天津市津城軌道交通場站綜合開發研究

文／劉逸倫 天津軌道交通集團有限公司 天津 300000

1.研究背景

作為新城市主義的主要倡導者，彼得·卡爾索普在步行口袋理論的基礎上，提出了公交導向發展模式（TOD），TOD 綜合開發模式是以軌道交通場站為核心，形成新的交通圈、商業圈和生活圈，構建多個中心圈的城市發展模式。現階段，我國城市軌道交通線網建設快速發展，建設目的逐步發展成從以“解決城市交通需求”轉向了“引導城市空間發展”和“解決城市交通需求”兩個維度的結合。通過TOD綜合開發，可縫合城市功能，優化城市空間布局，促進土地集約節約利用，帶動區域一體化發展，促進土地資源升值，提升城市消費能級[1]。

當前，TOD 綜合開發成為探索軌道交通高質量發展、建設美麗天津的重要途徑。一方面，大量的已開通運營、在建和規劃軌道交通線路，成為津城TOD 綜合開發的重要支撐和載體。另一方面，通過TOD 綜合開發可以有效促進軌道交通外部收益轉化為內部收益，有效緩解軌道交通建設、運營、維護的巨大資金需求，保障城市和軌道交通融合可持續發展。

2.TOD 建設發展現狀

在黨的二十大報告中，高質量發展成為實現中華民族偉大復興的重要途徑，中國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段。2018年，為支持軌道交通發展，國家層面出臺了《關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》將地鐵建設的條件進行了進一步修訂，強化了政府對軌道交通全生命周期的支撐作用，對于軌道交通開發建設過熱的情況進行調整。在有關政策指引下，城市軌道交通建設切實進入了存量化發展的階段，發展模式發生了根本性的轉變，從國土空間規劃視角，需要進一步審視軌道交通TOD 綜合開發，將焦點聚集在城市群、都市圈建設上，成為中國新發展階段的重要特征。

近年來，伴隨社會經濟快的速發展，城市化的進程積極加快，城市空間不斷向外擴張，土地資源的稀缺性不斷增強，已不能滿足人民日益增長的物質文化需求，同樣也約束著當地經濟社會的發展。截至2020年底，我國大陸范圍內地區已有45 個城市開通了城市軌道運營線路244條，運營里程總長度7969.7 公里。擁有4 條及4 條以上運營線路，且換乘站3 座及3 座以上的城市已經達到22個，占已有軌道交通運營城市總數49%。城市軌道交通建設快速發展，為TOD 綜合開發提供了重要載體[2]。

TOD 綜合開發主要是指在城市建設中，以高鐵、市域郊鐵路、地鐵等軌道交通樞紐為核心，以步行5-10 分鐘路程為半徑，建立集吃、住、行、游、購、娛等業態為一體的城市空間布局，為不同人群提供多樣性的生活場景。同時，TOD 綜合開發模式提倡混合、高效利用土地，以人的需求為導向，在有限的空間上將住宅、商業、休閑等需求最大化。

經過數十年的發展，日本、香港、新加坡都是全球TOD 的發展典范，擁有比較成功的現實案例和相當豐富開發建設經驗。TOD 模式能夠將城市軌道交通和城市空間有機融合并最大限度利用，提升居民的出行和土地利用效率，起到有效緩解“大城市病”的作用，對于土地資源受限、人口迅速增長、城市軌道交通建設發展迅速的大城市，最為適合TOD 發展。

上海、成都、杭州、廣州、南京、東莞等多個城市出臺了指導軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用的政策文件，主要從頂層規劃指引、組織領導保障，政策措施支撐方面，形成了較為完善的政策保障體系[3]。以成都為例，在資金籌措、用地管理、合作開發、商業運營、技術規劃等7 個方面制定了17 項配套政策，有效保障了TOD 綜合開發順利開展。據中國城市軌道交通協會的統計，截至2020年底，城市軌道交通物業累計已開發的總面積為6231.99 萬平方米，其中2020年開發面積2336.46 萬平方米。2020年，物業開發仍以住宅、商業和寫字樓為主，通過軌道交通物業開發，從而反哺建設運營，帶來巨大的經濟價值。2020年物業開發收入377.77 億元，環比增長12.8%。

