美國芯片產業政策背后的霸權邏輯

【關鍵詞】美國 芯片 國家戰略 國際產業 中長期發展 【中圖分類號】D80 【文獻標識碼】A

當前人類已飛速進入網絡與數智時代，人類社會發展進入新的歷史階段。芯片作為網絡與數智時代的關鍵技術和基礎設備，其重要意義毋庸多言。美歐日等多個發達國家和地區均不斷加強芯片產業發展戰略，試圖在新的人類歷史階段占據國家競爭優勢，這其中尤以美國為代表。近年來，美國政府連續出臺多項關于加強芯片產業發展與技術控制的國家舉措，尤其是2022年8月拜登政府簽署的《2022年芯片和科學法案》、10月推出的對華半導體出口管制新規、以及試圖加快組建美日韓和中國臺灣地區組成的“芯片四方聯盟”，凸顯了美國對于芯片產業發展的高度重視和通過限制中國高新技術發展以確保本國戰略優勢地位的根本目的。深入分析美國芯片戰略，需要從產業政策歷史沿革、宏觀國際產業發展局勢，以及美國國家戰略觀入手。同時也可有選擇地借鑒美國通過強有力政府行為和市場運作相結合，構建國際產業聯盟的措施，從多角度積極完善中國自身的芯片和其他高技術產業發展政策。

美國芯片政策的歷史沿革和關鍵舉措

從歷史發展來看，美國近年來在芯片領域的持續高投入和在關鍵賽道的戰略安排，并非心血來潮的突兀之舉，而是近十多年來美國強化網絡數字以及其他高技術制造業等一系列政策措施的延續。這些戰略安排有兩個基本的歷史背景：一方面是美國自身芯片與高技術制造業發展的相對放緩；另一方面則是東亞國家尤其是中國近年來在芯片與高技術制造領域的飛速發展。

從美國自身來說，盡管美國在二戰后取得了世界范圍內的絕對技術領先和經濟優勢地位，在半導體、激光、航空航天領域取得了大量先進原創性成果，但是伴隨著戰后歐洲、日本等國家和地區的快速趕超，美國從上世紀八十年代后本土半導體等先進制造業受到嚴峻挑戰，市場份額連年下降，技術優勢不再獨有。另一方面，進入到二十一世紀后，中國（包括大陸和臺灣地區）在半導體與其他高技術制造業方面飛速崛起，進一步削弱了美國相關產業優勢；東亞區域包括中日韓的密切經濟技術合作呈現出東亞文明的快速崛起態勢；此外，近年來歐洲戰略自主意識進一步提升，加快對芯片等高技術制造業的投入和扶持，如2022年2月公布了《歐盟芯片法案》，這些使美國深感嚴峻挑戰，因此，近十年來，美國不斷加強相關領域的投入力度，試圖保持自身技術和競爭戰略優勢。

在奧巴馬政府時期，美國就在網絡與大數據領域傾注了全力，相繼出臺《網絡空間國際戰略》《網絡安全國家行動計劃》，體現出了在國際國內兩個方面對網絡數字空間安全和數字優勢的重視。特朗普政府將針對網絡與大數據的政策進一步擴展到人工智能領域①，在2016年10月，連續推出《美國國家人工智能發展與研究戰略計劃》和《為人工智能的未來做好準備》報告，引發全球關注，并開啟了各國人工智能的競爭進程。拜登政府上任以來，延續了以往政策，于2020年推出了《無盡前沿法案》，授權在到2025年的5年內撥款1100多億美元用于基礎和先進技術的研究，強化美國在人工智能、高性能計算機和尖端制造等關鍵技術重點領域的研發能力和競爭優勢。而2022年美國推出的一系列芯片政策，進一步加強了對網絡數字時代關鍵基礎技術的重視和控制，也體現了近年來“美國優先”戰略的延續。

