環境治理是否促進了地方官員晉升?基于中國地級市樣本的實證研究

摘 要 本文使用2007 到2016 年官員晉升數據與276 個地級市面板數據匹配，實證考察環境治理對官員晉升的影響。研究發現：環境治理促進了官員晉升;環境績效考核和經濟績效考核并存，環境績效在官員考核中被強化，經濟績效被弱化。從區域角度看，北方地區更強調以經濟增長的方式晉升，南方地區注重以環境治理的方式晉升;相比非環境保護重點城市，環境保護重點城市的官員通過環境治理晉升的概率更高。從官員特征看，官員任期越長，環境治理對官員晉升的影響越大;使用逆溫作為工具變量，并經過多種穩健性檢驗后，結論依然成立。本文的政策含義是，應當強化綠色發展理念和環境績效考核的重要性、調整績效考核比重，建立“ 因地制宜” 的官員治理體系、建立正式制度和非正式制度相結合的治理體系，激發官員環境治理的內生動力，實現綠色高質量發展。

關鍵詞 環境治理;官員晉升激勵;經濟發展水平

0 引言和文獻綜述

當前中國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民群眾日益增長的優美生態環境需要與更多優質生態產品的供給能力不足之間的矛盾突出，是社會主要矛盾新變化的一個重要方面。“十三五”期間，污染防治攻堅戰階段性目標任務圓滿完成，生態環境質量明顯改善。但經濟社會發展不平衡、不協調、不可持續的問題仍然突出，多階段、多領域、多類型生態環境問題交織，生態環境與人民群眾需求和期待差距較大。

新形勢下，生態環境治理的政績評價是影響官員晉升的重要因素，領導干部環境治理考核影響官員晉升。政治經濟學從官員激勵角度出發，認為地方政府在面對中央節能減排目標和責任的硬約束時，若想實現從GDP 增長到綠色增長轉變，需要發揮內部機制的激勵效應。而官員晉升機制正是激勵地方政府官員環境治理的動力之一。與此相對應，國家不斷調整官員政績考核內容和各項考核指標在綜合績效考核中的權重。2007 年國家明確提出，將節能減排指標完成情況作為政績考核的重要內容，實行“一票否決”制。2014 年中央提出“環保約談”，對轄區環境不合格的相關負責人進行約談，敦促其改進地方環境。從中央出臺的一系列文件可以看出，環境治理逐步納入官員考核體系，并且考核內容不斷細化，采用“軟硬”兩種方法，激發官員在環境治理中的作用，確保在發展經濟的同時，環境質量呈總體向好的方向發展。

改革開放四十余年，中國經濟增長舉世矚目，對其增長動力的探討至今炙手可熱，有學者認為地方政策執行者———地方官員是經濟增長的主要原因，現有文獻關于官員與轄區經濟增長的關系，主要從官員個人特征和外在激勵兩方面進行研究。

在官員個人特征方面，研究官員任期（張軍和高遠，2007）、年齡（王賢彬等，2009）、來源與去向（王賢彬和徐現祥，2008）、所處的黨派、所學專業性質（ 楊海生等，2010）、政治網絡關系（ 陶然等，2010;皮建才，2012;王守坤，2013） 對經濟增長產生影響。

在官員外在激勵方面，主要圍繞“為增長而競爭” 的“晉升錦標賽” 理論展開（周黎安，2007），認為官員的升遷概率與經濟增長呈顯著正相關（ 周黎安等，2005;羅黨論等，2015）。但姚洋和張牧揚（2013）通過實證檢驗官員在職期間城市的經濟增長速度對晉升沒有顯著作用。陶然等（2010） 也認為，從正式制度看，并不存在從中央到地方主要經濟指標掛鉤的考核體系。即使這樣，羅黨論等（2015）重新審視了經濟增長業績與地方官員晉升的關聯性，認為雖然以經濟增長業績落實地方官員的晉升選拔會存在很多問題，但這一機制始終存在相應的合理性和操作性。此外，張牧揚（2013）從地方官員與財政支出結構角度進行研究，認為事前能力強的官員會選擇經濟增長迅速的“經濟建設性” 支出，以此達到官員預期的晉升收益。財政分權和行政分權的激勵，與政治晉升的博弈形成互補（ Jin et al. ， 2005），共同解釋了地方官員發展地方經濟的行為。Leeet al. （2010）進一步分析了中國環境政策，認為中國高度分權的制度結構是執行失敗的原因，地方政府缺乏環境治理的激勵，因此在多任務選擇中更傾向于選擇短期經濟利益。由此可見，在以GDP 為核心的激勵制度下，容易造成以環境治理設施為代表的公共物品供給不足。

