我國農村養老服務存在的問題及對策

呂鳳亞

廣州城市職業學院，廣東 廣州 510405

0 引言

目前，我國農村面臨老齡人口規模較大、人口老齡化增長速度較快、居民平均收入偏低等問題。這些問題導致農村養老負擔逐漸加劇。中國社會科學院農村發展研究所發布的《中國鄉村振興綜合調查研究報告2021》顯示，2019 年農村全體人口中60 歲及以上人口的比重達20.04%，65 歲及以上人口比重達13.82%，完全達到了“老齡化社會”的標準，并非常接近“老齡社會”標準。與全國老齡化數據相比（2019 年我國60 歲及以上人口占總人口的18.1%，65 歲及以上人口占總人口的12.6%），農村地區老齡化程度遠超全國［1］。農村人口老齡化是關系農村地區和整個國家發展的重要問題。該調查數據直觀反映了該問題的嚴重程度，說明我國農村老齡化問題亟待解決。整體來看，我國養老事業處于不斷變革、不斷完善、持續向好的發展趨勢，但農村地區的養老服務還存在醫療條件差、養老組織制度不完善等問題，農村養老事業整體發展不均衡。創新農村養老模式不僅可為農村養老提供保障，而且有利于解決民生問題，助力鄉村高質量發展。

1 我國農村養老服務研究背景

1.1 我國養老政策的演變

自1949 年以來，我國養老政策經歷多次變革，總體上處于不斷完善、持續發展的向好趨勢，大致可分為4 個發展階段。第一階段為1949—1977 年，此期我國養老服務處于孕育發展階段，主要體現為粗放式養老。這一時期我國的養老機構大多由政府開辦，提供養老服務屬于國家福利范圍。與此同時，我國養老機構從最初的生產教養院轉變為養老院與敬老院，主要接收對象為退伍或孤老、傷殘軍人，尚未大范圍接收社會成員。第二階段為1978—1999 年，此期我國養老服務逐漸向社會開放，但仍處于探索發展階段。《農村敬老院管理暫行辦法》《中華人民共和國老年人權益保障法》《社會福利機構管理暫行辦法》等相關政策文件不斷出臺，旨在完善社會養老服務體系。這一時期我國養老服務事業歷經孕育與探索過程后，正式邁入了新階段。此期我國以政府為主導開始逐步完善養老服務，制定相關養老法規，規范建設養老機構，持續健全養老制度。同時，我國對養老服務中的醫療、居住、護理、娛樂、康復等方面不斷進行改革，養老服務開始面向大眾，并以提高養老質量為目的，邁向新發展階段。第三階段為2000—2011 年，我國人口老齡化問題逐漸加重，使得養老服務體系建設深受社會大眾關注。2000年，中共中央、國務院發布的《關于加強老齡工作的決定》首次將家庭、社區、社會融入養老機制，指出要高度重視并切實做好老齡工作，強調積極應對人口老齡化問題是一項重要而緊迫的戰略任務。此外，《關于加快實現社會福利社會化的意見》《關于全面推進居家養老服務工作的意見》等文件出臺，“以居家為基礎、社區為依托、機構為補充”的養老機制得到人們普遍認可。由此，我國養老工作基礎較為薄弱且無法滿足社會養老需求的問題得到高度重視。在這一階段，我國養老服務事業取得長足進步。第四階段為2012 年至今，我國老齡事業處于快速發展時期，機構養老、居家式社區養老等多樣化養老模式為滿足老年人養老需求提供堅實保障。為更好地促進社會養老事業可持續健康發展，我國出臺了一系列政策對養老機構發展、養老模式創新等做出規范與建議。在這一階段，《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》等文件相繼發布，為提供高質量養老服務做出保障。在此背景下，優化農村養老服務成為時代發展的必然要求。

1.2 我國養老責任的轉變

傳統意義上的養老是指具有血緣關系的家庭成員之間對老年人給予生活照顧，以盡到養老的責任及義務［2］。這種養老大多是社會成員或家庭的私人事務，社會主要承擔補缺性福利幫助。隨著社會的發展，我國人口老齡化問題加劇，但家庭結構趨于小型化，由此造成的家庭老年人口數量大、兒女數量少、養老壓力大等問題較為顯著，導致親屬對于老人的照顧有所欠缺［3］。其原因主要是農村中大部分年輕人選擇進城務工，以尋求新的發展機遇，但大部分老年人則選擇留守農村。這種年輕人與老年人長期處于異地狀態的現象，導致年輕人無法在物質、精神等層面給予老年人全面關懷。由于此類情況普遍存在于社會中，家庭養老負擔較重，故需要國家及社會層面給予幫助。為解決養老問題，我國在將養老納入社會保障體系的同時，不斷規范社會養老制度。由此，養老責任逐漸轉變為由家庭、國家、社會共同承擔。我國政府為保障老年人權益，建立了相應的法律法規和政策體系。但僅僅依靠政府的力量還不足以為老年人提供全方面、高質量的養老服務，需要社會養老組織、機構與家庭共同參與，共同承構建健全的養老服務體系。