《2022年芯片和科學法案》重點包括兩方面內容，一是發展性的內容，主要是增加美國政府各機構如國家科學基金會、商務部、能源部、航空航天局等對芯片企業的財政補貼和投資，總額高達2800億美元，從而大幅度強化芯片企業在美國本土的生產和研發投入；二是阻遏性的內容，重點是針對中國，要求所有接受美國政府資助的跨國企業在長達十年的時間內不得再向中國投資建設先進制程的芯片生產項目。美國政府在2022年10月又推出了新的出口管制禁令，要求除非美國商務部許可，任何生產先進制程芯片的美國技術工具和設備不得流向中國大陸，以及使用美國技術的芯片代工企業不得為中國大陸代工可用于高性能計算的先進制程芯片。

而“芯片四方聯盟”則更加凸顯了美國試圖建立對華芯片壁壘的戰略意圖，也間接體現出了東亞芯片制造業的實力正在壯大。受近幾十年來發達國家產業持續外移的影響，東亞的半導體制造業已經占據了世界產能的百分之七十以上。日韓在芯片生產多個技術方面可以與歐美相抗衡，如全球光刻機廠家的第二名尼康、第三名佳能都是日本企業，日本還壟斷了全球百分之九十的光刻膠生產；而中國臺灣地區在先進芯片代工方面已經形成強大生產能力。也就是說，盡管美國可以通過出口管制限制美國設備和技術輸出中國，并通過《瓦森納協定》來限制其他國家（主要是歐洲）技術出口中國，但是一旦東亞若干國家和地區開展密切的技術合作，是可以突破美國的技術壁壘的，因此，美國非常忌憚東亞這一本身具有共同文化背景的國家地區之間的高技術密切合作。

美國芯片政策背后的國家戰略觀

要分析美國近年來的芯片政策和對華芯片產業的阻遏舉措，還要結合美國長期以來的戰略導向及其全球文明觀來深入分析。

美國一直具有一種內在的深刻的文明優越感，認為自身是建立在本已領先的歐洲文明的基礎上，并且進一步揚棄了舊歐洲大陸的封建專制制度，以“新大陸”“新文明”而自詡。一方面，美國不斷尋求自身領土擴張，從初建國時的東部十三州擴展到太平洋西岸（直到目前的五十州）。此后于19世紀末，美國戰略學者馬漢又提出“海權論”，認為美國應該控制世界主要水道，也就是確保美國海洋邊疆安全，成為至今美國海洋戰略的基本出發點。20世紀80年代，美國又提出“高邊疆戰略”，將太空視為美國的邊疆，要絕對確保美國太空邊疆安全。進入21世紀，面對數字時代形成的網絡空間，美國同樣提出要確保美國網絡領土的安全。因此，可以看出，美國自身的立國基礎始終具有外向擴張的戰略導向，通過不斷擴展自身邊疆來確保美國的安全和優勢。這深刻體現了其基于壟斷資本的“社會達爾文主義”國家特征。

在冷戰期間，這一特征表現得更為明顯，一方面，美國利用《巴統協定》加大了對社會主義國家的技術封鎖，另一方面，美國也通過《廣場協議》《美日半導體協議》《日美結構協議》等打壓日本包括芯片、機床、機器人等一系列先進制造業②，直接導致了日本進入“失去的三十年”，尤其是在芯片領域，迄今將日本芯片制造能力阻遏在40納米左右。

冷戰以后，面對著全球格局的巨大變化，美國戰略導向有所分化，一派如弗朗西斯·福山的“歷史終結論”，認為西方體制已經取得了歷史性勝利。而另一派則以薩繆爾·亨廷頓為代表，提出了“文明沖突論”③，將原先基于意識形態的兩陣營對立擴大為基于文明體系的對立，并且提出對西方文明最大的挑戰來自于東亞文明，也就是所謂的“儒家文化圈”。后者實際上成為冷戰以后至今美國主要的戰略導向，即防范東亞文明的整體崛起對美國的挑戰。而中國是東亞文明中真正意義上的傳統大國，這正是美國竭力拉攏東亞多國排斥中國的戰略考量，如曾經的跨太平洋伙伴關系協定（TPP）和正在籌備的“芯片四方聯盟”，實質上都試圖在內部分化瓦解“東亞文明圈”從而在文明體系層面消除對美國的挑戰。而從全球視角來看，美國也擅長在全球各地開展“以某制某”的戰略分化。