傅勇（2008）指出中國政府轉型首先在中央層面上發生。面對改善環境治理不足等問題，中央政府應當對地方政府的政績考核方式做出適當調整。韓晶和張新聞（2016）、劉玉海和趙鵬（2018） 探討了經濟增長和環境保護之間的矛盾，并且研究了如何推動經濟增長與環境保護協調發展;陳釗和徐彤（2011） 通過構建數理模型，從理論上證明了官員治理模式從“ 為增長而競爭” 向“ 為和諧而競爭”過渡的現實可能性。現有學者以環境質量為核心（孫偉增等，2014），以能源利用效率改善為聚點（Chen et al. ，2016），以重污染行業上市公司的污染投資為對象（朱建軍和張蕊，2016），認為考核機制變化能夠緩解經濟增長與環境保護之間的矛盾，增強中國城市經濟增長可持續性。然而，環境治理這一考核方式具有地區局限性，僅在東部地區官員晉升受綠色增長影響較為顯著（ 韓晶和張新聞，2016）。除此之外，劉玉海和趙鵬（2018）、梁平漢和高楠（2014）、張楠和盧洪友（2016）認為官員個人特征對環境污染治理有一定的正向影響。但何為等（2017） 否定了官員個人特征對環境治理的影響。盛明科和李代明（2018）、朱建軍和張蕊（2016）論述了官員的政績考核方式正在發生變革，以此滿足公眾環保需求，進而促進經濟可持續發展。也有部分學者提出不同的觀點，如冉冉（2013）和Wu et al. （2013） 認為環境治理績效與官員晉升不具有顯著的正向影響。

基于以上現實和理論背景，本文使用2007—2016 年276 個地級市面板數據，研究環境治理是否納入官員績效考核制度;基于委托代理理論和晉升錦標賽理論，探究了2007 年將節能減排目標納入官員績效考核后，環境治理對官員晉升的影響;此外，通過安慰劑檢驗，驗證了在此之前，官員主要通過經濟增長的方式晉升，而非環境治理方式晉升。并且，南方和北方、是否為環境保護重點城市、官員任期的長短都會使環境治理對官員晉升產生不同影響。此外，使用地級市初始發展狀況和逆溫這一工具變量，對存在的內生性問題進行處理。

本文可能的邊際貢獻有如下幾點：第一，本文采用NASA 校正的pm2. 5 數據，此數據具有覆蓋面廣、測量精度高的特征，有效彌補了地面監測基站空間分布不足帶來的信息缺口，減小了測量誤差;并使用逆溫數據，對潛在遺漏變量等內生性問題進行了處理，使得識別結果更加干凈。第二，本文發現環境治理納入官員績效考核制度，打破了唯經濟增長“論英雄” 的晉升方式，但這并不意味著經濟績效考核方式完全退出考核體系，只是會弱化經濟績效考核方式。多元政績考核制度可以促使官員兼顧多重代理任務，促進環境治理和經濟增長之間的共生式發展。

1 理論分析

自改革開放起，中國經濟保持高速增長。經濟高速增長背后存在著與之相對應的強大政治激勵以及提供這種政治激勵的制度安排。一是基于委托代理關系。中央與地方之間存在委托代理關系，中央是委托人，省級政府為一級代理人，地級市政府為二級代理人。委托代理的流程一般為，中央制定發展規劃和目標，省級政府和地級市政府負責完成目標，與此同時，省級政府又是一級代理人，將中央政府頒布的任務目標細化分配給二級代理人地級市政府，形成一個委托代理關系鏈。因此，地方官員作為地方政策的制定者、執行者、代理人，具有謀劃地方環境發展和環境治理的職責和義務。二是基于晉升錦標賽理論。官員作為理性人存在謀求更高發展的動機。

