國土空間總體規劃背景下生態城市規劃建設路徑探析

文／陳偉 中鐵咨詢集團北京建筑規劃設計有限公司海南分公司 海南海口 570105

引言：

進一步建立并完善國土空間總體規劃體系，同時對其進行嚴格的監督，促使城鄉規劃、土地利用規劃以及主題功能區的規劃等相互融合，使其成為統一的國土空間總體規劃，從根本上實現“多規合一”的目的，并進一步強化國土空間總體規劃對各專項規劃的監督和指導作用，這同時也是黨中央、國務院的又一重要戰略部署。在國土規劃中城市是最重要的陣地，本文主要針對現代化生態城市規劃建設的發展形成與優勢進行分析，深入研究國土空間總體規劃時期的特色，最后對深化規劃體系改革發揮出的重要作用進行探討。

1.國土空間總體規劃背景下生態城市規劃建設基本特征

國土空間總體規劃背景下生態城市規劃建設基本特征分為以下幾點。首先建設生態城市應當平衡自然環境、社會環境和人類經濟發展水平，按照生態學原理進行建立高效、健康、可持續發展和高度協調的復合生態城市，因此需要改變以往以經濟發展為主，犧牲環境為代價的傳統發展模式。隨著時代的發展，生態文明觀念也應當與時俱進。提升人類對于自然環境的保護意識，弱化對自然的索取意識，在這個基礎上進行生態城市規劃建設才能保證生態城市建設順利完成。其次，當前的生態城市規劃中應當著重強調對于能源消耗問題。對于傳統的高耗能高污染產業進行結構上的調整，加大整治力度進行產業創新。結合當前科技的最新成果與現代工業于一體，優化產業結構，優先發展新型產業，形成高技術產業為先導，提升當前的資源利用率，同時高耗能高污染產業對于自身的工業三廢遵循“先治理后排放”的準則。最后，也是最關鍵的部分，需要提升人民群眾對于生態建設的重視度，讓大眾通過身體力行地實踐來參與到城市生態建設中來，這是提升生態城市規劃建設最有效的方式。

2.國土空間總體規劃背景下生態城市規劃建設的基本原則

在落實生態城市規劃建設工作的過程中，需要始終堅持以綜合性、統一性及深入性為根本原則，將生態城市規劃建設的作用發揮到實處。應進一步強化城市功能分區，依托于“三線”約束，把握好生態城市規劃建設的根本原則。首先，應當充分彰顯出整體性、綜合性的規劃原則，堅持以民眾的切身利益為核心，兼顧經濟、社會、生態效益，強化資源整合及高效調配，確保能夠為城市居民創設出更加優質的生活環境。其次，需要兼顧框定、盤活總量，質量、優增量、限定容量的協調統一性，確保能夠進一步增強城市發展活力，為城市經濟建設提供新的思路。與此同時，還需要加強城市文化建設，依據不同區域的特征把握其功能定位，并立足于城市建設管理的切實需求，促進城市現代化建設與轉型化發展，同時還需兼顧可持續發展效力，保障人與自然和諧相處。另外，需要進一步增強生態城市規劃建設的深入性，保障能夠形成對城市各街道、各區域的全面覆蓋。應進一步增強與基層民眾間的聯系，以人民群眾的生活需求為改革生態城市規劃建設的整體方向。應全面、細致地展開分析，進一步明確民眾對于城市空間規劃的切實需求，科學合理地落實空間資源配置，打造出舒適宜居的城市空間。在此過程中，需要重點強調對土地資源的優化配置，打造城市空間產品時應當注重于對地類別、品質、區位、建設時序的調節。應充分考慮到居民對于城市公共產品的切實需求，科學推斷將其投入使用后可能存在的問題并及時予以補足，增強生態城市規劃建設的實效性。

