政府投資項(xiàng)目概算評(píng)審質(zhì)量提升方式研究

陶雨苗

政府投資項(xiàng)目概算審批是履行政府職能、合理發(fā)揮政府投資效益的重要方式。評(píng)審后的概算是主管部門(mén)批復(fù)概算（含修正概算）的依據(jù)。基于此，本文從政府投資項(xiàng)目概算評(píng)審重要性入手，然后對(duì)政府投資項(xiàng)目概算評(píng)審要點(diǎn)及存在的問(wèn)題進(jìn)行闡述并提出了質(zhì)量提升措施，為客觀出具評(píng)審結(jié)論提供相關(guān)參考。

政府投資項(xiàng)目概算評(píng)審的重要性

政府投資項(xiàng)目依法按程序進(jìn)行決策和實(shí)施，其工程計(jì)價(jià)在不同階段對(duì)應(yīng)不同深度以保證工程造價(jià)的準(zhǔn)確性。概算屬于工程設(shè)計(jì)階段，是在項(xiàng)目建議書(shū)及可行性研究完成之后，施工圖設(shè)計(jì)之前，如圖1所示，起到承上啟下作用，是項(xiàng)目投資控制依據(jù)。通過(guò)科學(xué)評(píng)審合理確定概算投資，有助于主管部門(mén)作出概算批復(fù)，提高政府決策科學(xué)性和合理性，具體表現(xiàn)在以下幾方面。

首先，政府投資項(xiàng)目概算評(píng)審是編制固定資產(chǎn)投資計(jì)劃，確定和控制建設(shè)項(xiàng)目投資的依據(jù)。初步設(shè)計(jì)階段對(duì)建設(shè)工作造價(jià)的影響高達(dá)75%，根據(jù)《政府投資條例》，政府投資項(xiàng)目設(shè)計(jì)概算一經(jīng)批準(zhǔn)，將作為控制建設(shè)項(xiàng)目投資的依據(jù)的最高限額。同時(shí)在工程后續(xù)建設(shè)實(shí)施過(guò)程中，作為投資上限均不能突破。

其次，政府投資項(xiàng)目概算評(píng)審是衡量設(shè)計(jì)方案技術(shù)經(jīng)濟(jì)合理性和選擇最佳設(shè)計(jì)方案依據(jù)。通過(guò)概算評(píng)審，能夠從經(jīng)濟(jì)角度衡量設(shè)計(jì)方案經(jīng)濟(jì)合理性，便于從評(píng)審中發(fā)現(xiàn)資金管理和分配問(wèn)題，通過(guò)對(duì)比可研估算與概算，從而實(shí)際把握項(xiàng)目投資情況，對(duì)政府投資項(xiàng)目收益進(jìn)行多角度評(píng)價(jià)。

最后，經(jīng)評(píng)審的政府投資項(xiàng)目概算可為建設(shè)項(xiàng)目投資效果考核提供依據(jù)。通過(guò)設(shè)計(jì)概算與竣工決算對(duì)比，可以分析工程投資差異，比較投資效果，做到總投資準(zhǔn)確、完整，有利于加強(qiáng)設(shè)計(jì)概算管理和建設(shè)項(xiàng)目造價(jià)管理。

政府投資項(xiàng)目概算評(píng)審要點(diǎn)

設(shè)計(jì)概算編制依據(jù)審查 初步設(shè)計(jì)概算審查應(yīng)對(duì)照相關(guān)依據(jù)規(guī)范，主要包括國(guó)家、行業(yè)和地方有關(guān)規(guī)定，概算定額（或指標(biāo)），費(fèi)用定額，工程造價(jià)指標(biāo)，工程勘察或設(shè)計(jì)文件，擬定或常規(guī)的施工組織設(shè)計(jì)和施工方案，建設(shè)項(xiàng)目資金籌措方案，工程所在地編制同期的人工、材料、機(jī)具臺(tái)班市場(chǎng)價(jià)格信息及設(shè)備供應(yīng)方式及供應(yīng)價(jià)格信息，建設(shè)項(xiàng)目的技術(shù)復(fù)雜程度，新技術(shù)、新材料、新工藝及專(zhuān)利使用情況等，建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)的相關(guān)文件、合同協(xié)議等，政府有關(guān)部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)等發(fā)布的價(jià)格指數(shù)、利率、匯率、稅率及工程建設(shè)其他費(fèi)用，各類(lèi)工程造價(jià)指數(shù)，委托單位提供的其他技術(shù)經(jīng)濟(jì)資料等。

