全民所有制企業(yè)自行清算路徑的探索

翟 燕

(江蘇省惠隆資產(chǎn)管理有限公司，江蘇 南京 210032)

一、全民所有制企業(yè)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行清算的法律依據(jù)

關(guān)于全民所有制企業(yè)終止的四種情形，?中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法?(下稱?企業(yè)法?)第二十條做了規(guī)定。全民所有制企業(yè)清算直接相關(guān)的法條，一是?企業(yè)法?第二十一條提出，在企業(yè)合并、分立或者終止的時候，必須保護(hù)財產(chǎn)，依法清理債權(quán)、債務(wù)。二是?全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例?(下稱?轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例?)第三十六條明確，企業(yè)解散由政府主管部門指定成立的清算組組織清算。擴(kuò)大到法人的范疇，?中華人民共和國民法典?(下稱?民法典?)的第六十九條規(guī)定，法人解散的五種情形。?民法典?第七十條則繼續(xù)沿襲2017 年?中華人民共和國民法總則?第七十條規(guī)定，合并或者分立情形除外，法人(注:包含全民所有制企業(yè))解散的，清算義務(wù)人應(yīng)當(dāng)及時組成清算組進(jìn)行清算。當(dāng)清算義務(wù)人因不能及時履行清算義務(wù)，致使損害后果發(fā)生的，其應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。主管部門或利害關(guān)系人可以向人民法院提出申請，指定由有關(guān)人員組成清算組進(jìn)行清算。綜上，全民所有制企業(yè)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循法定程序和要求，依法組織清算，辦理注銷登記，然后宣告企業(yè)終止[1]。

二、全民所有制企業(yè)清算的基本思路

無論是?企業(yè)法?，還是?轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例?均沒有對全民所有制企業(yè)解散清算程序做出明確規(guī)定。?民法典?的第七十一條規(guī)定，法人的清算程序以及清算組職權(quán)，依照有關(guān)法律的規(guī)定；如沒有規(guī)定的，參照適用公司法的有關(guān)條款。因此，在實(shí)踐中，建議在全民所有制清算程序方面，參照適用以下相關(guān)法律法規(guī)，如?中華人民共和國市場主體登記管理?xiàng)l例?(下稱?市場主體登記管理?xiàng)l例?)?公司法??民法典?，等等。關(guān)于全民所有制企業(yè)出資等實(shí)體問題，直接適用?企業(yè)法??轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例?等相關(guān)法律法規(guī)，這是全民所有制企業(yè)的特殊性質(zhì)所決定的。

三、全民所有制企業(yè)適用的清算方式

我國企業(yè)清算的方式主要包括三種。一是自行清算，是指公司解散，清算活動由清算義務(wù)人自行組織。當(dāng)企業(yè)出現(xiàn)解散、被依法吊銷營業(yè)執(zhí)照等法定事由，且法律沒有設(shè)定過多強(qiáng)制性條件時，遵從清算義務(wù)人意思，可自行清算。二是強(qiáng)制清算，是指當(dāng)清算義務(wù)人自行清算不能或者根本不進(jìn)行清算時，主管部門或者利害關(guān)系人申請人民法院組織清算活動。三是破產(chǎn)清算，是指企業(yè)出現(xiàn)破產(chǎn)清算情形，有權(quán)主體向法院提出破產(chǎn)清算申請，由法院組織清算活動。上述三種清算方式并非孤立存在，在一定條件下將發(fā)生轉(zhuǎn)變[2]。

四、全民所有制企業(yè)自行清算的路徑

對有限責(zé)任公司和股份有限公司清算，我國有著比較系統(tǒng)、翔實(shí)的法律法規(guī)；而對其他市場主體清算，則鮮有明確的規(guī)范性文件指引。比如，?企業(yè)法?對全民所有制企業(yè)清算的規(guī)定，就比較籠統(tǒng)，一言以蔽之。因此，實(shí)踐中，如果全民所有制企業(yè)自行清算，建議參照適用有限責(zé)任公司或股份有限公司清算制度，但由于其政治屬性，清算注銷必須履行必要的報批程序。