3.天津TOD 發展現狀及政策實施情況

3.1 天津TOD 發展現狀

天津歷來重視TOD 綜合開發工作，在地鐵1 號線改造建設過程中，通過創新土地綜合開發模式，將地鐵11座車站周邊17 宗土地開發納入綜合開發范圍，總的綜合開發用地面積達到43 公頃，涉及物業開發面積約160 萬平方米。目前，天津地鐵1 號線站點輻射區域范圍內，已形成一系列的商業綜合體和居住社區，1 號線毫無疑問地成為天津的重要城市中心集聚和發展廊道。

截至目前，天津軌道交通線網范圍內已有超20%的場站落地綜合開發利用示范項目。例如天津站、天津南站、天津西站、濱海國際機場等重要對外交通樞紐均已實現與多條軌道交通線路無縫貫通，城市發展中心區與重要交通樞紐融合發展成果顯著，圍繞綜合交通樞紐建設形成了多個城市中心型開發區域，充分發揮了交通樞紐建設對城市空間格局優化的支撐與引領作用[4]。

3.2 天津TOD 政策實施情況

2018年12月，天津市人民政府辦公廳印發《關于落實進一步加強城市軌道交通規劃建設管理重點任務工作方案的通知》，要求加快推進構建“軌道交通+綜合開發+實體經濟”的發展模式。

2019年12月，天津市市住房城鄉建設委等七部門2019年印發《關于推進天津市軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用實施意見（試行）》（津住建發［2019］6號），以下簡稱《實施意見》，在政策中明確提出，“堅持質量第一、效益優先，以供給側結構性改革為主線，完善政策配套，加強軌道交通場站及周邊土地綜合開發一體化建設進程，提高城市土地資源集約利用水平，優化城市空間布局，創新軌道交通建設投融資模式，實現軌道交通場站及周邊土地綜合開發收益對軌道交通建設運營的反哺，推動軌道交通可持續發展”，為天津市TOD 發展奠定了初步政策基礎[5]。《實施意見》中對開發范圍、開發機制（開發規劃、開發方式、開發程序、成本管理、開發收益）和保障措施（組織領導和部分分工）做了基本的規定，能夠從宏觀上指導天津軌道交通場站TOD 綜合開發項目實施。

3.3 天津TOD 政策完善思考

3.3.1 TOD 規劃策劃工作需加強

在城市軌道交通線路和場站規劃的同時，缺乏綜合開發理念。城市規劃和軌道交通線網規劃一般實行的是“先城市規劃、后交通規劃”的編制模式。也就是，在根據城市規劃確定城市用地布局的基礎上，再制定與之協調相適應的軌道交通線網規劃。這就會導致上位規劃對專項規劃指導作用難落實，專項規劃間相互融合較為困難，多元規劃無法得到統籌，軌道交通規劃就會因此變得非常被動，地鐵沿線土地綜合開發因缺乏上位規劃更加受限。目前天津市在軌道交通場站規劃和開發建設過程中，尚缺乏一體化發展的理念和方法指導軌道沿線土地綜合開發[6]。

同時，軌道交通沿線TOD 開發建設時序對于上蓋物業開發影響十分巨大，建設時序安排不當，會造成前期公共客流嚴重不足或導致物業開發建設進度，影響地鐵運營和上蓋開發收益。受上位規劃、房地產開發專篇及一體化設計導則等關鍵成果缺失影響，天津市TOD 上蓋開發時序尚不明確，發改委及規劃部門等缺乏相關指導規范，也在一定程度上影響了上蓋開發業務的審批、建設進展。

3.3.2 綜合開發土地政策指導需細化

（1）綜合開發主體不明確

現行政策尚未明確軌道沿線土地綜合開發主體，職責不清晰，對于推動軌道沿線土地綜合開發工作高效開展帶來一定的難度。既要明確土地整理、收儲單位、明晰土地整理成本的列支等相關內容，也應明確軌道交通集團在獲取二級開發土地方面的優勢，便于通過二級開發利潤反哺地鐵建設和運營。