3.國土空間總體規劃背景下生態城市規劃建設具體思路策略

3.1 運用智慧化手段實現“三區三線”的自優化

一般來說，農業空間與生態空間規劃下的永久基本農田、生態保護區均是禁建區，兩者在屬性保護層面，有諸多相似處。由此，在當前的許多國土規劃之中，兩個領域往往會出現很大部分的重疊，城鎮空間往往涵蓋城鎮建成區和開發儲備區以及一定的農田保護區和生態保護區，城鎮空間會有一定程度上保護的需求，同時城鎮空間與生態空間、農業空間也會因存在重疊而導致一定程度的破壞。對于三類空間包含與重疊不可混為一談，要按照各地區的實際情況與城鎮發展的需求，科學地界定這三類空間，三類空間不重疊并覆蓋整個地區。

“三區三線”中的生態紅線與永久基本農田分別在各自的功能塊中展開分界，生態紅線小于生態空間的面積范圍，永久基本農田小于農業空間的規劃范圍。然而，城鎮開發邊界和城鎮空間的關系有著較大的復雜性，并在部分地區的城鎮開發邊界被視為城鎮空間邊界，城鎮發展備用地被置于城市開發邊界之外。在一些地區，城鎮發展備用地位于城市開發邊界內，假設備用地仍在城鎮空間，則城鎮空間大于城市發展邊界，即使城市發展保護區置于生態空間和農業空間的范圍之中，城鎮開發邊界也遠遠大于城鎮空間，但是具體哪一種形式更加合適、合理，那就需要依據各個區域的真實狀況而定。

若要做好我國的國土空間總體規劃設計，相關的從業者就要對于“三區三線”有著完全認識，了解“三區三線”的剛性邊界屬于動態性發展的。按照當前的規范要求，城市的發展往往限于城鎮開發邊界擴展系數，同時城市周邊存在大量用永久基本農田也會限制城市的發展方向，往往保障一個生態城市高效、健康的發展需要相關從業者對整個市域建設發展進行評估，規劃發展重點區域，預留永久基本農田儲備區，科學劃定城鎮開發邊界，既要保障城市近期3 至5年的城鎮開發邊界，也要謀劃城市遠期、遠景發展藍圖。伴隨時代的進步、社會的發展，人們的智慧及工作效率也是一直在提升，城鎮空間經過時間的推移會逐漸被縮減，人與自然的共生共處的面積被慢慢拓展。在經濟全球化和信息化技術的發展進程中，這一邊界的調整將會超出人們的想象，由此利用智能手段方法做到“三區三線”的自優化，讓“三區三線”的劃界向更好的方向發展，也是此項國土規劃體系中最為關鍵的內容。

3.2 加強環保技術研究，保證生態技術更加完善

我國生態城市規劃建設需要消耗大量的人力、物力、時間等資源，到目前來說，已經取得了一定的成果，也在一定程度上推動城市的整體發展，但是目前仍然存在較為嚴重的問題，專業技術水平較低將會導致建設工作的質量不能滿足標準要求。所以，相關企業應該對生態技術進行改進和創新，在環境保護技術中添加更加先進的技術，解決我國技術水平的問題，確保生態城市建設能夠在很短的時間內保質保量地完成。首先，對技術進行改進和創新的過程中需要足夠的資金，具體可以從兩個方面入手，為技術的研究提供支持：

（1）需要充分發揮出財政資金對于生態技術相關企業的創新能力提升引導作用，通過財政專項資金的支持，激發出企業的創新意識，使其能夠加強在技術研究、完善和創新方面的認知，將技術升級改造落實在實際中；