長期以來，中央以經濟增長論英雄，經濟增長是官員晉升的主要依據（ 周黎安，2007）。單純地以經濟增長為官員晉升主要途徑的“晉升錦標賽”作為一種強激勵，可能使官員在財政支出或資源配置時產生一系列扭曲性后果。一方面，易出現“重基建，輕民生”的財政支出結構。財政分權下，地方官員為了向上級領導傳遞“強能力”的信號，在財政支出過程中，傾向資本回報率高的基礎設施建設支出，以此在較短的時間內充分展現“工作能力”，向上級傳遞強“工作能力”信號，以期用最短的時間實現最快的晉升。與此同時，忽略了資本回報率較低的民生性支出，而環保支出屬于民生性支出范疇，很可能被基礎設施建設性支出擠占。另一方面，官員也易形成“重經濟，輕環境”的扭曲性資源配置。“晉升錦標賽”使官員更注重任期內經濟的短期增長，投資作為拉動經濟增長的“三駕馬車”之一，地方政府對吸引外資具有極大的熱情，過度的外資引進可能會引起“污染天堂”現象，即以犧牲環境換取經濟總量的發展，這種做法忽視了經濟長期的可持續發展，地方官員在環境保護與經濟發展中博弈，容易出現“ 政企合謀”現象。“政企合謀”會使地方官員降低排污標準，放任企業污染排放;降低企業排污標準會使企業盈利，并在一定程度上促進地方經濟增長并以稅收的方式增加地方政府的財政收入，實現地方政府和非法排污企業的“互惠互利”。正是由于“唯經濟增長”的晉升制度帶來的包括環境保護在內一系列問題，阻礙了經濟增長和環境保護之間的協同發展，因此亟須設計出激勵官員實施環境治理晉升制度，進而促進經濟增長和環境保護之間“共生式”發展。

因此，本文基于委托代理理論和晉升錦標賽理論，提出基本假設：自2007年起，環境治理開始納入官員績效考核體系，促進了官員晉升，形成環境晉升錦標賽制度。并且，隨著環境保護重要性的凸顯，環境治理在官員績效考核中的作用被強化，經濟發展在官員績效考核中的作用被弱化。

2 數據與研究方法

2.1 樣本與數據來源

本文采用地級市樣本數據主要是因為：一方面地級市樣本數據較省級樣本數據更加具體化，接收到的考核目標也更加細化，更便于考核地方官員政績;另外，相對于省級樣本數據，以地級市為研究樣本擴大了樣本研究范圍，估計結果更加準確。本文以市長為研究對象的原因在于：姚洋和張牧揚（2013） 發現，在地方官員晉升問題上，區別于市委書記的決策性分工，市長主要負責政策的制定和實施。環境治理政策的制定和執行更多以市長為主。出于類似考慮，認為以市長為研究對象更能在一定程度上說明環境治理對官員晉升的激勵作用。

本文主要研究以環境治理為代表的環境績效對地方官員晉升的影響。國務院辦公廳在2007 年5 月下發的《關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》中，明確提出要將節能減排指標完成情況作為官員政績考核的重要內容，對于不能按時完成既定指標的地方官員實行“一票否決制”。換言之，中央政府對地方政府“為和諧而競爭”的官員治理模式是自2007 年之后才真正建立起來的。

因此，本文選取2007—2016 年間的276 個地級市數據作為樣本數據。因北京、上海、天津、重慶是直轄市，地區經濟發展狀況和環境保護初始稟賦與其他地級市的初始稟賦差異較大，故將其剔除。此外，三沙和拉薩數據缺失嚴重，故不作為樣本數據。市長個人特征信息包括職位變動時的晉升狀況、任期、年齡、受教育水平等。地級市官員個人信息數據由地市級領導人資料庫、人民網、中華網、百度等手動搜索得來。地級市相關經濟信息主要源于《中國城市統計年鑒》《中國統計年鑒》，環境數據主要來源于NASA。

2.2 變量刻畫

2.2.1 被解釋變量： 官員是否晉升

如果官員晉升，賦值為1;若留任、平調或降職，即未晉升則為0。在刻畫官員晉升變量時，參照羅黨論等（2015） 的做法，若地級市市長調任為市委書記或副省級城市的市長、副省長甚至省長，或者是國務院部委下的各司正職干部則定義為晉升;若地級市市長之間的平調、留任或者調任至地級市政協工作則定義為未晉升。

