擴大內需戰略實施需要建立穩定居民預期的長效機制

劉鋒　聶天奇

當前，擴大內需的方式正由過去單一政府主導的投資方式，轉向包括居民消費在內的全方位內需體系的構建。本文著重探討擴大內需戰略的實施背景及意義、當前制約居民消費的主要因素，并在此基礎上，就未來實施擴大內需戰略的著力點提出政策建議。

2022年12月14日，中共中央、國務院印發了《擴大內需戰略規劃綱要（2022—2035）》，提出堅定實施擴大內需戰略、培育完整內需體系，是加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環格局的必然選擇，也是促進我國長遠發展和長治久安的戰略決策。自改革開放以來，中國經濟快速發展的40多年時間里，擴大內需的政策需求并非首次提出，其實早在1998年亞洲金融危機和2008年國際金融危機爆發后，為應對突如其來的外部沖擊，我國就先后提出過不同形式的擴大內需政策，均是通過大規模的基礎設施建設有效對沖了外部沖擊對國內經濟的負面影響。

如今，對比之前兩次擴大內需戰略的主要措施與2022年印發的戰略規劃綱要，可以發現當前《擴大內需戰略規劃綱要》顯著強調了消費的基礎性作用，將“全面促進消費，加快消費提質升級”放在了“優化投資結構，拓展投資空間”之前，顯示當前擴大內需的方式正由過去單一政府主導的投資方式轉向包括居民消費在內的全方位內需體系的構建。那么，當前擴大內需戰略規劃何以發生了如此變化？過去制約國內居民消費水平提升的主要因素是什么？以及未來擴大內需戰略又應以何種方式推進？本文試圖回答以上問題，并嘗試提出相關政策建議。

擴大內需戰略的實施背景及意義

2022年提出的擴大內需規劃綱要中，對居民消費水平的提升和消費質量的升級著墨最多。這其中既有我國經濟發展轉型的長期因素，也有新冠病毒感染疫情國際經濟形勢轉變的短期因素。

從長期因素來看，中國自2000年加入世界貿易組織（WTO）以來，成功參與到國際經濟分工中，經濟實現了長期的高速增長。在全球貿易分工的大循環體系中，任何一個新興經濟體的早期發展階段，基本均是由出口驅動的生產加工制造創造外貿順差完成早期的原始資本積累。而從當前完成經濟發展轉型的國家來看，技術升級迭代和人均收入水平的提升是其邁過“中等收入陷阱”的必經過程。在這一過程中，加工型外貿經濟必然要向技術輸出和國內消費水平的提升轉型，而基礎設施投資對經濟的增長貢獻率將逐步降低。實際上，我國自2011年以來投資拉動經濟增長的邊際效用遞減，而最終消費對我國國內生產總值（GDP）的貢獻率均在50%以上，如圖1所示。且近年來我國科技研發水平也在顯著提升，專利申請及授權數量連年快速增長，這均反映了擴大內需及技術升級是我國經濟轉型發展的長期戰略方向。

從短期因素來看，疫情暴發以來，中國和歐美國家迫于各自穩定經濟措施的需要，在美聯儲貨幣政策超量寬松的背景下形成了短暫的出口和消費的互補，但伴隨疫情的減輕，這種“互補”效應正在逐步退散。過去中國與歐美國家的主要經濟增長動能分別是生產和消費，在疫情暴發后，歐美國家普遍采取超量寬松的貨幣政策保障居民的消費能力，避免大規模失業及經濟沖擊。而作為世界工廠的中國而言，則是通過疫情管控及系列保生產措施保障企業生產，以穩定就業和經濟增長，這也使得疫情期間我國出口訂單持續高增。但這一現象自2022年美聯儲開啟加息進程后，開始逐漸見頂回落，隨之而來的是我國出口增速由正轉負。而伴隨歐美國家物價水平的飆升，高利率環境帶來的經濟和需求的降低是其所必須支付的“對價”。面對外需轉弱及歐美國家生產的逐漸恢復，國內在過去兩年激增的出口訂單和產能或許更多需要通過內需消化。

