優化積分制管理構建鄉村治理新格局

○劉衛常

黨的二十大明確要“健全共建共治共享的社會治理制度”，作為社會治理的理論內核，“共建共治共享”是鄉村治理創新發展的題中應有之義。近年來，全國各地大力加強鄉村治理體系和治理能力建設，積極推進鄉村治理創新，取得了很好的成效，其中積分制就是鄉村治理創新的典范，比如，湖南省新化縣油溪橋村的積分制管理模式就在2019年成功入選全國首批鄉村治理典型案例。2020年，中央農辦、農業農村部下發了《關于在鄉村治理中推廣運用積分制有關工作的通知》，強調要“因地制宜在鄉村治理工作中推廣運用積分制”。2021年和2022年的中央一號文件中也提出要推廣運用積分制。中央的頂層設計既是對積分制的肯定，又為積分制的示范推廣以及規范運行創造了良好的政策環境。作為一種新型治理工具，積分制是通過積分管理對村民進行正確引導和有效激勵，構建多元主體共同參與鄉村治理的機制，有助于實現社會治理效能的提升，推進鄉村治理現代化進程。

一、積分制與共建共治共享鄉村治理格局的“異體同構”

社會治理既可以實現治理能力的整合，又可以通過合作協商來實現治理效率的提升。①社會治理在追求“高效服務型政府”的同時注重“活躍社會力量”，通過賦權市場、公民等多元治理主體，來提升其參與社會治理的積極性，進而實現社會的內生性治理。②共建共治共享的社會治理格局創新，其本質涵義就是要在完善社會治理體系的基礎上，激發政府、社會、公民等不同治理主體的活力，促進各主體之間的良性互動，促使他們積極主動參與社會治理，最終實現社會治理效能的提升。而“共建共治共享”從主體、路徑、目標三個維度體現了社會治理制度的內在邏輯和要素構成，“共建”說明社會治理依靠誰的問題，“共治”說明社會治理怎么開展的問題，“共享”說明社會治理為了誰的問題。而積分制管理模式與共建共治共享的鄉村治理格局正好達成“異體同構”，回答了鄉村治理誰來“共建”、何以“共治”、怎么“共享”的問題。

（一）以賦權生活力，實現“共建”

“共建”是指基層黨委政府、村級組織、村民、社會力量等多元治理主體協商合作，共同參與鄉村社會建設。“共建”是打造鄉村治理新格局的基礎。在共建共治共享的社會治理格局中，積分制管理模式與社會治理中的多元主體參與公共服務供給的要求有著高度的一致性。積分制管理模式正是在基層黨委政府的組織領導和推動下，以村支兩委為主導，以黨員為骨干力量，引導帶動村民積極參與積分制項目，充分發揮村民的主體作用以及社會力量的協同作用，推動形成多元主體“共建”局面，促進積分制落地生根。在這一過程中，通過積分管理賦權于村民，村民的主體性得到極大發揮。比如，通過召開村民會議共同商量積分制評價體系和考核機制制定，體現了對村民主體地位的尊重；在積分條款中常有以下規定：“村民按時參加村民會議，參加1次積2分”“參與矛盾糾紛調解，每調解一起記3分”“為村級發展、治理建言獻策并得到采納的加5分”，等等，這些條款實施有利于培育村民的權利意識、主體意識、參與意識。隨著積分制所規范的細則條款內化為村民的一種生活方式，村民在鄉村治理中的自我認同感、主人翁意識和集體價值認同感將不斷提升，從而增強鄉村共建合力。

（二）以規則促效力，實現“共治”

“共治”的規則和理念主要是自治、協商和法治，自治是共治的前提，法治和協商內嵌于鄉村自治，其要義在于把政府自上而下、一元主導的管理模式轉變為上下互動的多元協同治理模式，多元主體共商共議、依法依規參與鄉村公共事務，最終實現政府治理、社會調節、村民自治的良性互動。積分制管理模式注重以規則促效力。“積分制”授權于村干部，賦權于村民，是在協商互動的基礎上制定村規民約，再通過積分管理來促進村規民約的落實，并且，多元主體之間的協商對話、集體決策和集體行動，都是在規則的約束下依法依規進行的。