2.2.2 核心解釋變量： 環境治理績效

根據現有文獻，一般用污染物排放或環境治理效率代表環境治理績效。不同學者對環境治理績效構造有所差異。環境治理效率是通過產出投入比計算得出，不同的投入產出變量和不同的測算方法，測算出的效率值具有較大差異。

作為治理型政府，地方政府要滿足轄區內公民的環境治理訴求，相對于環境治理效率計算出的一個數值，對公民來說不具有感知性。基于上述考慮，選擇環境治理效率作為環境治理的代理變量不是一個最佳的選擇。本文基于公民對環境污染的感知度，將pm2. 5 增長率作為環境治理的代理變量，若pm2. 5 增長率越大則環境污染越嚴重，環境治理水平越差。

2.2.3 其他變量

（1） 社會經濟變量。參考以往學者的研究，控制變量主要包括：①城市經濟增長率（cgdp_growth）。②城市GDP 與省份GDP 的差值（gdpcp）。相對于省內其他城市官員的經濟增長優勢。③參照Wu et al. （2013） 現任官員與上一任官員相比任期內GDP 相對增長率（gdptenure）。④人口密度（popden）。用單位面積土地上居住的人口數。⑤產業結構（ industy2）。第二產業增加值占GDP的比重。產業結構和布局不合理，生態環境風險增加。⑥外商直接投資（fdi）。

外商直接投資占GDP 比重，外商直接投資額的單位是美元，通過每年的匯率將單位換算成人民幣。⑦地方政府規模（gov）。用地方政府財政支出占地區GDP的比重表示地方政府規模，體現地方政府對地區環境治理的掌控力度。

（2） 官員個人特征信息。主要包括市長個人特征信息; ① 官員任期（tenure）。官員職位變動時的實際任期年數。若1—6 月份上任，則任期從當年開始，若7—12 月份上任，則任期從次年開始。若一年內有多位官員上任，則選擇任期超過半年或者任期最長的官員。②官員年齡（ age）。官員在任時的年齡。③官員受教育水平（education）。大專、本科學歷為0，否則為1。受教育水平越高，晉升概率越大。變量描述性統計見表1。

2.3 模型選擇

本文收集2007—2016 年地級市面板數據，利用線性概率模型（ LPM） 驗證環境治理績效是否真正納入官員晉升體系，即研究環境治理績效對官員晉升的影響。

參照羅黨論等（2015）對模型的構造，將地級市官員晉升模型設置為：Promotionit = β0 +β1Pm2. 5it +β2Xit +μi +νt +εit （1）其中Promotionit 為被解釋變量，官員是否晉升，i 代表每個地級市，t 代表年份。

Pm2. 5it 用pm2. 5 增長率表示，反映每個地方官員的環境治理水平，Xit 為其他控制變量， μi 和vt 分別表示城市固定效應和時間固定效應。系數β1 是本文關注的重點，如果pm2. 5 增長率下降，則會增加官員晉升的可能性，β1 應該顯著為負，它度量了環境治理績效對官員晉升的影響。

3 實證部分

3.1 基本回歸

本文主要研究環境治理對官員晉升的影響。基本回歸結果見表2。第（1）列～第（4）列是在核心解釋變量環境治理對官員晉升的影響的基礎上，不斷地加入經濟發展水平、社會經濟變量、官員特征變量的回歸結果。本文關注的環境污染（pm2. 5growth）的回歸系數均顯著為負，說明環境污染的降低顯著增加了官員晉升的概率，即環境治理促進了官員晉升。值得一提的是，在很長一段時間內，中國官員以轄區經濟發展水平為主要的晉升方式。因此，單獨將經濟發展水平變量加入第2 列中的主要目的是考察經濟發展水平對官員晉升是否還存在顯著影響。從實證結果看，相對經濟發展水平（gdptenure） 對官員晉升依舊具有顯著正向影響，說明在環境治理考核出臺后，經濟發展考核在官員晉升中依舊發揮一定促進作用。第3 列和第4 列分別是加入社會經濟變量和官員個人特征變量的回歸結果，環境污染變量pm2. 5growth 的回歸系數依舊顯著。