當前制約居民消費的主要因素

羅馬不是一日建成的，擴大內需尤其是提升居民消費也并非通過簡單的稅收補貼就能夠徹底解決的。2022年自新能源和汽車補貼退坡后，年初以來汽車市場的持續低迷便說明了政府補貼可以解決短期的需求不足問題，但政策效果難以持續。長期消費水平和消費質量的提升與我國經濟體系中的長效機制和居民預期密切相關，具體來看主要有以下制約因素：

一是受到全球新冠疫情和地緣政治沖突的影響，居民收入預期受到較大沖擊。根據人民銀行抽樣調查統計，如圖2所示，截至2022年12月，我國居民當期收入感受指數為43.8%，未來就業預期指數43%，均低于2008年金融危機后45.9%及44.8%的低點，而對于未來物價的預期指數自2022年初開始抬升，目前處于62.8%的擴張區間。與此同時，住戶季度新增存款數據持續高增，2022年四季度達到4.63萬億元的高點，且2023年初以來住戶存款同比增速持續提高，2月同比增速達到18.30%。當期收入的降低和對未來就業的擔憂是當前制約居民消費的關鍵短期因素，而居民存款的持續高增充分反映了居民防御性儲蓄需求。

二是過去我國主要財稅體制較為適用于鼓勵投資和生產而非消費。在財稅體制方面，我國是以間接稅為主要稅收來源的國家，目前以增值稅為主的間接稅收入占整體稅收收入的70%左右，而間接的稅負承擔主體為最終消費者。過去的稅收制度設計較好地適用于以生產制造為主的外向型經濟，但由于間接稅具有一定的累退性，即收入越高其承擔的稅收比例越低，而低收入群體承擔的相對稅收比例較高，因此不利于擴大國內消費。根據2018年的數據測算，我國城鎮低收入人群承擔的間接稅整體稅率為6.82%，而高收人群承擔的稅負率為3.78%，其中消費稅的累退性尤為顯著，低收入群體稅負率為1.13%，高收入群體為0.53%，兩者相差超過一倍。因此，想要激發消費彈性較高的低收入群體的消費意愿，過去的稅收結構顯然需要根據當前的擴大內需戰略進行相應的調整。

三是房地產過去是我國居民資產配置的主要方法，但過去兩年的“財富效應”大幅降低。根據西南財經大學2021年發布的《中國居民穩健理財發展報告》，我國房地產在居民資產配置中的比例一直穩定在60%左右，固收類（存款、債券等）約為35%，權益類（股票、偏股基金等）只有不到5%。而美國家庭對房地產的投資占總資產比例不超過25%。這就意味著影響我國居民消費的“財富效應”與房地產市場的景氣度密切相關，當房地產市場價格出現較大降幅或流動性出現較大變化時，居民對于未來“財產性收入”預期降低，進而減少當期消費。這種以房地產為主要投資的居民資產配置方式在過去中國快速城鎮化過程中，伴隨住房價格的較快上漲以及貨幣化安置政策，極大刺激了居民消費。而從目前情況看，伴隨未來房地產增量市場逐步縮小的長期趨勢，房價上漲帶來的“財富效應”將逐漸縮小，甚至產生負向影響。

四是我國社會保障體制建設的滯后制約了居民消費增長。當前我國社會保障體系的整體覆蓋率嚴重滯后于我國的經濟體量。首先，根據人力資源和社會保障部公布的數據，截至2022年底，我國養老和失業保險參保人數分別為10.5億人和2.4億人，對應的覆蓋率為74.46%和16.99%，整體覆蓋率較低。其中失業保險的支付能力尤其影響疫情期間居民的消費預期。如圖3所示，2020年及2021年，我國領取失業保險人數分別為912萬人和1076萬人，人均領取的失業保險金額僅為2.31萬元和1.39萬元，且還有80%以上的人群尚未被失業保險覆蓋。這使得中低收入人群在面對經濟沖擊時抵抗風險能力較弱，因而疫情期間居民對收入預期出現較大波動。其次，近年來面對人口老齡化的加劇，養老金結余及地區社保不平衡問題亟待解決。根據社科院發布的《中國養老金精算報告2019—2050》測算，預計全國城鎮企業職工養老金累計結余將在2035年耗盡。面對未來養老問題的擔憂，也必然導致居民減少跨期消費。

