推動區域化黨建高質量發展
——以上海市楊浦區為例

○舒曉燕

區域化黨建是由一定區域內的各層級、各行業、各類型組織的黨組織共同織起的、嵌入基層社會共建共治共享治理格局之中、扁平化平臺型的開放組織體系。自2004年上海率先開展區域化黨建的探索與實踐以來，這一組織體系已成為社會治理鏈接體制內外和不同治理主體的新平臺。本文以楊浦區區域化黨建的探索實踐為例，對相關問題進行深入研究和思考。

一、楊浦區域化黨建的探索實踐

區域化黨建的本質是以黨組織的“區域化”建設搭起區域共建共治共享的組織平臺。基于此，可從組織的構成、行動邏輯、發展趨勢等方面分析總結楊浦實踐。

（一）組織構成：著力構建完善的區域化黨建組織體系

中共楊浦區委（以下簡稱“區委”）從全局的角度積極構建“1+12+N”（區—街道—居民區）三級聯動的區域化黨建組織體系，意味著區域內的黨的基層組織、行政組織黨組、駐區單位黨組織、“兩新”組織黨組織等，以及黨員個體等，都成為區域化黨建的行動者。

“1”是指在區級層面設立1 個區域化黨建聯盟，搭建涵蓋區委、區政府與區域單位黨組織之間，以及區域各單位黨組織之間的對話交流與協作共建平臺。2012 年6 月，區委聯手復旦大學黨委等8 家高校黨委和上海煙草集團等7 家企業黨組織，成立滬上首家“區域化黨建聯盟”。經過近10年的發展，逐步擴展為由16家常務理事、20 家理事單位、400 余家單位黨組織組成的區級聯盟①。

“12”是指在12 個街道層面建立健全區域化黨建聯盟街道分會，成員涵蓋高等院校、基層部隊、重點企業、三甲醫院等，承擔區域化黨建工作的組織、協調、聯絡、服務等職能，開展互聯共建,推動工作落實。例如，區域化黨建聯盟四平路街道分會包括同濟大學黨委、市政工程設計研究總院黨委等45 家成員單位黨組織。

“N”是指立足于居民區黨組織，推行兼職委員制度，推動區域化黨建工作向居民區延伸，提高居民區黨組織統籌協調社區資源、服務居民群眾的能力。2020年，楊浦區堅持以居民區大總支引領驅動，發揮663 名兼職委員、117 名兼職副書記作用，推動紅色物業、紅色業委會建設，打造出一批社區治理的“YOUNG 當家”，加強“大事共議、實事共辦、要事共決、急事共商”。

（二）行動邏輯：問題導向—項目牽引—制定清單—集體行動

聚焦區域經濟社會發展、聚焦群眾最關心的問題，以項目為牽引，以聯席會議、人才交流互派等方式，通過民主協商、社會關懷等多樣化途徑，形成集體決策，制定行動清單（包括“需求清單”“資源清單”和“項目清單”），組織集體行動，實現黨建資源集約共享，共同推動區域建設與發展，成為楊浦區域化黨建組織體系的運行機制和行動邏輯。

“三師三顧問”黨建品牌的形成頗具代表性。自2017年12月起，區委聯合同濟大學黨委共推社區規劃師項目，聘請了一批社區法律和社區治理顧問，與專業力量合作，在一線問需于民、問計于民，開展“樓棟微整治、空間微改造、景觀微更新”，打造了“睦鄰門”、大學路街區自我管理、“Nice2035”未來生活原型社區等一批深受群眾好評的治理項目。自2018年3月起，為緊貼新形勢、聚焦新任務，區委聯合區域內復旦大學、同濟大學等10所高校推出“大家微講堂·社區政工師”項目，12位“大家”不僅成為楊浦“大家微講堂·社區政工師”的月度主講人，還分別與區轄12個街道結對，擔任社區政工師或社區黨建顧問。自2020年6月起，區委精準聚焦新冠肺炎疫情暴發后社會健康管理新要求和人民群眾運動健康新需求，找準高校黨建與區域黨建的契合點，聯手上海體育學院共同打造創新型社會服務項目——“社區健康師”，積極發揮上海體育學院學科專業特長，系統整合校、醫、企優質資源，為百姓提供健康服務。