第4 列中，pm2. 5 增長率的系數為-0. 209，這意味著pm2. 5 增長率每降低一單位標準差，官員晉升概率增大7. 71%。gdptenure 的系數為0. 008，這意味著相對經濟增長每增加一單位標準差，官員晉升概率增加1. 49%①。上述回歸結果在一定程度上說明自2007 年起，環境治理開始納入官員績效考核體系，且地方環境治理水平越高，官員晉升的概率越大。此外，通過比較可知，環境績效在官員績效考核中作用被強化，經濟績效在官員績效考核中作用被弱化。

3.2 穩健性檢驗

3.2.1 換被解釋變量： 官員調動的回歸結果

梁平漢和高楠（2014）認為地方領導職務變動會打破舊的合謀關系，從而改善地方環境治理。在此，我們用“官員調動” 變量替換“官員晉升” 變量，研究環境治理對官員調動的影響。“官員調動”變量不僅包括官員晉升，還包括官員平調和官員職位的終止。因此，實際上，官員調動是在官員晉升定義基礎上范圍的適度擴大。對此，設置官員調動（change） 為一個虛擬變量，若官員職位發生變化，值為1;反之，值為0，回歸結果見表3。從表3 中可以看出，環境污染（pm2. 5growth）與官員調動（change）之間顯著為負，即環境治理水平越差，官員調動的可能性越小。此外，經濟發展水平中的gdptenure 與官員調動之間顯著為正，即經濟發展水平越高，官員調動的可能性越大。因此，當替換被解釋變量時，回歸結果依舊顯著，通過了穩健性檢驗。

3.2.2 更換被解釋變量： 官員晉升程度的回歸結果

上述研究發現，環境治理對官員晉升有一定促進作用。雖然同為晉升，但是環境治理效果差異將對官員晉升程度造成不同的影響，我們猜測環境治理水平越高，官員晉升程度越高，即環境污染程度越低，官員晉升程度越大，晉升的越快。基于此，我們對官員晉升程度進行劃分，設置rankpro 變量表示官員晉升程度，若市長晉升為市委書記賦值為1，晉升為副部級官員賦值為2，晉升為省委常委賦值為3，晉升為省委副書記則賦值為4，即市長晉升程度越高賦值越大。因此，將被解釋變量換為rankpro，解釋變量依舊是環境污染變量pm2. 5 增長率，以此進行穩健性檢驗，回歸結果依舊顯著，驗證了環境治理水平越高官員晉升程度越高的猜想，回歸結果見表4。

3.2.3 分組變量回歸：南北方地區差異

中國幅員遼闊，南方地區和北方地區無論是經濟發展水平還是資源稟賦方面都具有顯著差異。北方地區受緯度較高、冬季集中供暖、第二產業較發達等因素影響，相較于南方地區，環境污染問題更嚴重。因此，本文對南方地區和北方地區進行分組回歸，檢驗不同地區環境治理對官員晉升的影響，分組回歸結果見表5。第（1）列代表北方地區的回歸結果，第（2）列表示的是南方地區回歸結果。從回歸結果可以看出，環境污染（pm2. 5growth） 在北方地區對官員晉升沒有顯著影響，很有趣的是相對經濟發展水平（gdptenure） 對北方地區官員晉升有一定的正向顯著性影響。南方地區環境污染（pm2. 5growth） 與官員晉升之間顯著為負，即環境污染越嚴重，官員晉升的可能性越小或者環境治理水平越高，官員晉升的可能性越大。

對于這種現象，可能的解釋是，雖然中央不斷出臺文件強調環境在經濟發展中的重要影響，強化環境治理水平在官員政績考核中的重要性，但實際上經濟發展水平在官員績效考核中依舊具有一定影響。相對于南方地區，北方地區普遍存在經濟發展水平較弱的狀況，且與南方相差懸殊，即與環境治理相比，經濟發展是北方地區發展的短板，經濟發展的潛力和空間較大，地方官員依靠經濟發展晉升的機會就會增強。根據傅勇和張晏（2007）的研究，經濟發展水平的提升主要憑借資本回報率高的經濟項目基礎建設，所以北方地區環境污染（pm2. 5growth）對官員晉升沒有顯著影響，反而相對經濟發展水平（gdptenure） 對晉升有一定的顯著正向影響。同樣的道理，回歸結果中南方地區的環境污染（ pm2. 5growth）與官員晉升呈顯著的負相關就不難理解了。南北方地區分組回歸可以說明，經濟發展水平相對較差的地區，官員對 GDP 的追求依然存在，尤其在面臨經濟壓力和環境治理壓力的抉擇中，經濟發展對官員來說依然是現實選擇（ 盛明科和李代明，2018）。

