淺談實現城市建設與農村耕地保護和諧共贏的措施

鄧 瑜

（梧州市自然資源局，廣西 梧州 543002）

0 引言

以新時代新思想為引領，牢固樹立創新發展理念。在實行更加嚴格的耕地維護制度和土地節約管理制度的前提下，要以土地公有制經濟的特點沒有改變為客觀事實，耕地和永久基本農田的道德底線沒有提高，居民收入沒有受到損害。作為生命的底線，我們要以專業發展的趨勢為動力，強化區域和政府對耕地的日常維護和監督責任，堅持耕地保護優先，完成耕地地質和數量的發展趨勢，努力構建總產量、質量和生態環境保護相結合的“三位一體”耕地綜合保護管理模式，進一步加強耕地管控、基礎建設激勵、加強措施維護、采取更有力的對策，認真落實藏糧于地、藏糧于技的全面鄉村振興政策，堅決扛起農業安全生產重任，為建設美麗鄉村奠定堅實基礎。按照“黨政同責、嚴格維護、嚴格要求、節約優先、統籌兼顧、改革創新”的基本原則，強化耕地維護責任，嚴格控制基本建設占用耕地，認真落實耕地占補平衡，提高節約集約利用水平，提高耕地質量，進一步推進生態保護政策創新，確保發展趨勢，促進耕地保護與社會發展、綠色發展理念的協調統一。目的是堅決守住耕地維護目標的道德底線，確保耕地總產量基本穩定、質量提高。耕地維護制度和占補平衡制度不斷完善，節約集約利用水平顯著提高，土地執法監督管理體系進一步加強，為耕地維護創造了機遇和挑戰，維護工作得到了加強，實施了更順暢、更有效的管理方案。始終堅持更加嚴格的農田維護管理制度。

1 城市建設對耕地的影響

1.1 耕地數量減少

在城市建設中，中國已經實施了一系列政策，以改善耕地維護的非優化趨勢和狀況。建立并實施了耕地總產量穩定平衡、耕地占補平衡、耕地供需平衡等制度。然而，根據第三次全國土地利用調查公布的數據，中國耕地總面積已減少0.075億hm2，從第二次全國土地調查的203077km2減少到第三次土地調查的191792km2。面對這種情況，中國仍在探索根除的途徑。

1.2 土地管理不當破壞耕地資源

目前，我國許多農村集體經濟組織名存實亡，領導干部無法發揮“雁頭”作用，耕地保護各項措施落實不到位、力度不強。集團基本建設用地管理不當，使得一些集團土地成為個人和集團獲取權益的手段，間接加劇了農村土地的非法經營。基本建設非農業戶口占用耕地絡繹不絕。一些地區的地方政府作為該地區耕地最直接的管理人員，在日常工作中盲目追求城市化的快速發展，占用優質耕地和良田建設生態文明、馬店鎮和村莊、超范圍基本建設、圍湖、山石盆景、非法伐木和其他個人行為。此外，一些政府城市規劃不統一，耕地維護監管不到位，導致耕地撂荒，大量優質耕地網絡資源遭到破壞，“非農化”“非糧化”問題突出。

2 實現城市建設與耕地保護和諧共贏的措施

2.1 改革、創新供地機制，構建土地集約利用評價指標體系

在城市建設進程中，相關部門通過改革、創新供地機制，能夠有效解決土地的亂占亂用等問題，從而實現土地資源的合理利用。同時在用地管理方面，相關部門應加強調研，結合城市用地的實際情況，構建科學、合理的土地集約利用評價指標體系，并將城市容積率、土地產出效益、人均用地標準等納入其中，從而更好地實現土地的集約利用，促進城市健康有序發展。也就是說，改革、創新供地機制能最大程度地節省土地，科學實施耕地用途管制，減輕土地建設與耕地保護之間的矛盾。

2.2 理控制城鎮規模

新形勢下可持續發展的起點取決于“人”。因此，推進城市化，提高大城市質量，不能盲目追求“高而高”。要堅持以人民為中心，重視城鎮化科學有效可持續發展。我們必須做好充分的前期研究，科學規劃和布局城市總體面積，合理控制城市運營規模，建立土地利用規劃體系，規范土地集約經濟利用，恢復土地低效利用，提高當前土地利用率，保持耕地網絡資源的有限資源。城市新區的快速發展需要了解自身定位和有效的發展規劃，堅決完成“先征地、后基建、后項目招商”的傳統發展模式，使城市建設的發展趨勢進入穩定、科學、可持續的軌道，以及有效和寬容的可持續發展觀。

