在平衡中高質(zhì)量推進城市更新

政府應(yīng)該站在中立視角，提供機制、法律、程序等方面的保障，通過建立數(shù)字智慧治理社區(qū)參與平臺，推動基層治理完善，強化社區(qū)居民在城市更新中的主體作用，積極引入社會資本，鼓勵市場化、社會化力量參與城市更新。

改革開放以來，我國城市建設(shè)得到飛速發(fā)展，人口城鄉(xiāng)流動、區(qū)域再分布也使得城市規(guī)模不斷擴大。2011年，中國城鎮(zhèn)化率突破50%的關(guān)口，城鎮(zhèn)常住人口超過鄉(xiāng)村常住人口，標(biāo)志著中國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了歷史性變化。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，在全國人口中，居住在城鎮(zhèn)的人口為9.02億，占總?cè)丝跀?shù)量的63.89%，我國由過去的中高速城市化正式進入中低速發(fā)展階段。過去高速城市化背景下，以高投入、高消耗、高排放、高擴張，低水平、低和諧度、低包容性為特征，城市土地資源緊缺、城市空間利用效率低下、土地增值收益分配不公以及土地制度與城市化節(jié)奏不相協(xié)調(diào)等階段性問題全社會有目共睹。進入城市化“減速換擋”的后半程，城市發(fā)展必將由注重“增量”向關(guān)心“存量”、由“粗放”擴張向“精細(xì)”雕琢轉(zhuǎn)型。

“數(shù)”與“質(zhì)”的變革是城市更新高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。城市更新的高質(zhì)量發(fā)展體現(xiàn)于促進和保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口聚集、服務(wù)業(yè)繁榮。推動城市更新質(zhì)量變革的抓手包括：積極推動區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，建設(shè)智慧城市，改善和增強城市服務(wù)功能，讓就業(yè)保障、教育公平、養(yǎng)老醫(yī)療等公共服務(wù)能夠普惠包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在內(nèi)的全體城市居民，最終更好地促進城市產(chǎn)業(yè)興旺、保障城市居民安居樂業(yè)。

江蘇城市更新成果顯著

實施城市更新行動是江蘇省政府十大主要任務(wù)、百項重點工作之一。2022年4月，江蘇出臺《關(guān)于實施城市更新行動的指導(dǎo)意見》（下文簡稱《意見》），《意見》要求聚焦城市建設(shè)中的突出問題和短板，加快轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，進一步優(yōu)化存量、提升品質(zhì)、完善結(jié)構(gòu)、堅持走內(nèi)涵集約、綠色低碳發(fā)展之路，努力創(chuàng)造更加美好的城市人居環(huán)境。

《意見》出臺一年來，江蘇的城市更新取得了許多豐碩成果，凸顯了省情“因地制宜”精細(xì)化作業(yè)和“人民為中心”精品工程意識。一方面，強調(diào)因地制宜植入文化創(chuàng)意、科技研發(fā)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新業(yè)態(tài)，讓城市留下歷史文化記憶，又讓閑置資源發(fā)揮價值，更讓城市拓展了活力新空間。另一方面，根據(jù)社區(qū)人口流動和人口分布，堅持問題導(dǎo)向，尋找人民群眾身邊的“急難愁盼”問題，支持老舊小區(qū)“15分鐘生活圈”內(nèi)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，優(yōu)先用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、托育、養(yǎng)老等設(shè)施，打造完整社區(qū)。城市更新不僅更新在“面子”上，同時也更新在“里子”中，江蘇通過先行先試，實施設(shè)計師負(fù)責(zé)制，推動策劃、規(guī)劃、設(shè)計、建造、運營一體化聯(lián)動。“十四五”期間，樹立精品意識真抓實干，積累經(jīng)驗，力圖以點帶面形成一批可復(fù)制、可推廣的城市更新實踐新方法、新路徑。

城市更新要注重“軟實力”提升

城市空間形態(tài)由于公共基礎(chǔ)設(shè)施的完善發(fā)生了前所未有的改變，城市更新不光是老舊小區(qū)的拆建更新、傳統(tǒng)歷史街區(qū)的文化復(fù)興更新、低效土地深度開發(fā)，更應(yīng)該包括推廣以節(jié)約利用空間和能源、復(fù)興衰敗城市地域、提高社會混合特性為特點的新型城市發(fā)展模式。隨著全球化、信息化、智能化水平的不斷提升，可持續(xù)發(fā)展、創(chuàng)新以及對社會公平的追求成為衡量城市綜合競爭力的重要指標(biāo)。城市更新不再是“唯硬件”發(fā)展，更要注重“軟實力”提升，尤其是要與當(dāng)?shù)靥厣?jīng)濟發(fā)展、社群生態(tài)重塑緊密聯(lián)系，切實改善居民生活質(zhì)量、提升群眾幸福指數(shù)，統(tǒng)籌整體規(guī)劃與片區(qū)建設(shè)、優(yōu)化資源配置和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、注重城市文化和歷史風(fēng)貌。