3.2.4 分組回歸： 環境保護重點城市

根據地級市是否為環境保護重點城市將所有的276 個城市分為兩組：第一組是101 個環境保護重點城市，劃分的依據為《中國環境年鑒》中的環境保護重點城市名單;第二組是除101 個環境保護重點城市之外的175 個城市。選擇環境保護重點城市的主要原因在于省級領導對環境保護重點城市的關注度更高，環境保護政策實行更早，環境治理績效考核越對官員晉升有正向激勵作用。在此借鑒盧洪友等（2018）的做法，考慮到環境保護重點城市范圍在2011 年有所調整，為保證數據的連續性，樣本范圍取自2011 年調整前后均在環境保護重點城市范圍內的城市。由于缺乏西藏自治區數據，本文將拉薩市剔除樣本范圍。

此外，還剔除了4 個直轄市的樣本數據，主要是因為直轄市行政級別高于其他環境保護重點城市，可能會存在內生性問題。本文分別檢驗環境治理在環境保護重點城市和非環境保護重點城市對官員晉升的影響。回歸結果見表5 第（3）列和第（4）列。從有效激勵的角度來看，環境保護重點城市的環境治理對轄區官員的晉升影響大于非環境保護重點城市。通過系數可以看出，與非環境保護重點城市相比，環境保護重點城市的環境治理對官員晉升影響更大。同時可以看出，在環境保護重點城市樣本模型中，相對經濟發展水平（ gdptenure） 與官員晉升之間不具有顯著的正向影響。在非環境重點保護城市樣本模型中，相對經濟發展水平（gdptenure）與官員晉升之間依舊具有顯著的正向影響。這說明，在環境保護重點城市，環境治理對官員晉升的激勵更具顯著影響。

3.2.5 官員任期、環境治理與官員晉升

官員任期是影響官員晉升的重要因素。官員任期關系到官員實施政策的連貫性和實施政策的成果。據此猜想官員任期的差異，影響官員通過環境治理獲得晉升優勢的差異。因此，在基本回歸的基礎上，加入pm2. 5_tenure 變量，表示環境治理與官員任期的交互項，用以檢驗官員不同任期下，環境治理對官員晉升的影響。表5 第（5） 列的回歸結果表明，pm2. 5_tenure 在10%的水平下顯著為負，說明官員任期越長，環境污染對官員晉升的影響越來越小，即隨著官員任期越長，環境治理對官員晉升的影響越來越大。對此可能的解釋是：一是環境治理是一項系統性工程，官員任期越長，環境治理政策的連貫性、一致性以及效果越強，晉升的可能性也就越大;二是隨著官員任期的增長，官員在“干中學”中獲得更多的環境治理經驗，為環境治理后期工作的開展奠定基礎，進而獲得晉升的可能性越大。

3.2.6 安慰劑檢驗

基本回歸的結果表明，環境治理促進了官員晉升，即自2007 年起，官員環境治理水平開始正式納入官員考核體系。因此，本文選取2003—2006 年數據做安慰劑檢驗，考察在環境治理水平納入官員績效考核之前影響官員晉升的主要因素。在2007 年之前的很長一段時間，官員晉升主要依靠經濟增長的方式，即地方經濟發展水平越高，官員晉升的可能性越大，且經濟發展的訴求會弱化地方環境治理訴求，從而損害地區的環境質量。因此，猜想在2007 年之前，環境治理水平對官員晉升沒有顯著影響，相對經濟發展水平對官員晉升存在顯著影響。從表6 可以看出，回歸結果和我們預期相符，在2007 年之前環境治理對官員晉升不具有顯著的影響，相對經濟發展水平（gdptenure） 對官員晉升存在正向的顯著影響，這一結果與之前學者（ 周黎安，2007;姚洋和張牧揚，2013） 的結論比較一致，即在環境治理水平納入官員政績考核體系之前，相對經濟發展水平（ gdptenure） 對官員晉升有一定正向影響。在此基礎上，結合基本回歸的結果，說明在2007 年之前，經濟發展水平是官員考核的主要指標，環境治理水平尚未被納入官員考核體系;隨著時代的發展，環境保護的重要性越來越凸顯，2007 年之后，官員的環境治理水平逐步納入官員考核體系，需要說明的是，環境治理水平納入官員考核體系并不意味著經濟發展水平完全退出官員考核體系。通過基本回歸中系數的比較可以發現，在官員考核體系中，環境治理對官員晉升的作用大于經濟發展對官員晉升的作用。因此，環境治理在官員考核中的作用被強化，經濟發展在官員考核中的作用被弱化。