（2）收益返還路徑未落實

現行政策并未落實土地出讓收益返還比例和返還路徑，給政策的具體實施落地帶來一定難度，成熟、可行的財政返還機制尚未形成。

（3）土地供應方式還需細化

關于軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用的項目的供地方式，現行政策中僅提到了不符合《劃撥用地目錄》的，應按照規定采取有償方式辦理用地手續，并未對具體方式和適用范圍進行約定，尚需進一步細化政策，指導土地出讓工作。

3.3.3 預留工程成本問題需明確

關于進行上蓋開發需要建設的預留工程成本問題，現行政策尚未進行約定，對成本的認定及土地出讓價格及方式等都會造成一定影響。上述問題不利于項目的快速推動，需要盡快出臺相關政策，確立規范標準，推動天津市上蓋開發工作順利開展。

4.津城TOD 發展思考

因TOD 綜合開發需要土地使用與交通系統深度融合，普遍具備政府、企業多主體投資，地鐵、開發功能組合的特點，尤其像場段上蓋、站成一體化涉及多方利益主體的復合開發項目，需要規劃控制、土地儲備、用地審批、預留工程等系統性政策支持。我市在TOD 發展過程中取得了一定的成績，相關政策能夠從宏觀上對TOD 綜合開發工作提供一定的指導，但是在具體實施層面仍存在不足，導致在具體操作過程中會遇到一系列問題，新項目開發建設進展較為緩慢。下一步，津城TOD 應從進一步完善支持政策和加快示范工程建設連個方面同步推進。

4.1 完善TOD 支持政策

4.1.1 支持規劃指標優化

TOD 綜合開發中涉及眾多與常規城市開發建設不同的背景因素，需要在規劃技術標準上進行針對性的創新，達到提升城市功能空間品質、提高綜合開發效率的目標。可以形成圍繞軌道交通核心區的高強度開發和外圍區域的低強度開發，在用地兼容性、容積率、綠化面積、停車位配屬、公建配套、海綿城市、裝配式等方面給予分級控制要求，引導形成TOD 開發核心，形成TOD 開發的效益最大化。如軌道交通場站800 米范圍內，相鄰多個地塊的容積率、綠地率等規劃指標，可以進行總體平衡。

4.1.2 支持預留工程實施

對不具備同步開發同步建設條件的綜合開發用地，前期進行必要的上蓋預留工程是實現地區整體綜合開發目標、合理推進軌道主體工程與周邊綜合開發建設的重要手段。應鼓勵進行合理的上蓋預留工程，并在操作模式、成本歸口兩個方面予以支持。

在操作模式上保證預留工程建設依法依規，避免形成未批先建、邊批邊建等違法違規行為。預留工程實施過程中，可先由軌道交通建設運營主體負責預留工程涉及的相關設計、報批及施工工作。相關部門提前介入進行方案審查，出具工程規劃確認意見、施工確認意見等有關審查意見。待預留工程歸屬主體明確后，可依據相關審查意見等辦理正式手續。

在成本歸口上，可將預留工程增加的規劃設計、土地征收及工程建設等相關費用，在軌道交通項目中暫列，日后納入綜合開發土地成本；也可以由軌道交通建設運營主體投資，在土地出讓時作為預留工程成本。

4.1.3 創新土地開發模式

在土地整理方面，采用土地兩次整理，一次出讓的“二次供地”模式，軌道交通綜合開發利用土地由土地整理方完成征地拆遷和道路等基礎設施配套“土地首次整理”工作，由軌道交通建設運營主體完成TOD 一體化城市設計、互聯互通建設及接口預留等“土地二次整理”工作后，采用帶技術能力、設計方案等條件進行土地出讓。

在出讓價格方面，建議針對不同類型的土地起始價進行區別評估且不應考慮軌道交通因素對土地價值的影響并給予一定的價格優惠，給未來二級開發收益反哺軌道交通建設保留一定的利潤空間，支持津城軌道交通建設。