在微觀層面，通過環(huán)境整治、小區(qū)改造、完整的社區(qū)建設(shè)，挖掘城市、街道和社區(qū)中的空閑地、邊角地、公園綠地、河灘地、路橋附屬用地、市政用地、老舊建筑等，通過整合、騰退、置換等方式，建設(shè)改造健身設(shè)施，破解教育、醫(yī)療空間資源緊張，體育、文化、休閑、娛樂健身場所不足的難題；針對“兒童友好型”“老年友好型”社會建設(shè)，解決群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的“一老一小”照料痛點和難題，將是城市更新公共服務(wù)體系建設(shè)最重要的發(fā)力點。

城市更新要處理好三個關(guān)系

“改舊如新”“提檔升級”“彰顯特色”是城市更新的靈魂。首先，要處理好保護與發(fā)展的關(guān)系。在城市更新的開發(fā)利用中實現(xiàn)歷史文化的傳承保護，加強城改涉及項目文化文物評估和歷史文化資源調(diào)查。堅持“原址保護、原貌修繕、活化利用”原則，對歷史文化街區(qū)采用“繡花功夫”進行修補式更新，堅持整體保護，保留原有建筑格局和傳統(tǒng)街巷肌理。其次，要擺正政府和市場的關(guān)系。按照應(yīng)劃盡劃、應(yīng)保盡保原則，及時查漏補缺，強化城市歷史文化街區(qū)劃定和歷史建筑確定。植入新經(jīng)濟新動能，推進歷史建筑本體以及工業(yè)遺產(chǎn)的合理改造和創(chuàng)意利用，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，利用新消費業(yè)態(tài)、多元社區(qū)商業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等，提升產(chǎn)業(yè)能級。再次，要把握共性和個性的關(guān)系。實施城市更新行動要防止千篇一律，要凸顯城市獨有文化景觀、城市特色文化內(nèi)涵、城市主要文化要素的保護和傳承等，必須全面、全程、全方位體現(xiàn)政府主持支持、企業(yè)為主體和居民協(xié)商式民主參與的特征。通過各方“商量著辦”，使文化資源和歷史文脈在城市更新的開發(fā)中得到保護，在加強保護中實現(xiàn)開發(fā)利用。

兼顧經(jīng)濟發(fā)展和社會效益

城市更新是一個城市可持續(xù)性地進行“新陳代謝”的過程，除了對建筑物理空間的更新外，城市更新還包含經(jīng)濟、社區(qū)、產(chǎn)業(yè)、文化等的綜合優(yōu)化與升級。城市更新投資大、周期長、任務(wù)復(fù)雜繁重。在持續(xù)大量的資金投入下，如何規(guī)范政府激勵和優(yōu)化市場化機制發(fā)揮是城市更新的一大挑戰(zhàn)。過往舊城改造中，拆除原有建筑，再建住宅或純商業(yè)項目，容易在短期實現(xiàn)資金的平衡并獲得較為豐厚的投資回報，企業(yè)為主體的特點比較突出和明顯。但現(xiàn)在的城市更新必須結(jié)合城市實際、結(jié)合城市更新地塊的實際，同時肩負(fù)提高城市環(huán)境效益和社會效益、滿足人民對美好生活向往的使命。社區(qū)、居民是城市更新的主要使用者，是主體。他們會根據(jù)自己的空間資源來換取自己最大的利益。對于企業(yè)來說，進行城市更新是需要衡量成本和收益，追求更高容積率、追求利益最大化的，與居民博弈也在所難免。因此，必須更新傳統(tǒng)治理機制和實施路徑。政府在城市更新中的職責(zé)包括三個方面：一是定規(guī)劃，統(tǒng)籌引導(dǎo)城市更新；二是定政策，以制度規(guī)范推進城市更新；三是做好統(tǒng)籌監(jiān)管，平衡各方利益和訴求。

城市更新主體的選擇中，最核心的因素是“財”“政”問題，即背后涉及的是采取什么樣方式獲取、使用資金的問題，資本的進入機制和退出機制需要更明確。從更新區(qū)域板塊價值改善的角度，進一步優(yōu)化商業(yè)設(shè)施配套、公共設(shè)施配套等要求，實現(xiàn)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域的全覆蓋也面臨協(xié)同治理的巨大挑戰(zhàn)。江蘇去年發(fā)布的《意見》中已經(jīng)明確負(fù)面清單事項，比如，在城市更新中應(yīng)采用“微改造”方式，不得脫離地方實際，不得搞運動式推進，不得未批先建及違規(guī)編制、修改、批準(zhǔn)和實施國土空間規(guī)劃，不得違法違規(guī)變相舉債，切實防范金融風(fēng)險，防止城市更新變形走樣。

這其中，關(guān)鍵點在于地方政府作為引導(dǎo)者的能力、行為規(guī)范和使命擔(dān)當(dāng)。政府應(yīng)該站在中立視角，提供機制、法律、程序等方面的保障，在資金配套、法律制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、財稅流程、審批程序等各方面透明化、程式化、平臺化。通過建立數(shù)字智慧治理社區(qū)參與平臺，推動基層治理完善，強化社區(qū)居民在城市更新中的主體作用，積極引入社會資本，鼓勵市場化社會化力量參與城市更新。

（作者系江蘇省社會科學(xué)院區(qū)域現(xiàn)代化研究院副研究員、社會治理中心副主任，博士）