3.2.7 剔除副省級城市的回歸

中國大多數地級市的市長是正廳級，但是副省級城市的市長為副部級，級別更高，占全樣本的5. 4%。這可能會導致環境治理對官員晉升影響的估計出現偏差和異常。因此，本文剔除276 個城市中的15 個副省級城市樣本，并對余下的地級市樣本進行檢驗。回歸結果見表7，結果表明，環境污染（pm2. 5growth）的系數依然顯著為負，主要結論并未發生改變，通過穩健性檢驗。

3.3 進一步分析

內生性是實證研究中至關重要且亟須解決的問題。本文內生性問題主要源于以下幾點：一是互為因果。一方面環境治理可能促進官員晉升，另一方面為了讓官員快速晉升，可能會將官員任命到環境治理水平優良的城市，進而產生互為因果的影響。二是測量誤差。本文官員晉升的數據是通過網絡收集整理而來，盡管已通過多渠道查詢驗證，但網絡數據缺乏保障和數據披露的滯后性依舊會造成測量誤差。三是遺漏變量。影響環境治理和官員晉升的因素非常多，很難在模型中全部包含，可能會遺漏某些變量而導致偏差。

3.3.1 互為因果導致的內生性檢驗：地級市初始狀況對官員績效的影響

參考吳敏和周黎安（2018）對“官員任命受當地公共品水平影響” 可能產生的內生性問題的解決方法。我們利用此方法考察地方的經濟和環境初始狀況對經濟發展水平和環境治理水平的影響，即上級在任命地方官員時可能會考慮當地初始的經濟和環境狀況，以此決定地方官員的任命。例如，上級為了讓市長較快晉升，可能將市長調任至經濟和環境初始狀況較好的城市，以達到較快晉升的目的。為了解決這一擔憂，我們用地級市官員上任前三年平均的經濟發展水平和環境治理水平來預測當年上任官員的經濟發展績效和環境治理績效，檢驗地級市初始經濟發展和環境治理水平對當期官員經濟績效和環境績效的影響。為此，選取地級市城市維護建設資金支出（ pre_envfinance）、從事環境保護人數（pre_envpeople）、綠地面積（pre_green）、工業固體廢物綜合利用率（pre_solwas）、工業二氧化硫排放量（pre_so2）、工業廢水排放量（pre_water）、工業煙塵排放量（pre_dust），表征地級市初始的環境治理水平。用第二產業增加值占GDP 比重（pre_industy2）、人口密度（ pre_popden）、政府規模（ pre_gov）、實際利用外資情況（pre_fdi），表征地級市初始的經濟發展水平。

表8 的估計結果顯示，在考察初始環境狀況對當期官員環境治理的影響時，發現初始工業廢水排放量對環境污染在10%水平下顯著為正，而與初始工業廢水排放量類似的初始工業煙塵排放量對初始環境污染在5%水平下顯著為負。上述估計結果總體上可以說明，初始的環境狀況對當期的環境治理沒有顯著影響，即不存在上級政府為促進官員晉升將官員委派到初始環境狀況優良地區這一現象。此外，從表9 可以看出，在考察初始經濟狀況對當期官員經濟發展的影響時，發現初始第二產業占GDP 的比重、政府規模、實際利用外資情況對當期經濟發展水平顯著影響，其他初始經濟變量對當期官員的經濟發展水平不具有顯著影響，且經濟發展水平不是我們主要的研究對象。因此，可以認為初始的經濟績效對當期官員的經濟績效影響不大。總體來說，上級在任命官員時，不存在將官員委任到初始環境狀況好的地區，以達到更快的晉升這一現象。從而在一定程度上排除了官員任命的內生性問題對估計結果的影響。

