國土空間規劃體系下的GIS 與“一張圖”建設

郝玉雷

（昆明地信科技咨詢服務有限公司，云南昆明 650000）

0 引言

在空間計劃系統中，國土空間規劃是一個重要的計劃。信息化技術為國土空間規劃的發展提供了現代技術支持，并逐漸成為城市規劃與管理中必不可少的一種輔助工具，使城市規劃的質量和效益得到了顯著的提升。國土空間規劃是我國土地利用控制的重要組成部分，正在逐步成為我國國土空間規劃的中心。國土空間規劃包括土地規劃，主體功能區規劃，城鄉規劃，土地利用規劃，以及其他各種具有空間指向的規劃。城鄉規劃是一門重要的學科，也是一項公共政策，它的持續發展與執行離不開多種技術支持。隨著“智慧城市”的建設和大數據時代的到來，城市規劃部門對城市規劃的現狀、規劃編制、規劃管理等方面的大量信息，已成為規劃單位的重要資源，是推進“數字規劃”向“智慧規劃”轉型的重要支撐。有了基礎空間數據的作用，工程建設的根本目標就是要充分發揮自身優勢，把基礎地理信息和其他專題信息、政務信息有機結合起來，為國土資源、城市規劃、城市管理等行政機關和廣大市民提供信息服務[1]。在時空信息云平臺、規劃信息處理等基礎上，構建了規劃成果的信息化建庫標準，對規劃編制和管理工作進行了研究，在此基礎上，構建了一套規劃與管理服務平臺，將多源異構的規劃歷史成果進行整合與展示，從而促進了GIS 系統的構建，對提高城市規劃與管理水平起到了積極的促進作用。

1 編制原則

1.1 生態優先、綠色發展

要落實習近平生態文明思想，堅持“綠水青山就是金山銀山”“水、林、湖、草、沙是生命共同體”的總體系統觀，以環境健康、生態安全為目標，努力走出內涵式、集約型、綠色化的新道路，促進綠色發展和生活方式的形成，爭當生態文明建設排頭兵。

1.2 以人為本、提升品質

堅持以人為本，立足于社會的全面進步和人的全面發展，要營造高品質的居住環境，保障公共服務和公共空間供給，營造合適的居住區，不斷提高居民的獲得感、幸福感、安全感。

1.3 尊重規律、堅守底線

尊重發展規律和區域差別，在資源、環境容量和土地開發適宜性評價的前提下，優化國土空間布局，嚴格落實生態紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界的管控要求，嚴守糧食安全、生態安全和國土安全底線。

1.4 區域協同、城鄉統籌

根據“滇中崛起，沿邊開放，滇東北開發，滇西一體化”的發展模式和生產力結構，推動了區域協調發展。要推進農村經濟發展，必須堅持城鄉統籌發展，實現城鄉基本公共服務的均等化，推動城鄉統籌發展。

1.5 因地制宜、突出特色

充分重視地方天然的生態和豐富的民族文化特征，要真正地保存天然的山川地貌，發掘歷史和人文景觀，要充分發揮區域的自然特征和人文特征，充分反映城市的繁榮、鎮的舒適、鄉村的恬靜，并根據實際情況進行設計。

1.6 政府主導、公眾參與

按照黨委領導，政府組織，部門協調，專家領導，公眾參與的工作組織模式，充分利用城市規劃委員會的職能，建立專家顧問和公眾參與的制度，強化規劃上下聯動、部門協同，運用各種方法和方法，廣納民意，廣集民智，廣聚民意，將規劃的制定轉化為一個全民參與的過程。

2 國土空間總體格局

2.1 科學確定生態保護空間

要堅持“以保護為本”，在州（市）的生態環境中，明確縣（市）的位置與角色，并對其進行合理定位；強化與城鎮空間、農業空間中河湖水系、綠地系統、林地、耕地等生態系統之間的聯系；要保持生態系統的健康、完整和連續的生態廊道、生態屏障和生態防護，以維持生態的穩定和生態平衡[2]。

2.2 優化布局農業發展空間

根據縣域地形地貌特征、水光熱特征、農田水利設施狀況、農業生產特征、農產品生產功能區、重要農產品生產保護區、特色農產品優勢區等方面，重點突出糧食生產、農產品生產、特色農產品優勢區；加強對重點區域優質耕地的保護，特別是對重點區域，確保糧食播種面積的穩定，抑制“非農化”，防止“非糧化”；強化耕地保護與質量，穩步推進高標準農田的建設，確保農村發展空間的穩定與優化[3]。發展新農村建設的戰略，促進農村經濟發展的新模式。與鄉村振興戰略相結合，促進農村空間的綜合利用，優化一二三產業的空間布局，為了適應我國農業的現代化發展，對具有特殊意義的農業資源進行保護，以“一縣一業”為重點，大力發展具有鮮明特色的縣域農業，提倡綠色、智能化，促進農業發展向優勢區域集聚。

2.3 綜合部署城鄉發展空間

通過對縣域人口規模、分布、流動和城鎮化發展的不同階段的特點進行分析，根據水資源、環境容量等制約因素，對縣域鄉鎮系統的功能定位、規模等級和空間布局進行了研究；構建城鄉一體化，分工合理，集約高效；堅持城鄉一體化發展的指導思想，加強“以工促農”“以城帶鄉”的思路，構建“工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮”的城鄉發展格局。以縣域工業發展為導向，與國家五年發展計劃相銜接，根據當前的工業基礎和發展狀況，制定出主導產業的發展方向，并進行合理的空間布局。