（三）發展趨勢：多元—凝聚—下沉

組織體系更加豐富多元。區域化黨建聯盟不斷開拓新的行動者，創新設置組織單元和治理單元，與社區公共事務更加精準銜接。例如，圍繞“把楊浦濱江帶打造成為踐行人民城市重要理念的標桿區和示范區”目標，積極推進濱江黨建，構筑“珠鏈式分布、屬地化管理、綜合性功能”的黨群服務站點，引領濱江公共空間管理服務水平不斷提高。堅持服務于長三角一體化發展戰略，互聯網企業黨建創新實踐基地已列入長三角“三省一市”黨建共建共育共享資源清單。

組織凝聚力不斷提升。黨建聯盟不斷升級為黨建共同體、利益共同體、情感共同體、社區共同體，各類主體參與區域化黨建聯盟的內生動力明顯增強。五角場街道與高校共建的黨建理論研究基地、大學生社會實踐基地等都是由高校黨組織依托區域化黨建聯盟平臺發起建立。

組織行動領域不斷深入“下沉”。在“睦鄰片區”和“網格”設立黨建聯盟，健全資源需求對接機制，協調解決社區難題。在街道層面，以4～8個居民區為一網格，設立睦鄰黨建網格，落細資源需求對接機制，讓“小居委也有大資源”，協調解決停車難等物業難題。在居民區層面，對應業委會工作范圍設置黨建微網格，強化黨組織對業委會、物業工作的精細指導。

二、楊浦區域化黨建實踐中存在的問題與挑戰

（一）組織網絡構建困境

按照建設“縱向到底、橫向到邊”全覆蓋的黨組織網絡以及形成區域化黨建格局的目標要求，楊浦區域化黨建網絡還存有短板與空白，一些領域之間的聯動融合也存在縫隙，一定程度上影響了區域化黨建的密度和強度。

1.區域化黨建格局中個別組成部分的黨建工作存有空白

居民區黨建、駐區單位黨建運行相對成熟完善，而新興領域黨建由于聚集的大多是“兩新”組織，黨的組織覆蓋和工作覆蓋仍有不少空白②。由于這些黨組織隸屬關系比較復雜，有的隸屬注冊地，有的隸屬經營地，在多種隸屬關系并存的情況下，上級黨委開展黨建工作有的重復交叉，有的放任自流，也有可能出現“黨建空白”企業。

2.區域化黨建格局中一些領域的黨建工作之間留有縫隙

區域化黨建工作機制將轄區內的機關、駐區單位、“兩新”組織等各類黨組織集聚在一起，但由于在一些領域沒有形成常態化的融合共建機制，并且黨組織組建動態化、黨的活動開放化、黨員教育管理服務一體化等舉措也不到位，導致相互聯動不足。一些新興領域的黨組織與所在平臺、行政部門沒有直接的關聯，相互之間除了可能存在業務往來之外，沒有其他的聯結點。園區樓宇中的企業發展與園區樓宇黨建工作的融合度、園區樓宇黨建與所在社區的融合度、“就近相鄰”原則下的園區樓宇之間的黨建融合度等都存在縫隙。

（二）機制運行困境

1.強化聯席會議制度約束力

黨建聯席會議制度是區域化黨建工作的主要制度平臺，它能夠使區委、街道黨工委與駐區單位、“兩新”組織等快速建立聯系，有助于克服傳統社區治理“條塊分割”的問題③。區域化黨建合作單位之間是聯誼性質的合作伙伴關系，街道黨工委作為組織協調者，應借助聯席會議制度加強對合作單位的約束和監督。

2.完善項目考核機制

為持續吸引駐區單位和“兩新”組織加入區域化黨建聯盟，街道黨工委往往采用項目化的方式整合轄區各領域黨建資源。社區黨群服務中心作為區域化黨建工作的重要樞紐型平臺（通常作為街道區域化黨建聯盟的秘書處），派工作人員加強日常走訪聯系，挖掘資源，對接需求，形成共建項目。在項目終評中，對駐區單位共駐共建和黨員發揮作用，不僅要做定性的評價，還應運用精準有效的量化考核辦法，持續調動駐區單位及其黨員參與社區建設、服務社區居民的積極性，增強區域化黨建工作開展的實效。