2 我國農村養老服務面臨的現實困境

2.1 養老服務供給不足

現有農村養老服務模式主要服務于農村留守老人。但就現實情況而言，留在農村的老年群體龐大，養老服務供給不足問題較為顯著［4］。這主要體現在農村養老服務專業人員較少，且養老服務組織對工作人員的專業培訓尚不充分。一方面，高素質、專業化的農村養老服務人員緊缺。目前，農村地區養老服務對工作人員的學歷等要求不高，只有極少數工作人員接受過系統化、專業化培訓，無法為鄉村養老事業發展提供人才支持。現有農村養老服務工作人員大多是鄉鎮民政部門工作人員、養老協會工作人員及自由職業者等，綜合素質水平不一，導致服務質量與服務隊伍不穩定［5］。另一方面，農村養老服務組織對工作人員的專業培訓有待加強。受經濟發展水平的影響，部分養老服務組織無法為工作人員提供專業化培訓，導致農村養老服務人才供給不足、服務模式缺乏創新，進而導致工作人員服務質量與服務水平不高［6］。

2.2 相關管理工作開展不到位

隨著我國養老責任的逐漸轉變，養老服務組織作為農村養老服務的重要力量，承擔著一定的養老責任。然而在實際發展過程中，各類社會矛盾糾紛不斷發生，養老服務組織面臨著管理、制度等方面的問題。例如，農村養老服務組織雖然有較明確的管理制度及日常服務規范，但是實際監管與落實效果不盡如人意。一方面，農村養老服務組織所雇傭的工作人員流動頻繁，養老服務組織需要不斷對新進工作人員進行培訓，大量人力、物力及時間花費在人員管理中。同時，農村養老服務組織由于面臨管理壓力大、難度高、管理滯后等方面的問題，導致其在人員監管方面存在不足之處，進而導致部分工作人員出現工作期間抽煙或垃圾處理不到位等情況。另一方面，部分養老服務組織內部管理制度不健全，養老服務責任劃分模糊。例如，部分養老服務組織未針對工作人員制定明確的服務內容及服務標準，且對其工作開展情況檢查不到位；部分農村養老服務組織管理制度落后，內部監管不到位、治理不嚴，導致工作人員服務積極性不高，同時組織內部對這類現象的調查與事后回訪較少，對需要改進之處了解不足［7］。

2.3 基礎設施建設有待完善

當前，部分農村地區的養老服務基礎設施建設尚未完善。第一，部分農村地區養老服務基礎設施建設存在供需失衡問題。雖然大部分農村地區在相關基礎設施建設方面實現了“從無到有”，但仍有部分偏遠地區存在基礎設施建設供需失衡問題。部分農村地區由于自然條件較為嚴峻，農村養老服務組織在基礎設施建設過程中面臨建設難度大、物流不便、投資成本高等問題，導致當地養老服務基礎設施建設存在一定短板。第二，部分農村養老服務基礎設施建設質量有待提高。具體表現為部分農村地區存在道路質量不高、通信不便等問題，導致農村養老服務組織工作推進受阻。此外，部分農村地區在基礎設施監管方面落后于城市，部分基礎設施處于無人監管、缺乏定期養護狀態。第三，部分農村地區養老服務公共“硬件”條件有待提高。由于農村地區醫療、教育、科技等公共服務方面存在較大缺口，導致部分農村地區養老服務組織難以實現公共服務質量升級，且農村養老服務組織在老年人文化建設、老年康復、衛生條件等方面落后于城市地區［8］。

2.4 智慧養老服務滯后

目前，農村養老服務模式及服務觀念大多較為傳統，城鄉之間在現代化養老服務模式、信息化養老技術成果的應用上仍存在較大差距。一方面，智慧養老服務模式應用受阻。大多農村養老服務組織資源匱乏，無法大規模引入并運行智慧養老服務模式。加之部分農村養老服務組織在初期建設時標準較低，僅以滿足老年人基本的吃、穿、住、行需求為標準，在后期建設與升級上又缺乏保障，導致其服務設施陳舊，無法滿足特殊老年群體需求。另一方面，農村養老服務面臨“數字鴻溝”問題。農村養老服務組織中的老年群體大多無法使用智能設備，這成為農村地區采用智慧養老服務模式的一大困阻。同時，部分老年人較為重視個性化服務及精神層面需求，而單一運用智能化、信息化養老技術及設備，極易造成養老服務組織忽視老年人心理訴求的問題，更無法為老年人提供精神慰藉。這也導致智慧養老服務模式無法在農村得到較好普及、應用。