未來實施擴大內需戰略的著力點

我國作為全球最大的單一市場，堅定實施擴大內需戰略對我國經濟發展來說既是挑戰也是機遇。目前來看要解決當前內需不足，充分發揮消費的基礎性作用，短期內亟待解決的是居民預期問題，長期來看，戰略的落實還需要財稅體制、資產配置方式以及社會保障體制的全面調整，以構建適應消費型經濟的長效機制。

首當其沖的是提高居民的可支配收入水平，穩定和恢復居民的預期。提高人均收入水平長期來看仍然需要依靠生產技術的進步和全要素生產率的提升，并非短期內可以較快解決的問題。但短期來看，重點要恢復居民對未來就業和收入的預期，在全力拼經濟的2023年，財政和貨幣政策應形成更好的合力，助力經濟恢復增長動能。此外，對民營經濟和部分行業的輿論風波需要盡快糾正，需要牢牢堅持兩個毫不動搖，發揮各類主體在經濟發展中的重要功能。伴隨疫情過后線下消費場景的復蘇，對于之前受疫情影響停業、歇業的中小微企業和個體工商戶，應通過補貼政策或定向低息貸款的方式盡快助力其復工復產，提高居民經營性收入。

二是進一步發揮稅收的調節職能，以適應消費型經濟體制。當前需要提高稅制的累進性，更好發揮稅收調節收入分配的職能，提高中低收入人群的邊際消費傾向。伴隨當前我國經濟發展和消費水平的提升，消費稅的征收范圍應當進行相應的調整。例如金銀珠寶、高檔手表和化妝品等消費已經成為居民日益增長的美好生活需求，對于此類屬于居民消費升級類的征稅對象應該降低稅率或逐步納入免征范圍，鼓勵居民多元化的消費選擇，避免因稅率產生的消費“外流”。與此同時，對于近年來真正具有奢侈品消費屬性的產品，例如私人飛機、別墅、高檔皮草類產品應逐步納入消費稅的征收范圍。此外，在當前綠色轉型的背景下，對于例如塑料、成品油、電池燃料等高污染、高能耗的消費品，應考慮逐步納入消費稅的征收范圍，引導居民“綠色”消費。

三是將居民財富蓄水池逐步由住房資產轉向金融資產，培育成熟的資本市場。過去以“土地財政”為主的城市發展方式伴隨城鎮化率的逐步達峰，已經面臨轉型發展的壓力。我們也看到在這一轉型過程中，房企開發投資規模的降低和融資環境的趨緊，使得我國居民投資理財的收益率也逐步降低，進而帶來了居民部門的“去杠桿”。長期來看，我國居民部門資產配置標的需要逐步由房地產轉向金融資產，這就亟須構建一個具備完善“優勝劣汰”機制的資本市場，以期為居民提供穩定的投資渠道。當前資本市場指數漲幅較低的主要原因在于上市公司數量遠高于退市公司。在全面注冊制時代來臨之際，需要建立常態化退市機制。與此同時，仍然需要維持房地產市場的穩定，防止房價過快下跌帶來居民資產負債表的快速衰退。

四是持續完善社會保障制度，解決居民消費的“后顧之憂”。我國由于人口基數較大，在經濟快速發展過程中，社會保障體系的建設存在一定滯后，醫療、養老、失業保險等社會保障問題逐漸成為制約居民消費提升的主要因素。解決這一問題一方面需要政府逐步加大對民生領域的投入，另一方面參考國際其他國家經驗，作為“第三支柱”的個人養老金制度也是保障居民養老需求和提高生活品質的重要工具。但目前來看個人養老金制度的稅收優惠及產品收益率水平仍有一定的提升空間，需要加快研究制定長期資本的穩定增值方式，逐步擴大試點范圍。與此同時，我國長期以來在醫療衛生方面的財政投入占比仍處于較低水平，且在投入結構上存在“重醫療，輕預防”和“重醫院，輕基層”問題，基本公共衛生服務供給機制呈現“城鄉二元化”。未來需要加大醫療衛生投入、優化支出結構，解決中低收入人群的“后顧之憂”，才能釋放消費潛力。

（劉鋒為中國銀河證券首席經濟學家，聶天奇為中國財政科學研究院博士生。本文編輯/王茅）