縣域養老模式發展現狀研究及思考
——以岳陽市平江縣為例

文/ 嚴亞華

平江縣，隸屬湖南省岳陽市，位于湖南省東北部。2020 年平江縣的常住人口約為95 萬人，60 歲以上人口約為19萬人，占比為20.01%，其中65 歲以上老年人口數約為14 萬人，占比為14.77%[2]。該縣全域在第七次人口普查時已經達到“人口老齡化”，60 歲以上人口占比和65 歲以上人口占比均高于全國占比。平江縣全縣所有街道和鄉鎮60 歲以上人口占比均超過了10%，該縣人口老齡化程度嚴重。人口老齡化的加劇，使得養老服務的發展和創新成為平江縣亟待解決的問題。

一、平江縣養老模式的發展困境

1.養老需求多元化，缺乏個性化養老服務

馬斯洛的需求理論認為人的五種需要是最基本的，與生俱來的，分別是生理、安全、社交需要、尊重和自我實現，五種需要構成不同的等級或水平，并成為激勵和指引個體行為的力量[3]。馬斯洛指出人的需要有一個從低級向高級發展的過程，人在每一個時期，都有一種需要占主導地位，這五個需求按照先后順序出現，唯有前一層次需求得以滿足，才會出現后一層次需求。現階段的老年人養老的需求多元化，未來的養老服務不僅是滿足老年人生理和安全需求，更要關注老年人的社會需要、尊重以及自我實現的需求。

城市老年人口大多都參加了社會基本養老保險，且有退休金，生理和安全需求基本滿足。老人的身體素質不斷提高，健康狀況不斷改善，老年人在養老服務中更注重社會需要、尊重和自我實現。許多老年人有剩余勞動力，且精力充沛，想繼續為社會建設貢獻力量，實現自我價值。農村老年人口空巢率不斷增加，絕大部分空巢老人除了對生活照料、醫療保健等基礎養老服務的需求外，更增加了精神慰藉的需求。同時部分老人會產生自我實現的高級需求，例如提高社會參與度，響應國家號召，為實現鄉村振興貢獻力量等新養老需求。

此外平江縣老年人口受教育程度不斷提升，老年人的心理需求也不斷增加。老年心理問題一直是心理學界研究的重點，隨著老年人生命周期的增長，老年人心理需求成為新型養老服務需關注的重點。空巢老人的不安全心理、黃昏心理、老年性精神障礙、臨終老人的臨終關懷等成了現今老年人生理需求的突出表現，這些是不同于傳統生理需求，是隨著社會發展和人口老齡化問題衍生而來。

2.養老服務發展不平衡

平江縣的老年人多選擇居家自行養老或養老機構養老。居家養老伴隨的是部分的社區養老，社區提供部分養老服務，但受到地域、資金、基礎設施等各方面條件的限制，社區能提供的服務較少，極少涉及醫療保健等服務。大多數養老機構能提供的養老服務多集中于日常照護服務，醫療保健等其他方面服務建設不足，且提供養老服務的工作人員多以普通工作人員和志愿者為主，缺乏專業的養老服務人員，養老機構自身的專業性也不強。

平江縣的養老機構包括公立養老機構、公私合營養老機構和民營養老機構，彼此之間的發展是不平衡的，各有其發展困境。公立養老機構和公私合營養老院覆蓋面廣，平江縣全縣25 個鄉鎮（街道）均有一個或一個以上敬老院，老人可免費入住，但敬老院有入住要求，入住老人須為五保戶，此要求讓大多數老年人難以獲得公辦養老機構的養老服務，因此全縣敬老院床位多為空缺狀態，利用率過低，僅為約50%，且公辦敬老院只為老人提供基礎的日常照護服務，醫療等其他養老服務未能提供，養老服務過于基礎化、單一化。民營養老機構的發展困境則是難以擴大覆蓋面。民營養老機構由于資金、群眾接受度、發展前景等多重因素影響，其建設和發展也存在困難，例如其收費過高，導致群眾接受度低，入住老人多為城鎮老年人，若其提高現有收費標準，以保證高質量管理和服務，則超出了大多數老年人的接受范圍，群眾難以承擔，若降低收費，則難以提供高質量管理和服務，因而發展會受到制約。