3 我國農村養老服務優化路徑

3.1 拓寬養老服務供給渠道

要想解決“三農”問題，就需要將做好農村養老服務工作作為抓手，滿足老年人多層次、多元化養老需求。針對農村養老服務中高素質、專業化人員緊缺問題，一是基層政府可出臺優惠政策，采取多樣化措施吸引專業人才加入農村養老服務隊伍。例如，我國社會保障部門將“三支一扶”及“社區民生”等基層工作人員選拔與農村養老服務相結合，為農村養老組織提供相關人才正規招聘平臺，豐富農村養老服務人才供給。二是基層政府可為農村低收入老人的親屬優先預留工作職位，提供老年人家屬優先陪護機會。這樣不僅可為農村年輕人提供就業機會，解決其工作問題、保障收入來源，而且可為老年人提供親屬專屬照護與陪伴，以此減少老年人的孤獨感。此外，農村養老服務組織應對工作人員加強日常培訓，提高工作人員專業度。例如，在老年人康復、護理方面，農村養老服務組織應為工作人員開設專業技能培訓課程，培養專業化人才。

3.2 推進農村養老服務管理工作

加強養老服務管理工作有利于農村建立規范化養老服務模式，解決農村民生問題，進而促進鄉村高質量發展。針對內部工作人員流動頻繁問題，農村養老服務組織應將工作經驗作為人員篩選的主要條件，并實行老人帶新人制度，使工作人員快速上手、縮短工作適應期及減少人力、物力耗損。同時，農村養老服務組織應定期對工作人員進行培訓，提高其服務意識，并落實工作責任制，以此規范工作人員的服務行為。農村養老服務組織還應結合日常工作情況不斷完善相關管理制度。具體來說，養老服務組織應針對工作人員制定明確工作內容、行為標準、獎懲規則的制度，并加強對工作人員的日常監督與管理，以此助推養老服務工作標準化、具體化落實。此外，針對管理制度落后問題，農村養老服務組織管理人員應積極外出學習，借鑒其他地區的先進經驗，結合自身實際完善管理制度，以此改善工作亂象，形成良好的服務風氣。

3.3 加強農村養老服務基礎設施建設

部分農村地區養老服務組織由于基礎設施供需結構失衡、基礎設施質量有待提高、公共服務“硬件”條件有待提高等問題，難以滿足老年人的日常需求。因此，政府相關部門及農村養老服務組織應加強基礎設施建設，以提高養老服務質量，進而助推農村養老服務良好運行。第一，針對農村養老服務基礎設施供需結構失衡問題，相關部門應完善基礎設施建設，采用“政府投資+村民自建”建設機制，為相關基礎設施建設提供有力支持。同時，相關部門應針對不同農村地區現實問題，組織施工隊進行專項建設，打通農村物流、交通運輸通道。第二，針對農村養老服務基礎設施建設質量不高問題，相關部門應加強對農村基礎設施建設監管和日常養護。同時，相關部門應適當引導社會資本進入農村養老基礎設施建設領域，形成農村基礎設施建設工程良性競爭，進而提高基礎設施建設效率和建設質量。第三，針對農村地區養老服務公共“硬件”條件方面問題，相關部門在加大農村地區硬件設施投入的同時，應為農村養老服務提供人才支持，實現“軟硬”兼施。一方面，相關部門在農村醫療、教育、科技等方面應加大資金支持，積極引入各項資源，為農村養老提供堅實基礎。另一方面，農村地區應通過提高農村醫護人員素質、豐富農村文化教育、增強農村養老服務供給，增強農村公共服務“軟”實力。

3.4 搭建“互聯網+養老”服務平臺

第一，面對農村智慧養老服務模式落后問題，相關部門應加大對養老服務組織的支持力度。在資金方面，相關部門應針對欠發達地區養老服務組織給予專項支持，以此助力農村養老服務組織加大智能設備引入力度，保障農村老人基本養老需求。同時，相關部門應鼓勵農村養老服務組織積極尋求合作，引導農村養老服務組織構建完善的集信息化、智能化于一體的“互聯網+養老”服務平臺。第二，針對老年人面臨的“數字鴻溝”問題，農村養老服務組織及相關機構應為老年人設置智能服務系統，簡化智能設備使用方法，降低老年人使用難度。同時，農村養老服務組織應為老年群體開設智能設備學習與使用課程，為老年人講解智能設備使用方法及使用流程，以幫助老年人跨越“數字鴻溝”，從而實現農村養老服務現代化發展，最終助力鄉村振興。

4 結語

農村養老服務創新發展不僅有助于解決農村地區老年人養老問題，而且還在一定程度上推動鄉村振興戰略實施。隨著農村人口老齡化問題日益突出，社區、家庭養老模式成為解決農村老年人養老問題的主要選擇。而做好養老服務工作需要的不僅是養老服務組織，還需要政府、社會等各方成員的共同參與。同時，養老服務組織需要對服務渠道、服務內容、服務手段、內部管理等方面進行改善，促進養老服務模式創新，滿足農村老年人多元化的養老需求，助力解決“三農”問題。