（2）可以讓規模較大的企業與金融機構之間建立緊密的合作關系，這樣一來，企業在對技術進行改進和創新的過程中有充足的資金作為支持，這樣也能確保生態技術的研究工作正常開展，技術的創新和完善工作的能力有所提高，技術在其中所能起到的作用也更加關鍵，推動生態城市規劃建設的順利完成。其次，在實際工作中，專業技術人員應該發揮出來自身的優勢，培養更多生態技術方面的人才，確保能夠對技術進行改進和創新，進而為生態城市規劃建設提供人才支持，提升生態城市規劃建設的效果。最后，在城市建設工作中需要用到大量的材料，施工企業應該大力應用節能環保材料，對于環境污染較為嚴重的材料堅決不能應用于城市建設工作中，最大程度保證材料的使用符合綠色節能環保要求。材料市場也要盡可能減少污染材料的售賣，大力提倡客戶購買節能環保的材料，市場發揮出來的作用能夠確保生態技術水平有所提高，確保在生態城市規劃建設中能夠融入節能環保的理念。

3.3 在國土空間總體規劃體系中明確生態城市規劃建設地位和作用

突出生態城市規劃建設的全局性，可以有效解決當前生態城市規劃建設工作中存在的一系列問題，進而發揮出生態城市規劃建設工作的真正作用。從當前生態城市規劃建設工作存在的問題來看，部分城市仍然存在缺乏嚴肅性、沒有強有力的約束措施、缺乏更高一級政府部門的管控等一系列問題，這極易致使生態城市規劃建設工作受到阻礙。基于該類問題，相關部門的工作人員首先需要對所在城市的布局進行深層次的分析，再結合國土空間規劃體系給出的各類標準，以此改革生態城市規劃建設工作的體制，使所在城市的各區域可以攜手并進。此外，相關部門的工作人員還需要注意生態城市規劃建設工作中的薄弱環節，例如提升對非建設地區的關注度、請求上級部門加強管控、深入學習國家生態城市規劃建設相關的制度等，從而能夠立足于全局來開展一系列生態城市規劃建設相關的工作，讓城市的經濟發展、土地資源管理、城鄉兩區建設等多個發展模塊能夠達成有機統一。

相關部門的工作人員應堅持以人為本的理念，做到城市中的經濟效益、社會效益以及生態效益的三方統一，以此發揮出生態城市規劃建設工作在國土空間規劃體系中的重要價值。在開展規劃工作時，相關部門的工作人員應對框定總量、盤活總量。質量強化、優增量以及限定容量五個方面進行管控，使城市中的資源配置能夠得到針對性的優化。確定相關的管控標準以及管控力度之后，相關部門的工作人員就需要將城市中特有的文化元素納入考量，使所計劃城市的各類功能更為明確，建設管理工作能夠切實發揮其作用。通過一系列舉措，城市能夠做到在提升自身品質的同時更為快速地完成部分傳統機能的轉型，既可以從根本上改善城市居民的生活環境，又可以促進城市的可持續發展。此外，相關部門的工作人員還需要注意生態城市規劃建設工作的底層管控，對于城市中還不具備的功能，相關部門的工作人員一定要在第一時間進行調查，并根據調查結果給出更為完善的解決方案，從而發揮出生態城市規劃建設的重要價值。

相關部門的工作人員需要明確的是，在城市的發展過程中，生態城市規劃建設起到了極為重要的引領作用。生態城市規劃建設是中央事務與地方事務的重要聯系，其不僅關系到了我國發展的大局利益與局部利益，還關系到了人民群眾的生活幸福感。城市作為地方事務以及權力的集中點，其雖然可以有效處理地方上的各類事務，但在面對國土空間規劃體系時，其卻有可能出現國土空間相關的規劃無法準確覆蓋到相應的范圍。所以，相關部門的工作人員一定要加強對生態城市規劃建設引領作用的重視，在日常的工作生活中不斷發揮生態城市規劃建設的引領作用，進而能夠高效地解決城市在發展過程中遇到的一系列問題，并可以根據人民群眾的實際需求進行相關的分析工作，從而有效保護以及利用國土空間，真正構建出以解決問題為導向的生態城市規劃建設工作。