2.3 建立與國家統一規范的土地管理機制

為了促進新土地管理模式在中國耕地維護中的重要作用，政府和相關部門必須結合實際情況，創建符合中國技術標準的土地管理模式，并在過程中促進其強大的標準化特征。為了促進其長期規劃，應嚴格審查土地申請數量和運營規模。只有通過審查驗收，才能鼓勵政府部門科學、科學地征收土地，確保土地的高效利用。實施有針對性的對策，合理區分公益性土地和生產經營性土地，對非法占用和私自破壞耕地采取嚴厲的對策，完善耕地監管制度，實行“田長制”，為每一片農田創建“田長”管理模式。

此外，還需要對農民進行土地管理方法基礎知識的培訓和學習，以促進他們建立良好的耕地預防意識。在這項工作中，還需要制定相應的農民獎懲制度，規范集體土地所有權登記，鼓勵農民積極舉報非法占用土地和非法耕地，增強農牧業經營者維護耕地的積極性。同時，應促進農民擁有土地形態的監督管理權限，從而有效提高土地管理效率，提高土地的高效利用率，促進耕地生態保護和城市土地研發的可持續利用。

2.4 加強對鄉鎮企業用地的管控

有關部門在扶持鄉鎮企業時，一方面要注意土地資源的合理開發，另一方面要做好耕地保護工作，減少占用耕地，提高用地效率。因此，鄉鎮企業建設用地應當符合土地利用總體規劃，遵循嚴格控制、合理利用、節約利用的原則。有低效建設用地、未利用地可以利用的，不得占用高質量等別的耕地。使用農村集體所有土地的，依照《中華人民共和國土地管理法》規定辦理建設用地農用地轉用和土地征收手續，并及時辦理集體土地確權登記手續；土地閑置2年以上或者因停業閑置一年以上的，原土地所有權人應當收回土地使用權，重新安排使用。

2.5 切實完善城市規劃體系

為改善城市居民的生活條件，有關部門應加強城市規劃，切實完善城市規劃體系。對此，有關部門可以從以下幾個方面入手。

（1）有效盤活城鎮存量土地。相關數據顯示，中國各地存在大量未建成住宅，而且這種現象似乎正在加劇。因此，當地自然資源和規劃部門必須加強對施工企業的管理和監督。存量建設用地要挖潛低效能用地，盤活閑置土地，調整用地結構和用途開發等方式提高節約集約用地水平。

（2）有關部門應加強對開發商資質和能力的審查，加強對城建實體的有效控制。同時，相關部門需要在專家決策和科學論證的基礎上，從長遠角度進行城市規劃，避免土地低度開發和粗放利用。

（3）在規劃用地方面，優化國土空間格局，科學制定“三區三線”是當前國土空間規劃體系的重要手筆，國土資源管理部門要科學制定城鄉國土空間規劃，合理分配居住用地和耕地的比例，根據實際情況統籌城鄉協調。這樣才能保證城市規劃的可行性和合理性，為我國土地規劃提供新思路。

2.6 改進土地管理戰略

國土資源管理部門要完善土地管理程序，完善土地監管制度，推進土地要素市場化配置改革；在動態管理方面，要完善管理政策和方法，實現土地資源的有效利用和保護；推動城鄉發展融合，制定相關政策性文件和配套條例措施，有序推進農村集體經營性建設用地入市，從而推動鄉村產業振興。

2.7 有效轉變補充耕地方式

堅持生態發展理念，改變補田方式，按照土地治理項目建設補田工程。各縣市（市、區）高度重視耕地保護區互聯網資源的研發和生產，按照土地治理總體規劃，科學全面地利用耕地保護區網絡；要以高標準農田建設為抓手，以補充耕地總量和提高耕地質量為主要任務，按照耕地質量改善規劃，提高耕地總產量和質量，將新增耕地和提高耕地質量等級作為解決區域占補平衡、優勢和優勢的重要途徑；積極推廣新耕地的起源。適合研發的農業用地，如學習培訓園區和有缺陷的林地，長期未被納入耕地專利保護范圍。經縣級以上人民政府可行性評估論證，經省、市生態環境主管部門核實評估，可全面納入土地管理項目范圍，平衡新增耕地占用和補償。

2.8 保持耕地平衡

根據土地復墾和改造，可以改善農業基礎設施，滿足種植條件后可以改善耕地。要嚴格控制城鄉建設規劃中農用地占補平衡和非農業家用機械設備基礎設施總面積消耗。必須通過建設公寓樓、更新廁所、翻新和翻新舊房子，利用村里閑置土地基本建成封閉式小公園，利用老村與鄉村風光融合的特色農家樂，提高鄉村振興和室內空間設計開發水平。推動最新土地資源利用法律法規的推廣實施，完善農村宅基地管理制度，完善新的法律法規、政策法規和政策，落實到戶，加大監管力度，防止占用耕地，避免超標準面積建房。要高度重視城鄉建設規劃的范圍和管理水平，科學布局公共設施，完善城鎮體系合理配置，在一定程度上減少土地資源消耗，推動集約經濟型商業用地建設規劃順利完成。