三、促進區域化黨建高質量發展的對策與思考

（一）組織再造：讓區域內的各類黨組織“建起來”“轉起來”“聯起來”“強起來”，形成平等、多元、互動的扁平化網絡化組織結構

一是實現黨的組織和工作在橫向性、自主性和流動性的社會空間中的全覆蓋。二是持續關注和適應社會轉型的新特點，創新組織設置，開辟區域新的社會治理空間和組織平臺，激活組織節點。三是增強黨組織之間的網絡鏈接和資源共享，增強結構上的密度和黏度，構筑一種以黨組織系統為互動樞紐，實現各類主體之間的“有機團結”。例如，針對樓宇入駐單位“進門難”“組建難”問題，充分加強與樓宇產權單位、物業公司的協作，靈活采取片區聯建、同業共建、派駐幫建等方式建立黨組織，探索“支部建在樓組”“支部建在產業鏈”“支部建在項目團隊”等方式建立功能型黨組織④；在各類園區、商圈市場和互聯網業等領域，建立網上黨支部，實現線上線下互動，提高活動成效；依托城市交通樞紐、建設項目及功能區等，建立跨級別跨類別的黨建共同體等。此外，要在黨組織建設標準化、規范化上下功夫，強化政治功能：加強對各類黨組織的指導、督查，嚴格落實“三會一課”、按期換屆、處置不合格黨員等基本制度，探索黨員積分制管理等工作機制，使黨員管理由封閉型向區域開放型轉變。

（二）構建以公共性為主要特征的行動邏輯

搭建公共平臺，以資源整合為基點，關注社區共治的環節節點，設置“公共議題”，聚焦公共利益；構建多元化的社會利益訴求表達通道和暢通的溝通反饋機制；建立健全多元主體參與共建的激勵機制，使個體、群體和各類社區組織關注社區公共問題。以加強黨群服務陣地建設為抓手，使之成為推進區域化黨建工作、服務各級黨組織的重要載體，成為實現各領域資源聚集和融合的重要樞紐。充分運用“互聯網+”技術，構建黨建資源管理與信息共享平臺，配合落實需求、資源、項目“三張清單”等工作機制,完善資源整合型黨建工作模式；參照窗口服務要求,助力“一網通辦”“一網統管”功能落地,面向區域單位和群眾開展黨群、政務、文體等綜合性服務⑤；結合“一線工作法”“黨代表聯系社區”等工作，建立群眾問題一口式受理機制，統一匯總、分發、處置、反饋，并著重梳理社區黨建、區域發展中的共性難點問題，打造區域社情研處基地。

（三）完善區域化黨建工作長效機制

明確各部門職責，鼓勵協同創新，形成“區委組織部牽頭實施，街道和區相關部門（單位）黨（工）委、黨組具體負責，群團組織協同參與，有關行政職能部門支持配合”的工作協同責任機制。要將區域化黨建工作作為各級黨組織抓黨建工作的重要內容，堅持定期通報工作情況、每年年終考評。要充分賦權街道黨工委，定期召開區域化黨建共駐共建年度工作會議和季度例會，簽訂共駐共建目標責任書。要將區域化黨建工作開展對基層治理提升的實際效果作為黨建考核的核心依據，淡化材料考核、檔案考核；由單一的聯盟黨組織定性評議，轉變為由聯盟黨組織、黨員代表、群眾代表共同組建的評議監督委員會進行評議。要建立激勵保障措施，以進一步擴大區域化黨建工作的吸引力和影響力。

（四）培育社會資本，打造多維社區共同體

把價值認同作為區域化黨建主要推動力，打造經濟、情感、價值、生活等多維認同的共同體。首先強化黨建引領，理順社區各主體合理的利益訴求，始終把黨員群眾關注的需求熱點作為工作的出發點和落腳點，通過主題黨日聯過、黨建活動聯辦、自治共治聯抓、民生服務聯推、文化活動聯辦、志愿公益聯做等豐富的活動載體和方式，激發參與主體的內生動力，提高區域化黨建的吸引力和凝聚力。其次要通過多種形式，將區域化黨建推進的治理項目、治理任務全過程、全方位地展示給社區群眾，聽取反饋與評價，增強群眾對區域化黨建共建共治共享理念的信任。另外，要充分認識到當前基層群眾自治組織和社會組織在社會治理中發揮的重要作用，賦予它們更多的話語權、自主權和激勵措施，促使其積極投身區域共治。

注釋：

①中共上海市楊浦區委組織部課題組：《適應城區功能定位的基層黨建工作格局研究》，《上海黨史與黨建》2018 年第7 期。

②宋黔暉：《深化園區樓宇黨建的實踐探索——以上海市楊浦區為例》，《黨政論壇》2019 年第1 期。

③李中陽：《區域化黨建過程中存在的問題及對策研究》，《中共成都市委黨校學報》2021 年第1 期。

④尹文、高曉林：《空間視角下城市區域化黨建的實踐邏輯》，《上海黨史與黨建》2021 年第6 期。

⑤宋林霖、許飛：《新時代黨群服務中心承接政務服務事項問題研究》，《國家治理現代化研究》2021 年第2 期。