全域土地綜合整治促進鄉村振興實踐探究

文／王祥義 夏津縣自然資源局 山東德州 253200

如今，中國全面建設了小康社會，在扶貧斗爭中取得了全面勝利，并與農村振興戰略有效結合。作為農村振興的重要貢獻者，土地利用規劃從擴大原有耕地面積，發展到下一個新的農村建設環節，在這一時期取得了一定的回報，但也有許多局限性，近年來，繼續實施“農村振興”，越來越強調空間規劃和對空間規劃的新要求，在開展空間規劃工作時，除了注重物質規模外，還強調建設農村文化、全面實施農村管理等。為此，有必要優化空間規劃的特點，使其更具美感，人文主義，符合時代發展節奏。雖然農村建設實踐中的土地利用仍有很大局限性，但很難促進農村振興的發展。為了解決這一問題，應積極開展土地利用規劃工作，促進土地改造，重點是全球土地利用規劃，從而提高土地利用規劃的現實效力，并促進農村振興戰略的實施。

1.內涵

近年來，在農村振興和城鄉一體化發展的推動下，土地利用規劃的實際方面也發生了動態變化。首先，土地利用規劃的主要特點是綠色發展，就其最終目標而言，完成生態農場建設，有效修復受損土地，改變人民生活環境，實現農村振興。事實上，空間規劃是農村空間重組的基礎，村莊的社會經濟重組也通過土地空間重組實現。第二，在實施土地利用規劃時，其手段也在不斷創新，新的工業模式、新技術和新課題逐漸融合，這也導致了模式的有效適應，不再像最初的單一模式那樣“以土地為基礎”，而是朝著“人、土地、工業”多要素的綜合。最后，衛生設施的范圍也發生了變化，在實施衛生設施時，應強調總體規劃、總體設計、總體衛生和總體推廣，在這方面，城鄉地區的綜合發展和探索土地利用規劃的轉變等考慮因素。基于上述情況，可以看出，還將有一個具體的發展背景，對應于綜合衛生總體概念的形成，此外，在這一漫長的探索期內，其內涵無疑將越來越豐富。與傳統土地利用規劃的比較分析表明，在規劃目的和增值目標及其范圍方面存在相對明顯的差異。基于衛生設施的新內涵，單項目衛生設施不再適用，但農村振興和生態文明建設應是全球規劃設計的核心理念，以有效促進農村優越資源的發揮和傳統景觀的適宜性等。因此，有助于實現村莊生態改造和恢復單位以及資源和文化遺產單位的整合，從而使農村振興的內部動力不斷增強。從職能實現的角度來看，政府通常在傳統的土地利用規劃進程中發揮主導作用，因此，人民不是很自發地參與。此外，政策往往更注重完成規劃，為了有效規劃項目，重點仍然是完成指標，這意味著難以量化或評估的目標往往被忽視。通過創新的治理結構，全球一級的空間規劃促進了其規劃形式的合理化，即從象征性的物理結構過渡到功能性結構。與此同時，人類和地球關系的轉變也將滿足多層面和多主體的需求。這是一個基于基本觀點的思考，隨后該平臺成為評估土地資源和實現城鄉綜合發展的重要工具。良好的政策導向和有效實現人民自治為綜合規劃決策的科學性及其實施的可行性提供了額外的保障。

2.全域土地綜合整治促進鄉村振興實踐的必要性

2.1 鄉村振興實踐的主舞臺

在中國農村發展進程中，土地要素是重中之重，以實施綜合土地衛生為基礎，作為農村振興戰略的一部分，需要更好地利用土地政策綱要，最大限度地發揮其支持作用，以深化綜合土地利用方案，有機地結合“多重合規”，為其實踐奠定堅實基礎，同時有效利用土地資源，深化農村建設合理配置的多樣化要素，從而實現共同資源的平衡分配。通過綜合土地管理，還可以在實施農村振興戰略方面取得重大進展，該戰略采取三地等不同形式，加快第三產業發展，有效改善農村就業。