在土地收益方面，可設立軌道交通專項建設資金，用于軌道交通建設平衡地塊的政府收益歸口，按比例納入軌道交通專項建設資金，用于軌道建設。區分由區出資完成土地整理和由市軌道交通建設運營主體完成土地整理的土地，其收益按照不同比例進行分成，從而達到調動各方積極性，支持津城軌道交通建設的目的。

4.1.4 明確TOD 開發范圍

根據軌道交通場站周邊地區現狀用地條件、地塊規劃功能及用地完整性等實際情況和軌道交通資金平衡需求，確定軌道交通場站周邊土地綜合開發范圍。同時，在軌道交通線網規劃中明確TOD 開發控制范圍，在建設規劃中明確軌道交通平衡地塊的用地范圍，在軌道交通工程階段明確TOD 開發配套地塊的控制規劃范圍及控規調整要求，指導后續項目開發。

車輛段選址應考慮TOD 規劃要求，在用地時選擇有利于開發的地塊、開發價值較高，同時貼近軌道交通車站，避免在偏僻的不利于開發區域設置場段，即不利于土地綜合利用，同時需要增加正線和出入線長度，增加軌道交通建設成本和運營成本。

4.1.5 支持TOD 項目商業經營

與傳統項目建設相比較，開展TOD 綜合開發既節約了土地資源、也帶動了城市更新，但也由此特性導致整體投資成本高，租金期望值應周邊地區略高。此外，考慮到地鐵線路運營初期客流量較少，需要一定培育期，投資回收周期較長，商業經營前期需要政策支撐，如以提供租金補貼形式為項目提供支持，以政企合作模式為項目保駕護航，共同推進TOD 高水平經營。

4.2 加快示范工程建設

關于 TOD 表現形式的理論仍未統一，TOD 現在不再僅僅基于單一的交通系統，而是涵蓋多種形式的綜合交通服務，這些交通服務通常具有高頻率、高速度、高容量的特征，以促進城市再生和新城市發展，未來可能納入互聯和自動駕駛、出行即服務等推動交通模式轉變的技術。因此TOD 綜合開發涉及到多個利益相關方的博弈，在項目推進過程中應更多的從城市發展的角度，從促進區域發展的角度考慮，通過項目的整體落地提升來增加收益。

4.2.1 規劃策劃方面

在線網規劃、建設規劃編制階段，全面啟動和開展TOD 項目各項前期工作。一方面加強與市、區各級政府部門的溝通，一方面做好與開發企業的招商對接，充分發揮各自政策、產業、資金、技術、管理、協調方面優勢，結合TOD 項目策劃、測算、實施等實際情況，制定項目推進時間表和路線圖。

4.2.2 開發建設方面

在完成TOD 項目設計一體化的基礎上，靈活推進項目投融資建設。以市場化方式選擇項目合作方，將社會投資人納入TOD 建設主體，充分利用市場資金減輕TOD 項目資金壓力，利用市場化更強的專業技術團隊提高項目開發效率和收益，以照市場經濟原則協調各方利益。

4.2.3 運營服務方面

深入挖掘TOD 項目可經營資源，延伸業務鏈條，完善產業生態圈，形成多元、豐富的收入來源。積極探索向市場型、效益型的多元化企業轉型，構建“投融建管退”的大資管模式，建立“吃住行游購娛文商會”的全場景生活服務，形成從地鐵站臺到小區家門的全方位物業服務，打造具有天津特色的TOD 生態圈。逐步形成TOD理念下的軌道交通規劃策劃、投資建設、運營服務新模式。

結語：

在天津城市軌道交通綜合開發30年的發展，歷經“學習引入”、“探索實踐”、“創新發展”這幾個階段，對于城市發展與空間格局形成起到了積極作用。在特有的社會與經濟情況下，天津軌道交通綜合開發從實踐出發，積極探索，在開發模式、開發機制、開發類型上都具有開創性的貢獻。新時代，結合實踐探索，針對建設社會主義現代化大都市的發展需求，天津城市軌道交通綜合開發將在理論與實踐上不斷深化，繼續發揮重要作用，助力天津高質量發展。