在特朗普執政時期，美國優先戰略進一步凸顯，總體上呈現出美國力量在全球的戰略收縮，如退出TPP等多項協議，強化美國本土經濟尤其是制造業。美國一方面要加強自身經濟與制造業建設，另一方面要遏制其潛在“假想敵”國家的技術與經濟發展。而在拜登政府上任后，這一基本原則并沒有大的改變，反而繼承了特朗普政府的大部分政策，如鼓勵本土制造業發展和遏制中國高技術產業發展，提出了所謂的“小院高墻”戰略，也就是對關鍵核心技術對華輸出實行嚴防死守。一方面利用《瓦森納協定》約束歐洲，另一方面，美國深恐東亞文明圈內部的密切合作，極力拉攏日、韓和中國臺灣地區加入對中國大陸地區的技術圍堵。

可以看出，美國近年來一連串芯片政策背后的理念是繼續秉承其僵化頑固的文明沖突觀，通過各種方式極力遏制崛起文明的高技術發展，并破壞崛起文明體系內部之間的團結合作，以始終保持美國在全球的獨一領先優勢地位。

美國對華芯片政策可行性綜合評估及對中國的影響

對美國芯片政策的可行性分析需從多方面入手。就國內部分而言，《2022年芯片和科學法案》計劃為美國半導體產業提供高達527億美元的政府補貼，鼓勵企業在美國研發和制造芯片，幫助美國重新獲得在半導體制造領域的領先地位。據報道，527億美元補貼中，有390億美元將用于擴建和新建半導體工廠、132億美元用于研發和勞工培養，5億美元與增強全球產業鏈有關。美國商務部透露，具體的補貼將以現金、聯邦貸款或債務擔保的形式發放。從目前看，這些政策確實得到了各大芯片廠商的積極響應，包括IBM、英特爾、美光等企業都宣布將大幅度增加在美國投資新建高制程芯片生產能力，由此可見美國這一計劃很可能會達成，即便后續美國國內政治有所變化，但這一政策方向不會輕易調整。但是，就國際部分而言，特別是構建對華技術封鎖和拉攏建立芯片聯盟，則存在很大變數，這取決于相關國家地區以及各大跨國公司作為自主經濟主體的發展利益和戰略安排。

從歷史來看，盡管美國在1949年即建立了“巴黎統籌委員會”，1952年成立了中國委員會，專事對華技術禁運，然而事實上并未從根本上阻礙中國技術發展，相反在中國改革開放前，中國在包括信息技術、激光、生化制藥、核技術等各尖端領域都取得了實質性的進步，一些關鍵設備也得以從友好國家和地區進口。而在改革開放后，出于國際形勢和共同戰略利益的考慮，美歐日等國大幅度放寬了對華技術輸出，這一時期中美兩國在一些關鍵技術領域也開展了合作，如“和平典范工程”。盡管從上世紀九十年代開始，美國又加大了對華制裁和技術輸出控制，但是伴隨著廣泛的多邊經貿技術合作和進一步深化改革開放所形成的對外經濟技術交流，從上世紀九十年代至今這段時期成為了新中國歷史上科技進步最為迅速的階段。

由此可以看出，無論是美國自身的技術轉讓禁令，還是拉攏其他國家實行對華技術輸出限制，實際上并非易事。這其中的根本原因還在于對華技術輸出或產品出口本質上并不是單方面的“技術援助”，而是能夠獲得豐厚經濟利潤的“劃算的生意”。實際上，無論是高度金融壟斷的美國，還是歐洲日本等發達國家，其核心的運作邏輯都是服務于資本的逐利。而由于中國市場的遠大前景和巨大體量，對華技術輸出的利潤顯然是非常可觀的。這是從盈利角度來分析，而從虧損的角度來看，高端芯片技術本質上不像大眾日用品具有廣泛的消費受眾，高端芯片技術本質上是非常狹窄的特定渠道產品，除了中國擁有規模龐大的信息制造能力外，很少有國家能夠再消化如此眾多的先進制程芯片。而芯片生產出來賣不出去，也就毫無價值。從經濟學角度，這種上下依存的關系叫作“雙邊壟斷”。對于下游而言，上游固然重要，但反過來也是一樣。沒有下游的購買，上游也無資金回流，最終也要倒閉。因此，強行用政治來掐斷經濟的上下游依存關系，固然對中國的下游信息制造業會產生一定影響，但是對于眾多國際上游廠商而言，損害也不容小覷。各個相關國家都是主權國家，有權自主與華開展經濟技術合作，而跨國公司亦是自主的經濟體，就可能會通過各種手段來繞開甚至無視美國禁令。