(一)決議解散并成立清算組

全民所有制企業(yè)清算，需由出資人(主管部門)按下啟動鍵，出具批準(zhǔn)該企業(yè)法人解散的決定，并指定成立清算組。成員包括主管部門的人員、企業(yè)管理人員等。清算組職權(quán)，?公司法?第一百八十四條中做了規(guī)定。需注意的是，全民所有制企業(yè)清算組無須在市場監(jiān)督管理部門進(jìn)行備案。

(二)審議通過職工安置方案

清算組應(yīng)當(dāng)制定職工安置方案。方案經(jīng)職工(代表)大會審議通過后，企業(yè)方可實(shí)施清算。方案審議通過后實(shí)時予以公布。跟企業(yè)改制、破產(chǎn)一樣，全民所有制自行清算注銷，最終也會在法律上造成主體滅失的后果。故清算過程中，借鑒以下兩個通知規(guī)定的做法，將職工安置方案是否經(jīng)職工(代表)大會表決通過，作為實(shí)施清算的前置條件，充分體現(xiàn)出對職工權(quán)益的重視。①?國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)再就業(yè)工作的通知?(國發(fā)〔2005〕36 號)的第十七條規(guī)定，在實(shí)施重組改制、關(guān)閉破產(chǎn)的國有企業(yè)，其職工安置方案必須經(jīng)職工(代表)大會討論通過。凡是職工的安置方案和社會保障辦法不明確、資金不落實(shí)的企業(yè)，則該企業(yè)不得進(jìn)入重組改制和破產(chǎn)程序。②?關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范國有企業(yè)改制工作實(shí)施意見的通知?(國辦發(fā)〔2005〕60 號)的第四條第(二)項(xiàng)規(guī)定，在實(shí)施改制前，原企業(yè)應(yīng)該制訂職工安置方案，并將方案提交本企業(yè)實(shí)施改制前的職工(代表)大會表決通過后，企業(yè)方可實(shí)施改制。職工安置方案必須予以公布。

(三)債權(quán)人的通知或公告及債權(quán)登記事宜

?市場主體登記管理?xiàng)l例?的第三十二條規(guī)定，清算組可以在國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)上，發(fā)布對債權(quán)人的公告。?公司法?的第一百八十五條對債權(quán)相關(guān)的時限及申報要求作了規(guī)定，告知債權(quán)人的時限，是自清算組成立之日起十日內(nèi)；登報公告時限是清算組成立之日起六十日內(nèi)。債權(quán)人申報債權(quán)時限，收到通知書的，自收到之日起三十日內(nèi)；未收到通知書的，自公告之日起四十五日內(nèi)。債權(quán)人向清算組申報債權(quán)時，應(yīng)說明其債權(quán)有關(guān)事項(xiàng)，并出具作證材料。債權(quán)登記由清算組負(fù)責(zé)。在債權(quán)申報期間，債權(quán)人的債權(quán)不予清償。

(四)財產(chǎn)清理、資產(chǎn)評估、清產(chǎn)核資

清算開始后，清算組全面接管企業(yè)的公章、營業(yè)執(zhí)照、業(yè)務(wù)合同、會計資料、人事材料及其他公司材料等。清算組依法對債權(quán)債務(wù)情況進(jìn)行核實(shí)，并對企業(yè)財產(chǎn)進(jìn)行必要的清理、清算，如界定財產(chǎn)的權(quán)屬、范圍、分類并登記造冊，變現(xiàn)非貨幣性財產(chǎn)，清算對外投資，清算對外債權(quán)，等等。編制企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表并制作財產(chǎn)清單。專項(xiàng)審計、資產(chǎn)評估和清產(chǎn)核資工作，結(jié)合企業(yè)實(shí)際情況依法開展。

(五)制定財產(chǎn)確認(rèn)處置方案

國有資產(chǎn)處置的方式主要有公開掛牌交易、無償劃轉(zhuǎn)、非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓。方案中需要根據(jù)國有資產(chǎn)的類型及情況確定處置方式，依法依規(guī)處置國有資產(chǎn)，防止國有資產(chǎn)流失。

(六)制定確認(rèn)清算方案

清算組在財產(chǎn)清理工作完畢后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)清算結(jié)果制定出清算方案，內(nèi)容主要包括資產(chǎn)負(fù)債情況、財產(chǎn)清單、財產(chǎn)作價情況和處置方案等。清算方案須經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)確認(rèn)同意后方可執(zhí)行。此階段，如果清算組發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，且資產(chǎn)已經(jīng)不足以清償全部債務(wù)或已經(jīng)明顯缺乏清償能力的情形，就應(yīng)當(dāng)申請宣告破產(chǎn)，進(jìn)入破產(chǎn)清算程序。