設(shè)計(jì)概算編制完整性及合理性審查 建設(shè)項(xiàng)目總概算是設(shè)計(jì)文件的重要組成部分，是整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目從籌建到竣工支付所花費(fèi)的全部費(fèi)用文件，包括單項(xiàng)工程綜合概算、工程建設(shè)其他費(fèi)用、建設(shè)期利息、預(yù)備費(fèi)和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的鋪底流動(dòng)資金概算。設(shè)計(jì)總概算文件應(yīng)包括編制說(shuō)明、總概算表、各單項(xiàng)工程綜合概算書(shū)、工程建設(shè)其他費(fèi)用概算表、主要建筑安裝材料匯總表。獨(dú)立裝訂成冊(cè)的總概算文件還應(yīng)加封面、簽署頁(yè)和目錄。評(píng)審中既要審查各構(gòu)成要素完整性，又要依據(jù)圖紙、工程量計(jì)算規(guī)則，選取正確定額子目，并判斷各取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否按已簽訂合同記列，是否符合國(guó)家行業(yè)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，折扣是否符合市場(chǎng)實(shí)際情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾偏問(wèn)題。

設(shè)計(jì)變更和修正概算 政府投資項(xiàng)目設(shè)計(jì)概算經(jīng)批準(zhǔn)后一般不得調(diào)整。因國(guó)家政策調(diào)整、價(jià)格上漲、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化等原因確需調(diào)增概算的，項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)提出調(diào)整方案及資金來(lái)源，按程序報(bào)原審批單位核定。初步設(shè)計(jì)概算超過(guò)經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告投資估算10%的，投資主管部門(mén)可以要求項(xiàng)目單位重新報(bào)送可行性研究報(bào)告。概算調(diào)整還應(yīng)先商請(qǐng)審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)，并依據(jù)審計(jì)結(jié)論進(jìn)行概算調(diào)整。一個(gè)工程只允許調(diào)整一次概算。因此對(duì)于設(shè)計(jì)變更和申請(qǐng)修正概算的項(xiàng)目，應(yīng)對(duì)照《政府投資條例》，逐一區(qū)分調(diào)整事由對(duì)照審查。

政府投資項(xiàng)目概算評(píng)審存在問(wèn)題

業(yè)主單位項(xiàng)目管理能力有待提升 政府投資項(xiàng)目業(yè)主由政府有關(guān)機(jī)構(gòu)委托指定團(tuán)體、事業(yè)單位等作為項(xiàng)目法人或新成立項(xiàng)目法人開(kāi)展管理工作，由于建設(shè)項(xiàng)目單次性特點(diǎn)，往往項(xiàng)目數(shù)量少、項(xiàng)目之間間隔時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，不利于項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)的積累。同時(shí)，政府投資項(xiàng)目往往行政干預(yù)多，建筑施工管理等技術(shù)理論相對(duì)偏弱，存在項(xiàng)目認(rèn)識(shí)不足，對(duì)功能的需求考慮不夠全面、不符合標(biāo)準(zhǔn)的情況。有的項(xiàng)目單位未批先建、批小建大，擅自改變?cè)O(shè)計(jì)方案、變更建設(shè)內(nèi)容，調(diào)整建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等，導(dǎo)致項(xiàng)目嚴(yán)重超概。

設(shè)計(jì)單位和設(shè)計(jì)人員水平參差不齊 隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，市場(chǎng)對(duì)于造價(jià)咨詢(xún)單位的需求增多，導(dǎo)致從事相關(guān)業(yè)務(wù)的單位和人員水平參差不齊，存在資質(zhì)掛靠、造價(jià)外包等情況，影響項(xiàng)目設(shè)計(jì)論證質(zhì)量。如有的設(shè)計(jì)單位為了節(jié)約成本，縮減編寫(xiě)團(tuán)隊(duì)，“一支筆寫(xiě)到底”，導(dǎo)致設(shè)計(jì)概算東拼西湊、漏洞百出。同時(shí)，由于分析論證不深入全面，導(dǎo)致設(shè)計(jì)方案不科學(xué)、設(shè)計(jì)圖紙深度不夠或設(shè)計(jì)不達(dá)標(biāo)、概算計(jì)算重復(fù)項(xiàng)或者漏項(xiàng)，投資概算不能完全反映項(xiàng)目實(shí)際投資水平等。

審批主管部門(mén)監(jiān)管不到位 由于概算是政府投資項(xiàng)目最高上限，但其精度不如預(yù)算，因此其經(jīng)濟(jì)性?xún)r(jià)值容易被忽略，投資審批主管部門(mén)容易形成“可批性”的結(jié)果導(dǎo)向，只要其能夠通過(guò)審批，就不再關(guān)注概算是否精準(zhǔn)。容易導(dǎo)致概算審批流于形式，難以發(fā)揮概算價(jià)值，浪費(fèi)政府投資和社會(huì)資源。同時(shí)，概算管理涉及發(fā)改、財(cái)政等多個(gè)部門(mén)，發(fā)改部門(mén)審批前的概算評(píng)審與財(cái)政部門(mén)的財(cái)政評(píng)審導(dǎo)致工作內(nèi)容交叉，決策效率變低，管理成本增高等情況。

政府投資項(xiàng)目概算評(píng)審提升方式

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面開(kāi)展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》提出，要壓縮各類(lèi)工程建設(shè)項(xiàng)目的審批時(shí)限。審批時(shí)間壓縮導(dǎo)致評(píng)審環(huán)節(jié)壓縮，因此，要提升評(píng)審質(zhì)量和效率，可以考慮從以下幾方面入手。