積分制通過“考評—激勵”方式約束村民的行為，推動構建村莊內部的公序良俗，所以評價體系和考核制度的制定完善尤為重要。積分制主要針對“村規民約”的執行情況進行量化評分，在“村規民約”“積分制管理細則”等制度的制定上，堅決走好群眾路線，堅持民主協商，從群眾中來，到群眾中去，眾人的事情由眾人商量；堅持法治精神，嚴格審查各細則條款是否與法律法規相沖突、是否與村民基本權利相悖，這樣制定出來的村規民約、積分細則符合民意、合法合規，讓村民心甘情愿接受并盡心盡力執行。同時，積分分值定期張榜公布，積分總值與年終表彰、分紅、兌換物資掛鉤，使積分既影響“面子”，又影響“錢袋子”，這樣能更好更有效地規范村民的行為。鄉村治理就是規則之治，當村規民約、積分細則內化為村民普遍認同的行為準則時，鄉村共治的效力也就日益凸顯出來了。

（三）以紅利聚合力，實現“共享”

“共建”“共治”的目的是為了實現“共享”。“共享”的要義是“讓發展成果更多更公正惠及全體人民”。積分制正是“以人民為中心”治理理念的外化實踐，尊重人民首創精神并踐行群眾路線，充分調動村民參與鄉村治理的積極性，更加注重治理成果的“民享”，以滿足村民日益增長的美好生活需要，提升村民的獲得感、幸福感、安全感。這生動詮釋了習近平強調的“發展成果由人民共享”的重要論述，積分制也因此具有強大的政策向心力和群眾基礎，從而迸發出源源不斷的創新活力。

積分結果的正確運用蘊含的就是“共享”理念，積分總值的多少是村民獲取紅利的依據。在積分制的運行中，一般按照共同參與、市場運作、統一管理等方針，鼓勵村民采取投資投勞、以土地與山林入股等方式，參股村里的產業項目，促進產業發展，為村集體創收的同時增加村民自身的收入，村民無需承擔風險，只需盡心搞好生產勞動，積極參與村級事務管理等。村民在各方面的良好表現都能獲取相應積分，再憑積分參與村集體分紅或者在“積分超市”“愛心超市”直接兌換物資，以及享受其他福利待遇。“共享”的實現，又可促進“共建”“共治”，最終形成一種良性循環，促成鄉村社會共建共治共享大格局。

二、優化積分制管理模式，推動形成共建共治共享鄉村治理新格局

積分制管理模式在發揮社會治理效能過程中，遵循共建共治共享的運作機制，促進鄉村治理格局創新，推動實現鄉村社會治理現代化。未來需進一步在鄉村治理中因地制宜推廣運用積分制，優化積分制管理模式，打造共建共治共享的鄉村治理新格局。

（一）堅持黨建引領積分制的推廣運用

積分制的推廣運用需要黨委領導、政府推動、村支兩委主導、村民參與和社會力量的協同，其中黨建引領是關鍵。

1.地方黨委加強對積分制推廣運用的組織領導

地方黨委要高度重視在鄉村治理中推廣運用積分制工作，發揮好牽頭抓總的作用，加強組織領導，牽頭成立積分制推廣運用工作領導小組，制定好總體的積分制工作實施方案，建立覆蓋整個鄉村社會的積分制管理工作格局；強化組織推動，部署開展試點示范，再根據實際進展情況因地制宜全面推廣，確保積分制工作始終沿著正確方向推進，不盲動、不冒進、不偏軌；要把積分制管理工作納入年度重點工作，納入黨委政府考核體系，制定完備、剛性的考核評價指標，對相關部門、鄉鎮和村進行考核，明晰職責，傳導壓力，促進積分制的順利實施。

2.鄉鎮黨委督導和支持積分制的實施

鄉鎮黨委要全面跟進、督導積分制評價體系的制定以及積分制項目的具體運行，讓積分制項目的實施體現黨的主張和農民意愿的高度統一；提供適度財政支持，配套積分制運轉經費；組織村干部進行實操業務培訓，提高村干部操作積分制管理的技能和服務群眾的能力水平；還可組織村干部外出參觀培訓，學習優秀村(社區)積分制管理工作的先進經驗；按照循序漸進，穩步推進的原則，選取本鄉鎮一個或幾個村作為示范點，建立積分制運行的動態監測機制，不斷摸索經驗、完善制度健全機制，再逐步全面推廣。