2.9 改善農田土壤環境

農田和耕地資源有限。既要加強耕地養護范圍，又要科學提高土地質量。要擴大耕地維護范圍，完善農業基礎設施規劃設計，提高村民文化水平，高效利用有限的空間網絡資源，實現集約發展，最大限度提高土地利用效率。我們應該積極開展滴灌技術、土地改良和有機肥料使用的科學研究，特別是在土地復墾中增加耕地。由于土層中耕作土壤的破壞，有必要進行重建工程和生物效應，以恢復正常之前的耕作條件。根據土地資源的合理配置，節約集約利用土地可以達到改善農村居民點土地資源環境、提高耕地質量的效果。

2.1 0 創新精準施肥方式

根據土壤質地、種植制度、耕地水平、耕地環境狀況等因素。持續構建健全耕地質量評價管理體系，每年深入開展耕地質量安全監測，掌握耕地狀況、土地質量和變化趨勢，為提高耕地利用率和有效施肥提供全面科學論證。繼續做好土壤抽檢、農業試驗、農民施肥研究、土壤測試和施肥系統軟件數據下載和完善等基礎工作，根據土壤層供肥保肥性能和作物需肥周期性，實施精準施肥政策。公布全縣主要農作物測土施肥關鍵肥料配方，指導企業按計劃生產制造，引導農民科學合理施肥。營銷和推廣新的“五個一”技術方法，加強配方肥料的地面應用，使作物能夠吃到“營養包”，聘請中國科學院土壤地層學研究所和農業與保護管理系統的專家對肥料規劃進行嚴格控制，制定合理的肥料使用方法，確保一戶一地一方案。智能混肥機用于配方肥的生產制造，機械設備的統一分配和應用于田間。

探索新技術、新技術應用程序和集成應用程序。一是開展“新產品、新技術應用、創新模式、設備”一體化實驗示范、耕地土層建設科學研究、丘陵地快速施肥技術、養分數據管理技術，開展田間生態示范、水循環系統利用，探索節肥、節水、增產增收的新思路，培育耕地一種營養均衡的健康肥沃的土壤，將產生一種可以復制和推廣的提高耕地質量的綜合技術途徑；二是探索建立稻田“水肥一體化”示范園區，選擇灌溉與施肥相結合的方式，基本建成移動式噴霧機械設備、施肥系統和水泵房，完成灌溉與施肥一體化，充分利用節水保肥的優勢，達到提高作物產量、提高作物品質、提高經濟效益的效果。

3 大力推進高標準農田建設，強化耕地質量提升與保護

3.1 加快高標準農田建設

在領導和綜合區高標準農田基本建設方面，各縣、市（市、區）政府部門認真全面落實高標準農田日常任務。總體上，資金將用于推進高標準農田的基本建設。采取“多措并舉、劃撥重點資金、引導自主創新、開發建設、協同治理”的形式，按照因時制宜的基本原則，由淺入深，選擇農村地區或農民主動性高或流轉土地意愿強的地區實施項目。高度重視高標準農田后半段的維護管理，按照“誰申請、誰維護、誰管理”“誰受益、誰管理的”基本原則，落實高標準農田基礎設施建設運維責任。高標準農田基本建設需要通過生態環境遙感監測和綜合監管平臺“一張圖”，加強數據分析申報、數據共享，完善在線監管建設。

3.2 開展耕地質量保護和改善行動

在耕地養護中，要強化“質量并重”的管理理念。在嚴格保持耕地數量的同時，要注重耕地質量的改善、維護和提高。縣（市、區）政府要進一步推進基本建設占用耕地分離再利用，進一步督促施工企業明確責任，將相關費用納入新建基礎設施項目成本預算；將中低質量農田納入高標準農田建設范圍，實施提質改造，提高農田質量；我們高度重視提高下半年新增耕地的施肥水平，采取建設項目、微生物菌種、農牧業等多種預防措施，開展腐敗耕地環境衛生整治，修復和修復空氣污染耕地，加快666土層知名品牌推廣，不斷壯大耕地生產制造骨干力量。

4 結論

隨著土地要素制度改革進入深水區，城市社會經濟發展進入新局面，特別是在嚴格維護耕地、節約集約利用土地的前提下，平衡城市規劃建設與耕地維護之間的關系是現階段需要解決的重要問題。因此，有關部門應認識到維護耕地的必要性，總結我國城鎮化基礎建設中土地資源利用存在的問題，科學統籌，完善土地利用類型結構，靈活調整土地資源利用結構和產業布局的差異和需求，探索從源頭上應對耕地安全的對策，守住我國18億畝耕地的底線，推進土地要素市場供給側結構性改革，完成城市規劃建設與耕地保護的和諧共贏。