提高項(xiàng)目單位管理水平 項(xiàng)目單位作為項(xiàng)目建設(shè)的“第一責(zé)任人”，應(yīng)對(duì)項(xiàng)目的造價(jià)、進(jìn)度、質(zhì)量、安全等全面負(fù)責(zé)。項(xiàng)目單位應(yīng)提高認(rèn)識(shí)，尊重客觀實(shí)際，不隨意增加建設(shè)規(guī)模、提高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，不授意設(shè)計(jì)單位人為壓低造價(jià)等。同時(shí)，建議政府投資項(xiàng)目引入代建制管理，“專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事”，充分利用代建單位的管理技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合對(duì)于代建單位的獎(jiǎng)懲機(jī)制，從源頭避免超概問(wèn)題，順暢概算評(píng)審程序。

嚴(yán)格設(shè)計(jì)咨詢(xún)行業(yè)管理 符合項(xiàng)目深度的初步設(shè)計(jì)及概算文本是項(xiàng)目高效展開(kāi)評(píng)審工作的前提，設(shè)計(jì)單位要做好論證研究，編制方案合適、造價(jià)合理的初步設(shè)計(jì)方案及概算，為控制項(xiàng)目總投資限額提供依據(jù)。應(yīng)規(guī)范設(shè)計(jì)咨詢(xún)行業(yè)執(zhí)業(yè)行為，建設(shè)項(xiàng)目概算應(yīng)當(dāng)由具備相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)咨詢(xún)單位編制，同時(shí)各編制人、審核人、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)同步具有相應(yīng)執(zhí)業(yè)資質(zhì)并對(duì)概算編制承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，并且要求初步設(shè)計(jì)各章節(jié)由具備相應(yīng)學(xué)科背景的編制人員編制，嚴(yán)格按照編制流程和要求，編制切合實(shí)際、符合深度要求的咨詢(xún)文本。概算編制不能簡(jiǎn)單套用機(jī)械定額，要求在充分理解建設(shè)意圖和設(shè)計(jì)資料的基礎(chǔ)上，靈活應(yīng)用定額、指標(biāo)、費(fèi)用文件和相關(guān)規(guī)定，同時(shí)結(jié)合市場(chǎng)價(jià)格信息情況，詢(xún)價(jià)函報(bào)價(jià)情況等，計(jì)算出建設(shè)成本。

健全管理機(jī)制 審批和評(píng)審單位應(yīng)同向發(fā)力，既要把握宏觀政策方向要求，又要落實(shí)各具體細(xì)節(jié)。審批單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目評(píng)審團(tuán)隊(duì)重視，從提升評(píng)審能力、提高專(zhuān)家聘用水平、創(chuàng)新工作思路、借助信息化手段等方式全面健全管理。評(píng)審部門(mén)初步設(shè)計(jì)概算審查應(yīng)結(jié)合設(shè)計(jì)方案，以真正提高投資效益。一是建立和梳理專(zhuān)家?guī)欤M(jìn)一步明確專(zhuān)家資格要求、入庫(kù)管理、相應(yīng)專(zhuān)業(yè)劃分等確定，及時(shí)更新、定期整合專(zhuān)家?guī)熨Y源，真正做到能發(fā)揮專(zhuān)家專(zhuān)長(zhǎng)，起到參謀、把關(guān)、咨詢(xún)作用，提高政府投資項(xiàng)目概算評(píng)審質(zhì)量和公信力。二是綜合采用對(duì)比分析、主要問(wèn)題復(fù)核、查詢(xún)核實(shí)、分類(lèi)整理、聯(lián)合會(huì)審等審查方案，確保審查質(zhì)量、提高審查效率。

完善項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度 開(kāi)展項(xiàng)目后評(píng)價(jià)能夠從過(guò)往項(xiàng)目建設(shè)中汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為項(xiàng)目評(píng)審積累寶貴經(jīng)驗(yàn)，并能夠準(zhǔn)確、真實(shí)反映建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際成本，同時(shí)也是全過(guò)程造價(jià)管理的重要環(huán)節(jié)。開(kāi)展項(xiàng)目后評(píng)價(jià)能夠?qū)㈨?xiàng)目建成后實(shí)際效果與初步概算審批文件主要內(nèi)容對(duì)比分析，并反饋參與各方，形成良性項(xiàng)目決策管理評(píng)價(jià)機(jī)制。

綜上所述，政府投資項(xiàng)目概算審查重要性大，專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，涉及范圍廣。因此，本文提出了評(píng)審中特別注意的評(píng)審要點(diǎn)，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了當(dāng)前評(píng)審過(guò)程存在的問(wèn)題并針對(duì)這些問(wèn)題提出了一系列策略。這些策略將有助于提高政府投資概算評(píng)審的全面性和準(zhǔn)確性，以確保項(xiàng)目的最高投資限額得到充分評(píng)估。