(七)清償債務(wù)與分配剩余財產(chǎn)

根據(jù)政府部門審批通過后的清算方案，按發(fā)生的清算費(fèi)用、職工債權(quán)(如職工工資、撫恤費(fèi)用、傷殘補(bǔ)助、所欠的應(yīng)歸入職工個人賬戶的基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險費(fèi)用等)、社會保險費(fèi)用、欠繳的稅款(滯納金、罰款)、企業(yè)債務(wù)、企業(yè)出資人(主管部門)這一法定順序進(jìn)行給付和分配。

(八)辦理注銷登記事宜

清算結(jié)束后，清算組出具清算報告，并報企業(yè)主管部門或者出資人確認(rèn)。依法先辦理稅務(wù)注銷登記，再辦理工商注銷登記(應(yīng)當(dāng)提交清稅證明)、將營業(yè)執(zhí)照和單位公章繳回，然后注銷社保賬戶、住房公積金賬戶、銀行賬戶等。?市場主體登記管理?xiàng)l例?的第三十二條規(guī)定，清算組應(yīng)當(dāng)自清算結(jié)束之日起30 日內(nèi)，向登記機(jī)關(guān)提出注銷登記申請。市場主體提出注銷申請前，應(yīng)該先注銷其分支機(jī)構(gòu)。

為最大限度降低企業(yè)稅負(fù)損失和國有資產(chǎn)損失，降低聘請會計師事務(wù)所、稅務(wù)師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所等專業(yè)隊(duì)伍參與清理工作。

五、全民所有制企業(yè)自行清算中需重點(diǎn)關(guān)注問題

(一)人員安置問題

職工安置方案的表決通過屬于清算程序，在前文中有提及。本節(jié)闡述人員安置問題的重要性、歷史成因、安全隱患和解決措施。全民所有制企業(yè)人員安置是企業(yè)清算的重要環(huán)節(jié)，也是決定清算能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵因素，稍有不當(dāng)，極有可能引發(fā)信訪穩(wěn)定風(fēng)險。由于全民所有制企業(yè)具有很強(qiáng)的政治屬性，每個企業(yè)都或多或少存在著身份轉(zhuǎn)換帶來的工齡計算問題、早年社會保險費(fèi)欠繳問題、住房公積金欠繳問題、醫(yī)療費(fèi)用欠繳問題以及住房補(bǔ)貼等歷史遺留問題。人員身份也相對復(fù)雜，如離退休人員多、軍轉(zhuǎn)干部多、“長期兩不找”人員多、內(nèi)病退人員多、停薪留職人員多、有六十年代精簡老職工等[3]。

在實(shí)踐中，一定要按照國家層面出臺的若干政策文件指導(dǎo)意見，按照?勞動法??勞動合同法?等法律規(guī)定執(zhí)行，按照企業(yè)自身合規(guī)內(nèi)控要求，妥善處理好人員安置問題。在崗在職員工，分流安置，結(jié)合其主觀意愿和實(shí)際情況，制定職工轉(zhuǎn)崗安置、內(nèi)部退養(yǎng)、解除勞動合同并發(fā)放經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金等差異化安置方案，加強(qiáng)宣講、貫徹、講解、解釋、溝通等工作。對于離退休職工，企業(yè)將繼續(xù)按“老人老辦法、新人新辦法、統(tǒng)籌兼顧”的原則，負(fù)責(zé)原承擔(dān)的離休人員醫(yī)療補(bǔ)助、退休軍轉(zhuǎn)干部補(bǔ)助、其他退休人員的幫困待遇等。清算時，按政策測算提留出職工安置費(fèi)用，保障職工安置經(jīng)費(fèi)。

(二)出資糾紛問題

全民所有制企業(yè)雖然隨著公司制改革進(jìn)程已逐漸退出歷史舞臺，但其出資糾紛問題未見減少。債權(quán)人在清收全民所有制企業(yè)債權(quán)時，總是會重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)出資問題，希望借此追究出資人的法律責(zé)任。作為活躍于特定時期的商事主體，全民所有制企業(yè)所體現(xiàn)出的出資瑕疵基本都具有特殊的歷史原因和考量。實(shí)務(wù)中，如綜合考慮全民所有制企業(yè)背景，具體問題具體分析，盡量還原出資問題真相，多熟悉此類判例及慎重適用法律，應(yīng)能避免訴諸法院，加快清算進(jìn)度，助力清算工作有效推進(jìn)[4]。