3.村級黨組織引領積分制的落地落實

村一級是積分制的實施主體。為了使積分制在鄉村落地生根，讓村民接受這套全新的治理模式，村級黨組織要發揮好引領作用，充分發揮基層黨組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，確保積分制落地落實。首先，村級黨組織引領積分制方案的制定完善。由村黨支部牽頭，村“兩委”干部協商，村民大會決議，制訂和完善符合村情和群眾需要的積分規則以及考核標準，一般是根據上級政府的指導性文件酌情修改，突出反映社會公序良俗、體現本村文化特色。其次，村級黨組織引領積分制項目的運行。設立村級積分管理委員會架構，委員會主任由村黨支部書記兼任，委員會副主任由村黨支部副書記兼任，下設評議組和監督組，做好積分申報、記錄、公示和獎勵等工作。再次，村級黨組織引領積分制項目的落實。村黨支部要發動村干部、黨員進行宣傳動員，通過微信群、入戶走訪等形式宣傳積分制項目，定期收集村民需求信息，反饋積分制運行情況，引導帶動村民積極參加積分制項目。

（二）因地制宜設立積分指標評價體系和考核機制

為確保積分制規范運行，要制定與本地經濟社會發展水平相適應的、科學合理可行的積分指標評價體系和考核機制，保障村民同等參與、共享紅利的權利。因為各村的資源稟賦、經濟條件、治理程度、風俗習慣等不一樣，在積分制的指標和項目的設置上不能搞一刀切，要因地、因時制宜，根據村級公共資源的供給能力和承載能力來定，并且配套好符合鄉村實際的福利激勵工具，公開公正評定和合理利用積分。

1.設置好積分評價項目內容

積分項目要分類設置，尤其要突出權利和責任的對等性、差異化，以及不同于城市積分制項目的鄉土特色。積分考核對象包括村支兩委干部、黨員、群眾，考核內容著重以“村規民約”為依據，聚焦鄉村治理的重點難點問題和村民最關心、最迫切、最現實的問題，從基礎分、組織層面、管理層面和參與層面等設置積分項目，每個層面分類設置積分細則。比如，對普通村民的積分項目設置側重參與層面，主要圍繞產業發展、籌工籌勞、環境衛生、公益捐獻、移風易俗、孝老愛親、平安穩定等方面制定賦分細則；對村干部和黨員的積分項目設置除了以上內容，還應包括組織層面和管理層面，在日常出勤、基層黨建、村級事務管理、集體經濟發展、群眾調查滿意度等方面制定考核細則。積分細則的制定還要因村制宜，比如說，紅白喜事大辦特辦、人情風嚴重的村可以重點增加移風易俗的條款，村內留守老人婦女兒童比較多的村莊可以適當增加治安條款的指標權重，村容村貌、環境衛生較差的村則可著重補充人居環境整治方面的條款。

2.制定科學的積分評價量化標準

科學設立積分獎勵和處罰量化指標，對村干部、黨員和村民在各方面的表現進行量化評定積分，可由鄉鎮黨委把關、村支兩委制定出初步評判標準后，再召開村民大會共議。獎懲積分的分值設置要合理、平衡，獎扣積分之間的差距不能太大，獎勵目標的設置也要因村制宜，既不能過高以致超出村集體經濟所能承受范圍，也不能過低從而打消村民的積極性。積分制的懲罰措施不得與國家法律相沖突，不得侵犯國家和集體利益以及群眾的合法權利，不得剝奪群眾依法享有的政府補貼、集體收益等。要逐戶逐人創建積分動態管理臺賬和積分手冊，做到有跡可循、獎懲有憑據。同時，與時俱進不斷完善積分細則和評價標準，根據相關政策環境的變化、鄉村治理工作重心的轉移、突發情況的出現，及時調整積分項目設置內容和考核標準，確保考核過程和結果更加公平，不斷提高村民對積分制的認同感、參與度和獲得感。

3.公正評定和合理運用積分

要設立積分評定和監督小組，評議組可由駐村干部、村干部、黨員和村民代表組成，及時、公正評定積分；監督小組由村兩委民主推薦3人組成，或者由村務監督委員會成員組成，監督積分評定和獎懲實施，這兩個小組對村民的積分實行按月登記審核、按季公布公示、按年考核考評。積分的運用主要注重正向激勵，獎勵形式可分為四種：一是現金分紅和物資兌換等物質獎勵；二是表揚、宣傳和評優等精神鼓勵；三是享受就業、參軍、入黨等政策激勵；四是建立信用征信體系，幫助村民申請小額貸款、創業貸款，這種以信用為核心的獎勵以提升公眾誠信道德為目的，強調公民遵守村規民約、社會道德、法律制度等的內省性和自覺性，通過誠信意識的內化，使社會治理實現由“外部監督管理”向“內部自我治理”的轉變。③村民的積分不清零，可疊加、可繼承、可轉讓，確保他們能充分享受積分紅利，增強其參與積極性，為鄉村治理現代化的實現提供驅動力。