更為重要的是，據美媒報道，盡管近年來美國始終都在強調對華技術管制，但是實際上，相關技術和產品出口有很多都獲得了美國商務部的審批，甚至個別商品出口量不降反增，在其他中美經貿領域也是如此。這說明一個問題，也就是美國對華的很多禁令和控制，更多意義上是一種“政治上的宣示”，或者“經貿上的要價”，其目的在于更好地討價還價，而不是徹底地斷絕經貿技術往來。并且，美國社會本質上是一個多元社會，對華友好的政經產科界人士大有人在，美國政府單純的技術貿易禁令只不過代表了少數者一時的一廂情愿或者政治宣示，遠非美國政經產科界的共識。因此，禁令最終能否徹底地執行，是存在很大變數的。

從這些角度來分析近期美國芯片政策對中國的影響，就可以更為全面。從短期看，美國加大本土芯片制造能力和限制對華先進制程芯片輸出，必然會使一部分先進制程芯片制造業回流，并將會在短期內遏制中國先進制程芯片的新增產能。但理性分析來看，大部分的市場應用并非需要最先進制程芯片，尤其是一些戰略領域，對于安全性的高要求要遠超先進性。而從長遠來看，一方面，一些國家和跨國公司出于自身政治經濟利益的考慮，不會長期嚴格遵守美國禁令；另一方面，中美本質上是具有高度共同利益的經濟競合體，中美雙邊經貿科技往來體量如此之大，單方的禁令如何能阻擋得住？更重要的是，中國的核心技術產業也在不斷進步發展，中國通過自身持續研發和強化多邊經濟技術合作，也同樣有望突破核心技術。目前，中國正在穩步突破自主28納米制程，與先進制程相比看似差距巨大，實際上不過五到十年。更何況隨著摩爾定律極限的逼近，芯片制程工藝的提升將進入一個漫長的平臺發展階段，這為后發國家的技術追趕創造了一個相當長的機遇期。

中國高技術產業的發展策略

綜合上述，美國在半導體芯片和其它高技術產業領域的發展政策，對中國進一步發展壯大自身芯片和相關高技術產業有一定的啟示作用。同時，面對美國的一系列針對性的圍堵遏制，我們也要制定靈活豐富的應對策略。

第一，充分發揮好政府在芯片等核心高技術產業發展中的統籌帶動作用。我們通常理解的美國是一個純市場國家，但事實上美國是一個“強政府”和“強市場”充分結合的經濟體。“強政府”主要體現在重大科技前沿領域項目開發過程中政府發揮積極統籌帶動作用，“強市場”則表現為有一大批有力的骨干企業圍繞政府導向開展密切合作和商品轉化，從而源源不斷地將原創性技術轉化為實用產品并反過來通過稅收等補充國家財力。這不僅體現在芯片法案中，實際上也貫穿于自二戰以來美國科技發展的全過程。例如，計算機、航空航天、大規模集成電路、互聯網、人工智能等各個領域的發展都可見美國政府的身影。美國政府通過大額資助、國家實驗室、定向訂單采購、建立產學研共同體、稅收優惠、貿易保護等政策對核心高技術產業進行密切引導和大力扶持。當前中國在發展相關核心產業時，同樣需要政府發揮更強大的作用，除了單純的資金資助外，尤其是要選定研究方向，協同研究力量，構建產學研轉創共同體。