3.養老服務隊伍建設滯后

平江縣現有的養老服務隊伍是養老院的工作人員，其專業性不強，大多只能做到日常生活照料，養老專業性服務能力不足，難以滿足老年人多元化養老需求。

首先，養老服務隊伍專業性不足。平江縣現有的養老機構養老人員為應聘制，滿足機構要求的人員就可應聘入職，應聘的條件大多只涉及對老年人日常照料的能力，并不要求專業能力，導致養老服務隊伍缺乏專業性。其次，提供養老服務的人員構成單一，且年齡偏大。由于養老服務機構的收費不高，日常支出較大，因而工資水平較低，難以吸引40 歲以下的青年人，導致養老服務難以實現可持續化。而提供養老服務人員的年齡偏大，又會導致他們對新興養老服務的接受度較低，只能機械地完成初級基礎的養老服務，難以提供高質量的養老服務。最后，養老服務人員的整體數量少。截至2022 年10 月8日，平江縣的養老服務人員總數為288 人，選擇社會養老的老年人數量為1683 人，按照服務人員與老年人數量1:5 的平均比例，至少還需要增加100 人；以老年人總數為基數，則至少需要增加3.7 萬養老服務人員，人員缺口巨大。

4.群眾對社會養老接受度低

近年來，養老院虐待老人的新聞層出不窮，導致群眾對養老機構的信任度降低，且受到儒家文化的傳統孝道思想影響，不愿將老人送到養老院養老。

首先，群眾受到傳統儒家孝道思想影響，多以家庭贍養老人為主要的養老方式。儒家的養老觀念在國人思想中根深蒂固，《論語》中強調“家貧親老，不擇官而仕。若夫信其志，約其親者，非孝也”指出了養老的重要性，不論是何人，不論身處何境，都要贍養至親。雖然隨著我國社會的不斷發展，有源源不斷的新興養老觀念涌入，但老年人依舊堅持儒家傳統的養老觀念，對社會養老的接受度較低。其次，群眾對養老機構的信任度較低。從我國開始推行以養老院為主體的社會養老模式后，養老院虐待老人的事件層出不窮，使得群眾對養老機構的信任度降低。最后，群眾對自費養老模式接受度低。平江縣現有的一所民辦養老院為老年人提供養老服務，老年人需自費入住，費用為1800-3600 元/月不等，收費較高，老年人對其接受度較低，很多老年人退而選擇居家養老或是入住公立敬老院。

二、完善縣域養老模式的對策

1.政府加強統籌領導

首先，充分發揮政府職能，整合政府各部門，強化責任擔當。完善養老服務需要發展多種養老模式，建設養老基礎設施，這離不開政府各個部門的聯合協作。由政府牽頭，財政、醫療、衛生、民政、國土、公安、消防等各部門聯合行動，成立專門的工作組，實行縣級主管領導負責制，各部門拿出專項建設資金，由工作小組統一規劃利用，為養老模式建設提供資金和政策保障，實現養老模式建設發展的長效機制。充分發揮政府的宣傳教育職能，宣傳科學的養老理念，增強群眾對新興養老模式的信任度。統籌整合醫療資源，制定落實醫養結合相關政策和體制機制，將“醫養結合”納入醫院建設的新方向，探索醫療機構與養老機構之間的有效配置和銜接。

其次，政府統籌整合養老資源配置。養老模式的建設需要多方面的資源，包括政策、土地、資金、人才等，政府要統籌整合養老資源，為養老模式建設開通“綠色通道”。政府要聯合社會資源，吸引有能力的社會企業、社會組織和志愿者參與，提高養老服務和養老模式建設的社會參與度，為建設和發展提供社會支持。在人才方面，政府要與省內外專科院校合作，為平江縣培養養老服務專業性人才，同時民政、教育等部門開展養老服務人員專業化培訓，在現有的養老服務工作人員、社工、志愿者中培養專業性人才，為養老服務提供人才儲備。

2.因地制宜發展養老模式

平江縣農村人口的占比較高，因此在養老模式的選擇和發展方面要因地制宜，選擇合適的養老模式。

（1）在城鎮發展“醫養結合”的社區養老模式

在社區建設“醫養結合”的社區養老模式，由縣民政局牽頭，各居委會聯動，全社會參與，組建多支專業養老服務人員隊伍；加強社區衛生中心建設，把老年人基礎醫療作為社區衛生中心建設的重點，讓老人可以足不出戶或就近接受基礎醫療服務；社區實行醫養網格化管理，社區醫生定期上門為老人做免費檢查，重點關注失能老人；充分發揮老年人的積極性主動性，引導有相關專業知識和能力的老年人參與養老服務建設和發展，例如退休醫護人員參與醫學方面服務建設，管理方面退休老年人參與養老模式的整體建設管理等；社區開展多種老年活動，豐富老年人的居家養老生活，滿足老年人娛樂方面的需求。

