，易造成違法行為查處產生推諉扯皮的問題，誰也該管，誰也不管。二是現行法律法規未授權相關部門針對破壞山體行為查處強制執行，相關部門只能將違法問題移送法院裁定，法院裁定判決強制執行后再次移交地方執法部門執行，但對后期執行情況缺乏監管，也缺少相應的法律依據，造成法院判決無法履行到位。執法周期長、執行不到位，致使破壞山體行為不能得到及時打擊遏制。

3.3 現狀及歷史遺留問題較多，處置較為復雜

（1）山體周邊存在私搭亂建、毀林建墓、開山采石等問題，受到不同程度侵蝕破壞。造成此類問題有歷史原因，如臥龍山青銀路東側采石場、倉庫，也有近期人為因素，如老虎山北麓灣頭社區別墅。

（2）山體利用無序，配套設施建設滯后。社區、村民靠山吃山思想仍然存在，保護意思薄弱，就近利用社區土地違法建設、違規開墾現象時有發生。配套建設相對滯后，如臥龍山天水路以北區域，僅存部分消防救援道路，休憩、健身空間幾乎沒有，無法滿足周邊群眾休閑健身需要。

（3）重防火、輕護山。山林防火，政府各部門高度重視，社區嚴格落實林長制責任目標，于山體及周邊建有自己護林防火及配套用房，同時為解決生活問題，不少社區還于護林用房旁開荒種菜，做好山林防火的同時，對山體造成了破壞。同時防火育林期間，禁止無關人員進山，降低了周邊群眾休閑、游玩的參與度。

（4）部分山體林地建有高壓走廊，存在高壓線桿，存在安全隱患，且影響山體景觀。如臥龍山長澗社區南側高壓線桿，老虎山山頂高壓線桿。另受開山采石、修路等影響，部分區域山體破壞嚴重，時常發生山體滑坡等自然災害。給社會生產、生活帶來一定安全隱患。

4.山體保護與利用策略——以青島市為例

（1）學習借鑒成都、三亞、濟南等城市做法，在市人大《關于加強我市山體綠地保護管理的決定》的基礎上，盡快研究制定《青島市山體保護利用管理辦法》。一是明確山體保護利用的原則，在生態保護基礎上，實現資源利用；二是確定山體保護責任主體、主管單位，明確各部門職能分工，建立山體保護網格化管理體系。建議學習借鑒林長制、河長制經驗做法，建立山長制管理體系；三是對山體進行分類，明確山體范圍內禁止建設行為和限制建設行為、建設內容、建設規模。為全市山體保護利用提供上層面法規依據。

（2）完善青島山體保護技術成果。一是結合國土空間規劃編制《青島市山體保護利用專項規劃》。對全市山體保護利用現狀進行詳細調查，結合山體類別，以及高度、坡度等現狀用地情況，針對性的提出保護措施，并對山體整治修復、發展利用提出意見建議。二是按照市人大山體保護管理決定有關要求，盡快完成山體綠線劃定工作，并開展綠線確界定樁工作，設立明顯的綠地界限標志，請社會各界參與對綠地的保護和監督，嚴肅查處侵占或變相破壞、使用山頭綠地的行為。

（3）下大力氣妥善解決歷史遺留問題。一是結合山頭公園整治行動，排查山體范圍內私搭亂建、毀林開荒等問題，依法拆除違法建筑，植樹復林，合理利用歷史遺留建筑。二是深入排查山頭公園內墳頭、墓地及違規建設的陵園、懷念堂等，采用集中安放、生態化安置等方式對現有墳頭、墓碑進行處置。三是盡可能對山體范圍內廢棄礦坑、采石場，以近自然的方式進行修復，對具備回填條件的礦坑（點），盡可能進行回填修復，以最大限度地恢復原有山體形態。四是對山體綠地范圍內歷史遺留的合法土地、建筑進行全面排查甄別，與權屬單位協商，采用置換、異地安置的方式逐步外遷，修復后恢復林地功能。

（4）提升山頭公園精細化管理水平。一是遴選高水平設計單位編制山頭公園整治方案，為山頭公園整治實施提供科學依據。二是在山體保護的基礎上，加快環山路、防火通道建設，增強市政基礎設施支撐保障能力，提升山體防災、減災水平和能力。三是加大山體綠地現有各項設施的管理、維護力度，提升山體綠地休憩健身娛樂的服務水平和能力。四是利用無人機巡航、信息技術等手段，加強對山體植被和違法建設情況進行監管，對發現私搭亂建問題，嚴肅查處，絕不姑息。

結語：

山體是城市重要的生態、景觀和綠色資源，城市規劃和開發建設中必須同步籌劃山體的保護與利用，政策層面提供法規支撐和技術支撐，管理方面明確部門職責，妥善解決歷史遺留問題，通過山頭公園的整治及精細化管理，形成體系化的山體保護利用與發展的共生機制，塑造富有特色的青島城市山體景觀風貌。