1.適用法律方面

通過檢索裁判文書網(wǎng)上的案例，并進(jìn)一步統(tǒng)計分析，全國各地大部分法院都認(rèn)為全民所有制企業(yè)出資糾紛應(yīng)當(dāng)適用?企業(yè)法?。對適用?公司法?相關(guān)規(guī)定或原則處理全民所有制企業(yè)有關(guān)糾紛問題，持否定態(tài)度。如:江蘇省農(nóng)墾集團(tuán)有限公司、江蘇江都建設(shè)集團(tuán)有限公司與江蘇省徐州農(nóng)墾總公司之間的合同糾紛案。徐州市中級人民法院民事判決書中載明，華盛建安公司系全民所有制企業(yè)，涉及其出資問題的糾紛，應(yīng)當(dāng)適用?企業(yè)法?的有關(guān)規(guī)定。一審法院在處理本案爭議的時候，適用了?公司法?相關(guān)條款，實(shí)屬不當(dāng)，依法應(yīng)予糾正①參見江蘇省徐州市中級人民法院(2016)蘇03 民終2205 號民事判決書。。

2.出資人不承擔(dān)補(bǔ)齊出資責(zé)任的法律情形

在實(shí)踐中，有些全民所有制企業(yè)的“出資人”，在市場監(jiān)督管理局登記為出資人，實(shí)際為全民所有制企業(yè)的主管部門；或者因行政劃轉(zhuǎn)、調(diào)整等行政行為成了全民所有制企業(yè)的出資人。這些出資人因不負(fù)出資義務(wù)，自然也無需承擔(dān)補(bǔ)繳出資的法律責(zé)任[4]。

3.實(shí)例分享

全民所有制企業(yè)的盈余公積可以用于增加注冊資金。江蘇省某貿(mào)易中心系全民所有制企業(yè)，曾于1999 年10 月15 日，申請用企業(yè)盈余公積增加注冊資金280 萬元。2020 年，根據(jù)國家大力清理“僵尸企業(yè)”，全面完成公司制改革等國企三年行動部署，該企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)清算程序，破產(chǎn)管理人參照?公司法?有關(guān)規(guī)定，以當(dāng)年280 萬元未實(shí)際出資為由，要求出資人補(bǔ)繳出資。該案件的焦點(diǎn)在于全民所有制企業(yè)注冊資金變更與公司增加注冊資本法律性質(zhì)不同。

全民所有制企業(yè)以實(shí)際“注冊資金”方式登記，是為了確認(rèn)國家授予企業(yè)法人經(jīng)營管理的財產(chǎn)或企業(yè)法人自有財產(chǎn)數(shù)額的現(xiàn)狀，并不是公司股東限期繳納公司資本數(shù)額的公示承諾[5]。本案最終江蘇省某貿(mào)易中心向破產(chǎn)管理人提供了當(dāng)年江蘇省國有資產(chǎn)管理局審定并蓋章確認(rèn)的?1999 年度國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記表?、主管部門同意其將盈余公積轉(zhuǎn)增資本金的批復(fù)、工商行政管理部門核準(zhǔn)登記的表格等證據(jù)材料，破產(chǎn)管理人確認(rèn)其出資行為有效。雖然在實(shí)踐中，全民所有制企業(yè)的注冊資金與公司的注冊資本性質(zhì)的辨析依然是法律爭議的焦點(diǎn)，但全民所有制企業(yè)自行清算過程中如遇類似情形，此案例或有借鑒意義。

六、結(jié)語

全民所有制企業(yè)通過自行清算，可以根據(jù)自己的業(yè)務(wù)判斷和法律知識來決定合適的處置方案，使自己的利益最大化。同時，也能免去法院組織清算受審限、流程等因素掣肘，從而提高清算效率。但是，自行清算并不意味著可以任意行事。全民所有制企業(yè)是承擔(dān)著社會責(zé)任的特殊的國有企業(yè)，在自行清算時，尤其要做到依法、依規(guī)、專業(yè)、審慎。