2.2 高效保護耕地，改善農村環境

鑒于目前的特殊情況，許多農村地區的可耕地太少，這阻礙了平等機制的實施。通過綜合土地管理，可以逐步改善可耕地，擴大其供應來源，減少平衡困難，創造生產性生活環境，促進綠色村莊建設，作為農業用地逐步建設的一部分，不斷提高建筑標準，提高基礎設施退化能力，開展耕作等活動，以提高綜合生產力，提高可耕地質量。在現階段，可耕地在許多農村地區更加分散，阻礙了其大規模開發。在實施全面土地衛生時，可以有效解決上述問題，改善可耕地分布，實現大規模經營目標，加快新型農業發展步伐，為可耕地資源提供強有力的保障。

3.全域土地綜合整治面臨的難題

3.1 過渡期面臨兩套底圖底數切換情況

此時，編制實施計劃或2018年現場變化調查數據的底圖基礎，在項目實施階段，每個子項目的實施、驗收檢查和其他工作將使用三級數據。而2018年土地變化調查數據和三位數數據在耕地和建筑用地面積方面差異很大，部分原因是調查方法。現階段編制的實施方案以2018年土壤變化調查的數據為基礎，作為地圖的基礎，其潛在的額外可耕地地塊可能不再是三合會中的村莊和其他潛在的額外可耕地地塊，導致額外可耕地面積低于實施方案的預期，額外耕地系數低于“不少于恢復耕地面積的5%”的要求，甚至可能不接受項目驗收。

3.2 生產人力資源匱乏

根據目前的情況，一些農村地區的生產存在許多障礙，化肥、農藥等農業發展要素的成本增加，而農民收入減少，天氣條件對農業生產產生重大影響。在現階段，一些地區的農民得到了相應的補貼，因此他們中的許多人不再參與農業生產，這一影響范圍越來越廣，可能導致農村生產缺乏人力資源。

3.3 既有政策與項目實施需求存在一定沖突

搬遷區建設的法律合規性問題已成為一個難題，擾亂了項目的實施。主要原因是定居區規劃指標的時間與基本農田永久調整的登陸時間之間存在差異。盡管在項目實施方案中，還調整了永久性基本農田的布局和規劃流量指標，但在批準定居點土地使用后，在接受補救任務后，永久性基本農田數據庫無法及時更新，定居點的建設不能符合永久性基本農業用地數據庫，定居點計劃無法獲得批準，導致無法同時開始建設定居點，就地塊轉讓而言，永久性增加5%適應基本農業用地面積的目標在以下情況下難以實現，根據先前的政策，即“新劃定的土地作為基本農業用地的當前使用情況應為可耕地”，在項目的某些區域，與當前情況一致的農業用地很少或根本沒有。

4.實施以全域土地綜合整治助推鄉村振興的有效路徑分析

4.1 做好規劃引領，將頂層設計作為重點

在實施全面土地清理的框架內，需要促進農村振興作為一項服務，以便更有效地維護農民的利益和集體土地資產的價值。與此同時，全球資源的綜合和綜合利用、衛生目標的科學實現和方案制定是成功實現衛生項目的經濟、社會和環境效益的積極因素。這也意味著需要改善和合理化區域土地利用規劃和村莊規劃之間的協調，并在規劃工作開始之前為其做好有效準備。在規劃土地利用規劃項目的場地時，將重點放在問題上是正確的做法，從耕地的碎片化、土地利用效率低下和其他問題開始，有效地進行斷點研究，最終導致科學規劃項目和時間表的實現。同時，還必須認識到，全國土地利用規劃的真正目標是在現有利益模式的基礎上進行合理調整，因此需要采取全面、綜合和協調的辦法，更好地保障和落實利益攸關方的信息、決策和參與權。將改造工程的起點和終點置于人民利益之上，有效地將改造工程與美麗村莊的建設和現代農業的發展結合起來，加強相關景觀環境的設計，妥善保護當地文化，盡可能避免出現數千個村莊的現象，注意突出當地的領土特征，這有助于重新設計其生態空間，有效實現生活空間的重建以及生產空間的重建等。