（2）在農村發展互助養老模式

互助性養老模式以居家養老為主，機構養老為輔，養老機構為失能老人提供日常照護。各村可吸引成熟的養老服務公司到本村投資，引入成熟的養老服務體系，結合本村的具體情況相應地選擇并建設相關養老服務，注重滿足老年人的日常照料、醫療保健、娛樂休閑、心理健康、社交等多方面的需求。與現階段的養老院不同，農村建設互助性養老模式是讓老年人實現居家養老，老年人彼此之間相互幫助，充分發揮老年人的勞動力，引導和激發老年人的參與互助的積極性，讓老年人滿足自我實現的價值；挖掘老年人中的藝術骨干，引導他們成立藝術隊，豐富老年人的生活，滿足老年人娛樂休閑需求；建設互助性養老模式要充分建設村衛生所，將老年人的基礎疾病的療養納入基層醫療建設重點，改變農村老年人小病不治的理念，提高老年人的健康水平，同時關注老年人的心理健康，特別是空巢老人的心理健康狀況，建設專業的老年人疾病的醫護隊伍，設立老年病學科。

3.加快培養專業養老服務隊伍

加強醫療人才隊伍與養老服務專業化隊伍建設，不斷吸引各方面人才加入到養老模式建設中來。

首先，與省內各大中院校建立合作，為專業對口的學生提供實習和就業機會。省內有不少醫學大中院校，與學校合作可將市場需求和學校教育相結合，既有利于學校培養復合型人才，又能為基層提供養老服務的專業人才。其次，制定人才引進計劃，對急缺的技術型人才，適當降低標準，同時制定人才引進的激勵政策。養老服務的人才是一個大缺口，需要的人才又需具備專業性，因此專業人才的引進是關鍵。平江縣作為一個縣城，對人才的吸引力自是不足，只能通過適當降低標準，提高人才引進的獎勵政策，才能吸引人才，提高養老服務的專業化水平。再次，制定人才返鄉激勵政策，吸引更多當地年輕人返鄉參與養老建設。老年人難以居家養老的一個重要原因是家中青壯年的缺失，制定人才返鄉激勵政策，可以吸引青壯年回鄉建設。國人受儒家傳統孝道觀念影響，更愿意自行贍養家中老人，但農村的發展前景和人民的收入水平不足以讓青壯年留在家鄉，而養老服務隊伍需要大量的年輕人，因此在家鄉為青壯年設置合適的崗位，可吸引外出務工的青壯年返鄉，同時也能吸引部分高學歷人才返鄉建設。對返鄉青壯年進行養老專業化培訓，可為養老服務隊伍提供大量的人才儲備。最后，對現有養老服務人員進行專業化培訓，對基層社工進行“醫養結合”轉崗培訓。要建設專業化養老服務隊伍，對現有工作人員和基層社工的專業化培訓必不可少。“醫養結合”養老模式和互助式養老模式都是以社區為基點，因此社工的轉崗培訓可以為養老服務提供專業人才。現有的養老服務人員大多是為老人提供日常照料服務，而養老服務涵蓋的范圍廣，專業化要求高，需對現有的養老服務人員進行相關的專業化培訓，提高其專業化能力，今后可更好地提供專業化養老服務。

4.加強宣傳教育力度

現有的養老院雖然做到了遍及全縣所有鎮，但群眾對于養老的觀念仍是以居家養老為主，因此要加強對養老服務的宣傳教育。養老服務要落到基層，基層要擔起宣傳和教育的主要任務。借助社區衛生服務站、社區信息公開欄、村兩委的宣傳廣播、村務宣傳欄等形式宣傳“醫養結合”的養老模式與互助養老模式，政府也可借助媒體的宣傳力量，對“醫養結合”的養老機構進行宣傳，組織群眾參觀相關養老院，舉行體驗日活動等，讓老年人了解、接受社區養老，改變老年人的養老觀念，增強對社區養老服務和養老機構的信心。

加強社區醫療服務中心對群眾的宣傳，改變群眾看病只去大醫院的觀念。社區醫療服務中心可舉辦社區醫生上門為群眾免費體檢的活動，宣傳社區醫療的診療范圍，組建社區養老服務宣傳團，定期在社區老年人聚集的場所進行宣傳講解，主要內容可包括社區診療范疇，老年人基礎病和常見病講解及治療，老年人慢性疾病的護理等方面，也可宣傳一些健身保健等老年人感興趣的內容，改變老年人的錯誤養身觀念，樹立小病社區治的觀念，緩解老人到大醫院的就醫壓力，降低老人的就醫費用，為“醫養結合”養老模式營造良好的社區環境。