3.3.2 遺漏變量導致的內生性問題：使用逆溫作為工具變量

針對潛在的遺漏變量問題， 本文選取逆溫累計天數作為環境污染（pm2. 5growth）的工具變量，進行兩階段最小二乘估計。一般來說，靠近地面的空氣溫度高，遠離地面的空氣溫度低，熱空氣不斷向上流動，但發生逆溫時，下層溫度比上層溫度低，空氣流動受阻，污染物也集聚在地面附近無法擴散。本文使用第三層大氣溫度減去第二層大氣溫度作為判斷是否出現逆溫的標準，如果第三層大氣溫度大于第二層大氣溫度，則當天出現逆溫，賦值為1，反之，賦值為0。將地級市內一年中出現逆溫的天數加總，得到逆溫累計天數（Chen et al. ，2022）。

有效的工具變量需要滿足相關性和外生性兩個條件。首先是相關性，逆溫出現時不利于污染物擴散，逆溫累計天數越多，該年環境越差，二者之間符合相關性條件。其次是外生性，逆溫作為氣候變量，對于官員晉升來說是外生的。

因此，逆溫滿足相關性和外生性兩個條件，可以作為有效的工具變量。本文使用兩階段最小二乘法（2SLS） 回歸，第一階段主要識別逆溫對環境污染的影響，這不僅可以緩解環境污染本身存在的內生性問題，而且還可以在第二階段中考察逆溫帶來的環境污染以及對官員晉升的影響。

整體而言，表10 第（1）列表示的是第一階段回歸結果，結果表明逆溫天數在1%水平下顯著提高了環境污染程度。并且，第一階段F 值為77. 15，遠大于10。因此，沒有理由認為存在弱工具變量問題。表10 第（2）列為第二階段回歸結果，pm2. 5growth 在5%水平下顯著降低了官員晉升概率。綜上所述，環境污染顯著降低了官員晉升概率，即環境治理顯著提高了官員晉升概率。

4 結論與建議

本文利用2007—2016 年276 個地級市樣本數據，從理論和實證兩個層面出發，研究環境治理是否促進了官員晉升。本文研究發現：第一，環境治理納入官員政績考核體系。環境治理促進了官員晉升。環境績效在官員考核中的作用被強化，經濟績效的作用被弱化。第二，從區域維度看，南北方地區官員根據地區發展的短板，選擇不同的晉升方式：北方地區更強調以經濟增長的方式晉升，南方地區更注重以環境治理的方式晉升;環境保護重點城市的官員依靠環境治理晉升的可能性更高。第三，從官員特征看，官員任期越長，環境治理對于官員晉升的影響越大。第四，在內生性問題上，地級市初始經濟和環境水平對經濟績效和環境績效沒有顯著影響。此外，本文使用逆溫出現天數作為工具變量，對潛在內生性進行處理，發現結果依然成立。

基于此，可得出以下政策建議：首先，強化綠色發展理念。中央政府應加強環境在考核體系中的重要性，建立官員綠色考核系統。厘清經濟增長和環境治理之間的關系，理順多重任務之間的主次關系，破除“唯GDP”的考核機制，用“綠色考核指標” 激發官員內生動力，通過制度設計降低委托代理問題。貫徹“ 綠水青山就是金山銀山” 的理念。

其次，建立“因地制宜”的官員治理體系。在環境績效納入官員績效考核之前，經濟績效長期在官員績效考核中占據主導地位。應該逐步實行官員考核制度的變革，根據實際情況調整當地官員治理體系，調整環境績效考核和經濟績效考核在總體績效考核中的比重，形成“因地制宜”的官員治理體系。

最后，建立正式制度與非正式制度相結合的治理體系。“ 一票否決” “ 行政追責” 等正式制度對環境治理起約束性作用。此外發揮環保約談等非正式制度的作用，二者互為補充，協同約束地方官員行為，共同促進地方環境良性發展。

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