3.4 直面生態城市規劃建設問題，提高生態城市規劃建設工作的全局性

城市的發展需要多個部門的共同參與,其中城鄉規劃主管部門、國土資源部門是兩個重要的部門。相關部門需要從不同角度進行具體的城市建設,而城市建設需要消耗大量的資源,比如水資源、電力資源、土地資源等。只有在具備相關資源條件的前提下,生態城市規劃建設才能得到有效落實。生態城市規劃建設的意義在于推動城市的可持續發展,保證城市住宅區、市政道路、公園綠地休閑區、工業區規劃的合理性,提高城市居民的生活質量。在生態城市規劃建設過程中,規劃人員需要考慮土地資源的利用情況,而土地資源的利用則屬于國土空間總體規劃內容。因此,生態城市規劃建設的落實,還與國土空間總體規劃息息相關。生態城市規劃建設部門和國土資源部門的工作人員只有相互合作,確定共同的工作目標,對存在的矛盾進行協調處理,才能在合理使用土地資源,促進經濟、社會與環境協調和可持續發展的基礎上,兼顧生態城市規劃建設與國土空間總體規劃。

例如,生態城市規劃建設人員可結合國土空間總體規劃中確定的住宅用地、教育用地、商業用地等建設用地性質進行生態城市規劃建設,避免將教育用地用作商業或者住宅用地等問題的發生。生態城市規劃建設與國土空間總體規劃的有機協調,可以實現雙方共同的規劃與管理目標。在我國現有土地資源利用法律法規的基礎上,保證國土空間總體規劃與生態城市規劃建設的一致性,能夠大幅減少規劃矛盾。生態城市規劃建設人員需要注重城鎮體系規劃研究,不斷從理論與實踐方面對生態城市規劃建設方案加以完善,促進國土空間總體規劃目標的實現。為了讓城市發展更加平穩、協調,生態城市規劃建設人員和國土空間總體規劃人員需要從多個方面加強城鎮區域發展分析,評估城市資源以及發展優勢,并且結合周邊城市發展情況,預測當地的發展潛力,從而做好生態城市規劃建設與國土空間總體規劃工作。此外,雙方工作人員還要明確城市發展對基礎設施、社會公共服務設施的需求,了解此類需求對生態城市規劃建設、國土空間總體規劃的影響,統一規劃城市布局,提高土地開發利用率,保證國土空間總體規劃與生態城市規劃建設的科學性、合理性、有序性以及前瞻性。

3.5 發揮生態城市規劃建設中中長期發展規劃的作用

調查發現，部分相關部門的工作人員在進行生態城市規劃建設工作中更為注重社會發展與經濟效益，很少對城市在未來的發展進行相關安排或是部署，這極易導致城市在發展過程中遇到瓶頸，也會使相關部門的工作人員無法及時解決可能遇到的各類突發事件。面對這一問題，除了短期規劃之外，相關部門的工作人員還需要注意生態城市規劃建設工作中的中期規劃與長期規劃部分，進而確保城市在未來也能夠穩定運轉。基于此，相關部門的工作人員就需要更為重視城市的空間安排以及戰略性發展，謹慎開展中期規劃與長期規劃工作。相關部門的工作人員應先對城市的中期發展與長期發展進行更深層次的分析，必須站在宏觀角度來制定生態城市規劃建設中的具有戰略性、政策性、約束性等一系列與未來發展相關的要素，將國土空間規劃體系的戰略導向發揮出來，使城市的發展更符合國家發展戰略的需求。

結語：

總而言之，生態城市規劃建設與國土空間總體規劃工作中存在一定的沖突,雙方工作人員應從不同的角度明確具體的矛盾,采取綜合管理措施,促進生態城市規劃建設與國土空間總體規劃相協調。在生態城市規劃建設與國土空間總體規劃過程中,雙方工作人員還需要與時俱進,在實際規劃中融入新的規劃理念,加強各類信息化技術在規劃中的應用,避免重復規劃、過度規劃問題的發生,從而進一步推動城市的可持續發展。