4.2 以時間換空間，大膽探索土地制度創新

在現有政策中，實現5%這兩項要求的情況不太清楚。第一是規劃新的可耕地是否可以包括在永久性基本農田地塊中。第二，在綜合土地開發項目實施后，永久性基本農業用地是否可用于村莊定居點建設和農村工業綜合發展？建議自然資源部門在執行項目時進一步澄清土地利用和指標的空間和時間要求，適當超越現有政策的限制，并采取時空辦法解決與確定新耕地有關的問題，永久性基本農業用地的轉讓和農村土地的合法使用。首先，作為永久性基本農田的全國土地利用規劃項目下規劃的開發已轉移至地塊，轉移地塊在驗收通過后三年內實施，更新了永久性基本農田數據庫，第二，被歸類為永久性基本農業用地的地塊作為可耕地的現狀的實施，永久性基本農業用地地塊的移除也存在時間限制，還需要引入新捆組合政策。首先，在通過對核心農業用地調整永久方案的審計并將其納入村莊規劃后，通過事先的靈活性政策，可以實施調整核心農業土地布局的工作，相應地轉讓核心農業用地，允許規劃定居點和工業一體化開發區的建筑用地審批，以啟動定居點和工業融合開發區建設，第二，確保嚴格的政策，在項目驗收階段的評估中采用了嚴格的標準和獎勵和處罰制度，以確保補救項目的有效實施。可以采用倒計時規劃指標，承擔占用永久性基本農田的責任，以及其他迫使地方政府嚴格控制風險的手段。

4.3 實施精準化的措施，提供有效制度保障

在實施全面土地衛生時，各級政府應堅持以問題和需求為導向的原則，經過深入研究，開展積極的研究和實踐，有效加強政府供應，有效啟動沉睡的農村土地資產。首先，土地利用規劃應以項目總體規劃為基礎，隨后進行進一步勘探和結構化，以及監督和資金管理，為土地利用規劃項目的實施提供更可靠的法律和支持。第二，需要擴大公眾參與綜合土地管理進程的渠道，并創新土地管理惠益分配機制。事實上，引入社會基金對于項目的實施和發展非常重要，不僅是為了減輕項目融資的壓力，而且是為了促進公共利益，作為項目的真正執行者、監督者和受益人，從而確保公共利益。第三，還應以創新的方式促進土地利用指標利用制度的規劃，繼續利用其存量指標，同時促進農場退出激勵機制。對于分散的建筑用地，在相關完工工程完成后，將其納入儲備資源庫是明智的，這有助于提高其質量，加強和完善基礎設施，這可能對其與周圍耕地或建筑用地的持續使用產生積極影響。符合基本農業用地驗收標準的土地必須符合永久性基本農業用地的資格。在審查區域間城鄉土地建設政策的執行情況時，應確保不超過區域內指標，調整其余額利用指標，并優先考慮農村振興的土地需求。

4.4 確保人與地的協調發展

人與地的和諧發展意味著，隨著農村振興的發展，在土地綜合規劃中，必須以生態環境建設為基礎和先決條件，堅決消除耕地破壞，減少對生態環境的破壞，大力保護自然環境，同時保持當地農村特色，充分發展農村文化。圍繞土地綜合規劃，在建設、驗收等工程中，加強生態自然景觀的形成，突出其地域性，賦予其人性，促進農村振興發展，豐富其內在意義，增強人文氛圍，建立人與人之間的和諧關系，加快兩者的協調發展。以許多農村地區的土地存量為例，綜合衛生必須側重于環境保護，盡量減少對自然生態的損害，同時尊重適應、科學恢復自然景觀以適應山區條件和該地區自然資源的基本原則。