（三）建立健全積分制長效運行的保障機制

鄉村治理中積分制的推廣運用要消除“一陣風”意識，杜絕“運動式”思維和方法，力促其穩定長效發展。

1.充分發揮村民主體作用

只有有效達成村民之間的共識并付諸實踐，才能激發鄉村共建共治的內源動力，推進積分制的可持續發展。要做好積分制推廣運用的宣傳造勢工作，引導村民思想和行為，讓村民變“被動”參與為“主動”參與；確保積分內容村民定、積分方式村民議、積分結果村民評、積分紅利村民享，激勵村民自主參與公共事務，真正成為鄉村治理的主人。

2.完善積分制運行經費保障機制

積分制的運行具有高度的資源依賴性。一方面，任何制度的運行都是需要成本的，積分制這一嶄新的治理模式也不例外；另一方面，積分制的長效運行離不開激勵，而足夠的資源是進行獎勵的重要前提，可以說可供獎勵的資源是積分制運轉的關鍵和基礎。因此，需要加大經費保障力度，多元化、多渠道籌集資金、資源。地方政府要設立積分制推廣運用的專項資金，縣、鄉一級政府可因地制宜按照常住人口每人1-2元的標準納入本級財政預算的工作經費，有條件的地方可提高標準；村集體要加快發展集體經濟，進一步提高集體土地、閑置資產的利用開發效益，因地制宜加快發展符合村情的產業，增加村集體收入。但政府資源和村集體資源畢竟是有限的，還需要村干部充分挖掘和爭取市場資源和社會資源，可動員社會組織、企業家、村里在外的公職人員、商人、鄉賢等捐資捐物，為積分制的發展助力。市場資源和社會資源的注入也充分體現了“共建共治共享”的社會治理理念，為鄉村治理提供源源不斷的活力。同時，要合理使用經費，強化經費使用監管，為積分制的推廣和長效運行提供長足保障。

3.形成協同推進積分制的合力

社會治理創新在于最大程度地整合各方力量，改變“強國家—弱社會”的局面，形成“強國家—強社會”的聯合。在多元共治的治理格局下，除了基層黨委政府、村級組織和村民外，社會力量也是完善積分制管理的重要治理主體。要凝聚農村經濟組織、群眾性自治組織、服務性和公益性社會組織，重視他們對積分制內容的補充建議，鼓勵他們積極參與積分制的申報、評議、認定，以及監督積分制項目的運行，其自身也可因參與而獲得相關獎勵；引導本村在外能人、鄉賢等鄉村精英參與積分制的評議、認定、監督；發揮新聞媒體的輿論宣傳作用，對獲得高分村民的典型事例進行報道，形成正向激勵效應。通過多元主體協同參與，最終形成推廣運用積分制的強大合力。

4.強化人才和科技支撐

黨的二十大報告指出：“教育、科技、人才是全面建設社會主義現代化國家的基礎性、戰略性支撐。”積分制的推廣運用同樣離不開教育、科技和人才支撐。要培育懂電腦、懂政策、懂指標體系設計等方面的相關人才，要加大新型職業農民培訓力度，加快培養一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍，為積分制的推廣運用積蓄人力資源；要完善鄉村現代數字化治理技術，與相關企業聯合開發積分制運行的信息系統和簡便應用軟件，運用信息化手段開展積分數據收集、匯總、統計以及查詢、監督等工作，優化完善日常管理，以科技助力積分制的推廣運用，確保社會治理智能化和專業化，力促形成共建共治共享的鄉村社會治理新格局。

注釋：

①夏錦文：《共建共治共享的社會治理格局:理論構建與實踐探索》，《江蘇社會科學》2018 年第3 期。

②顏克高、任彬彬：《共建共治共享社會治理格局:價值、結構與推進路徑》，《湖北社會科學》2018 年第5 期。

③劉葉婷、陳立松、隆云滔：《以社會信用為基礎新型治理模式的探索創新》，《南方金融》2020 年第4 期。