第二，集中力量有針對性地圍繞重點企業開展扶持。在政府向芯片企業進行扶持性資助時，要切忌不分良莠，“撒胡椒面式”的一哄而上。芯片產業是人類有史以來最精細、最復雜、產業鏈涉及最廣、最具有科技含量且投入最大的產業類型，與傳統的諸如鋼鐵、房地產、甚至汽車制造等行業有本質區別。其對于企業的研發能力、人才隊伍、精細管理能力、制造能力和產業經驗都有非常高的要求，絕不是有錢有設備就能順利開展。因此，在政府開展扶持過程中，需避免分散用力、各地開花，廣泛的低水平補貼和重復投資容易造成大量浪費，破壞產業生態，應圍繞若干重點核心企業，以之為基點和依托，給予大力補貼，助其協調統籌產業力量。事實證明，諸如美國這樣的國家，也不過只有五六個重點芯片企業，更細分下去，每個子領域不過一二巨頭。因此，我國在扶持高技術產業發展時需要集中力量，有所取舍，優中選優，做大做強核心企業。

第三，進一步實現經濟轉型升級，需在全社會弘揚久久為功的工匠精神。芯片產業以及其他高技術產業發展，雖不必面面俱到，但最終還要靠自身突破核心關鍵技術節點。高技術產業與傳統產業發展有本質區別，也就是不求量而求質和精細化。而精細化發展最需要的是在全社會弘揚工匠精神。高端芯片生產技術固然難度極大，但其技術路線是清晰的，原理也是明確的，難點就在于長期反復持久的鉆研，這也是工匠精神的本質。不僅是芯片產業，全社會經濟的轉型升級，都要依靠廣大從業者久久為功的精神，而非追求數量產值的功利化的熱情。

第四，充分開展廣泛靈活的多邊經貿技術合作，形成國際合力。美國產業政策和戰略的一大核心特質是廣泛構建國際技術或產業聯盟，形成國際合力，這一點也值得我們重視。今日之世界，早已不再是冷戰時期的對立局面，而是日益成為一個命運共同體。縱然各國之間因觀念和利益有所競爭，但合作依然是人類發展的主流趨勢。具體到芯片產業，其高難度、高協作的特性使得全球沒有任何一個國家能夠完全自主建立整個產業鏈，這就使得全球協作成為一種必然。對于我國而言，要重點開展兩方面的經貿技術合作：一是針對東亞文明圈內部開展廣泛合作。如前所述，東亞文明作為世界獨特的文明，具有強大的生命力。無論是從文明本身的發展還是具體的經貿合作角度，東亞文明內部都應該進一步加強合作；二是針對歐洲開展廣泛合作。伴隨著歐洲自我整體意識的崛起，在眾多問題上，歐洲與美國并不同步，美國強行利用“長臂管轄”限制歐洲對華經濟技術交流不得人心，這使得我國與歐洲存在很大的政策空間來共同提高中歐芯片制造水平。

第五，有針對性地破解美國對華的遏制與圍堵。首先，進行有針對性的斗爭。美國以國家安全為名對華技術封鎖違背了眾多國際貿易的基本原則，對此，我們可以利用國際仲裁、法律訴訟、貿易懲罰等各種手段對其進行反制。其次，開展積極對話和談判。如前所述，美國的技術禁令既是一種政治宣示，也是一種商業報價。壟斷資本主義的核心邏輯是商業利益，既然是商業報價，就要積極應對，通俗而言，就是要“還價”。資本利益的核心在于通過交換實現增殖，而不是斷絕交易。此外，我們要鞏固廣泛的統一戰線。如前所述，美國內部也是高度多元分化的，對華遏制只是一部分人的態度，而對華友好人士遍布政經產科各界，所以應積極開展廣泛的官方和民間互動，多向發力把美國政府一意孤行的對華技術封鎖的影響降低到最小。

（作者為中共中央黨校（國家行政學院）公共管理教研部教授、博導）

【注：本文系國家社會科學基金一般項目“新信息技術革命與國家治理體系變革研究”（項目編號：21BZZ041）階段性成果】

【注釋】

①何哲：《通向人工智能時代——兼論美國人工智能戰略方向及對中國人工智能戰略的借鑒》，《電子政務》，2016年第12期，2-10頁。

②馮昭奎：《日本半導體產業發展與日美半導體貿易摩擦》，《日本研究》，2018年第3期，22-34頁。

③李強：《文明的沖突與世界秩序的未來——重讀亨廷頓<文明的沖突>》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》，2021年第58期，140-152頁。

責編/谷漩 美編/宋揚