4.5 以系統治理為目標，明確項目遴選標準

一是進行科學規劃，推進空間優化。全球空間規劃是實施空間規劃的平臺和把手，在全球空間規劃過程中，應堅持規劃方向，突出項目特點，進行深入研究和論證，規劃和跟進，避免規劃方案的反復調整和浪費人力資源。首先，在州一級編制領土空間總體規劃時，應規劃城市發展戰略、總體規劃、整個城市甚至更廣泛的區域一級的功能分區，以明確村莊規劃和項目實施方案的目標任務、衛生區、主要要素、領土規劃等。第二，村莊規劃應實施《綜合空間規劃和生態恢復高級計劃》中規定的項目目標和安排，結合保護耕地和永久性基本農田、恢復生態保護、恢復農村棲息地、建設農村景觀等，以明確具體任務，不同類型項目的范圍和實施時間表。最后，項目實施計劃必須考慮到項目的規劃和組織要素，如農田開發、建筑用地開發、生態保護恢復等，以村莊規劃為基礎，在特定地塊上實施開發任務、指標和開發要求，并明確定義組織管理，實施時間表、項目組織、資金估算和投資來源等，作為項目實施的行動指南，優化建筑地塊的結構布局，提高生態環境質量，提高公共空間治理效率。第二，需要多樣化的籌資手段，以確保項目資金平衡。財政保障是成功實施全面土地清理的先決條件，公共財政和社會融資的財政支持尤為重要。一方面，區域范圍內的綜合土地管理項目涉及多個部門，如加工、農村農業、自然資源、水、住房和城鄉建設、生態和環境等各類項目，為了避免重復投資，有必要匯總農業資金，使子項目合理化，組織和分類項目區域內實施的不同類型的工程項目。另一方面，需要積極創新，充分利用發展金融機構、政策銀行和社會資本在項目中的財政支持作用，擴大獲得多重投資融資的機會，探索市場驅動社會化的運作機制，優化建筑用地節約指標和可耕地補充指標的流量利用系統，并有效確保項目實施的資金需求。第三，必須注重以人為本的理念，在權益保護和風險預防和控制機制方面進行創新。保護農民的權利和利益是全面土地清理的一個基本要素，也是農村社會穩定的先決條件。長期以來，農民高度依賴土地，實施全面土地清理不可避免地涉及農業和合同土地的調整，影響農民的土地權益。

4.6 抓好典型示范引領

利益攸關方需要一個全國土地利用規劃示范贈款，建立土地指標分配工具，但也需要建立有效的試點，將其分配給中央財政支持和其他有利方法的大型土地利用規劃項目，并在研究、創新和創新方面發揮領導作用，優化規劃模式和所有權機制，創造激勵措施，有效激活市場要素，確保土地資源利用的效益最大化，并更好地履行典型的領導職能。加強模型的大眾推廣，整合可復制和推廣的重要理念，為促進中國領土的整體規劃奠定示范基礎。

4.7 通過精心設計，促使創新型整治體系的形成

對于傳統的土地利用規劃，包括土地平整工程、農田水利工程等，但在這些傳統工程項目中，目標導向和系統設計可能不夠，因此，需要進一步完善基于城鄉復興基本戰略的工程流程，并促進創新規劃系統的形成。此外，總體土地利用規劃與傳統土地利用規劃有一些不同之處，傳統土地利用規劃有效地打破了單一目標的界限，加強了農村生態治理和當地文化，使土地利用規劃工作多樣化，景觀綠化。完成地面平整工程時，應考慮項目區域和土壤的地形，盡可能避免天然土壤物理化學性質造成的干擾和影響。

結語：

總之，農村振興已成為中國村莊具有重大實際意義、系統性的項目，在實際建設期間，有必要將土地利用規劃作為農村振興的重要平臺，實現對耕地的保護，相關人員必須充分采用“三重定位”，加強“三重安全”，確保人與土地等之間的協調，以改善土地利用，避免土地短缺，積極建設生態文明，促進農村振興發展，消除貧困，改善農村土地利用，加快農村地區的長期健康發展。