2.4 注重彰顯特色魅力空間

以縣域自然與人文資源為基礎，對全域自然環境、歷史遺存、民族人文、建設環境等要素進行梳理，認清重點特色空間，實施上級規劃中具有鮮明個性特征的空間定位與控制需求，明確城市特色景觀、空間走廊，確定城市特色空間的整體布局；要強化對自然、人文景觀的保護和塑造，突出區域特征，并對縣域魅力空間格局進行指導和控制。

3 規劃編制與審批管理成果標準化

3.1 流程設計

根據數據的特點，規劃結果和規劃批準結果可分為兩類：①空間資料；②文件資料。規劃成果空間建庫的工作流程主要有：總體規劃數據、控制性詳細規劃數據、專項規劃數據的整理與核查、數據抽取、數據轉化、屬性輸入、品質檢驗，最后形成規劃結果數據庫。規劃審批成果空間建庫主要有圖形成果與文檔成果的建庫，而圖形成果建庫則包含了資料存檔、資料核對、資料抽取、資料轉換、屬性連接及品質檢驗等。規劃項目審批文件的成果按程序分為4 個部分，分別是選址、用地規劃、工程規劃和規劃審核，每一步都包括審核結果和批準結果，實現結果圖庫與文件庫的聯系與整合[4]。

3.2 標準制定

《規劃成果信息化建庫標準》是規劃成果檔案的預處理、成果的數字化歸檔工作。按照《標準化工作導則第1 部分：標準的結構和編寫》（GB/T 1.1—2009）的規定，計劃結果數據的建庫標準包括：范圍、引用文件、設計原則、技術指標、數據分層規則、要素分類編碼規則等6 個方面，同時，本文還從適用范圍、編制參考文件、編制設計原則、數據庫分層設計、各種元素的歸類和編碼等5 個角度提出了規范的建設方案。

4 規劃編制與管理“一張圖”設計

4.1 總體架構

本文提出了基于服務體系結構的概念，基于政策、法規和信息系統、安全保障系統。“一張圖”的整體體系結構可按邏輯劃分為5 個層次：基礎設施、數據服務、服務支持、平臺服務、應用服務（圖1）。基礎架構為其他層面的基礎支持；數據服務層是指建立“一張圖”數據庫的各種地理數據和服務；支持層采用分布式云GIS技術，實現了對硬件資源的虛擬化管理和動態的云端調度；平臺服務層包括三大子系統、系統數據資源池、功能資源庫；應用程序層在底層直接存取服務資源。

4.2 數據庫設計

“一張圖”數據庫按對象屬性的不同類型劃分，包括基本的GIS 數據庫、規劃成果數據庫、規劃項目審批數據庫、規劃項目審批數據庫、系統運營數據庫等。其中，基本的地理空間數據服務主要有：直線地圖數據服務、影像地圖數據服務、POI 數據服務、道路數據服務等。規劃成果數據庫主要由總體規劃數據、控制性規劃數據和專項規劃數據組成。依據審批結果的現實性，將規劃審批的歷史資料與現狀資料分成有計劃批準的圖表資料與文件資料，并將圖表數據與文檔數據相聯系。系統的操作數據包括登錄記錄、操作記錄、用戶角色權限、數據字典等[5]。總體架構如圖1 所示。

5 平臺應用

5.1 子系統展示

“一張圖”采用層次式的思想，從底層開始，完成了基本的GIS 數據、規劃成果數據、規劃項目批準數據的數據建庫、服務集成管理共享、服務可視、服務管理與服務管理與運用。計劃數據集成管理系統是“一張圖”的數據服務中心，多規合一基礎信息平臺是“一張圖”的數據服務中樞，多規合一基礎信息平臺是“一張圖”的多規服務平臺。

5.2 功能應用效果

根據使用者對數據顯示與分析的需要，“一張圖”能夠查詢、統計、分析、定位、量測、查詢、下載規劃規劃審批的數據，為規劃的歷史和現狀數據的整合顯示與分享提供支持。

6 規劃全周期管理“一張圖”的建設探討

6.1 構建現狀“一張圖”：全域環境資源庫的公共參與建設

針對目前公共使用程度高的設施，如停車場、公共服務設施、公用設施等，可以主動引入市民參與，并考慮設立一個統一的終端應用程式，讓公眾參與即時管理反饋，并對設施現狀、設施維護等進行管理，持續更新現狀數據，提升使用效率。

6.2 構建規劃“一張圖”：多規合一下建立全域規劃信息數據庫

在國土空間規劃的層次上，要把“三區三線”（生態空間、農業空間、城鎮空間、生態保護紅線、永久基本農田控制線、城鎮開發邊界）和城鄉規劃相結合的規劃；在詳細的計劃層次上，把法定的控制條例融入一幅藍圖中；在特殊規劃層次上，將由各個部門負責的專項規劃整合為“一幅藍圖”，涵蓋了整個區域。

6.3 構建項目管理“一張圖”：以部門為基礎的工程審批信息庫建設

通過將審批系統的數據向“一張圖”系統實時推送，并能在“一張圖”系統上實時地更新各類審批信息。在國土行政方面，將違法用地監測的圖像檔案實時錄入審批信息庫；規劃審批階段，審批的工程規劃基礎圖、施工許可證等技術審查、審批的技術文件等實時錄入審批數據庫。

6.4 構建監管評估“一張圖”：構建一個統一的、實時的評價體系

通過對項目現狀的整合、規劃編制、項目管理“一張圖”的實時更新，將項目管理信息與規劃編制信息數據庫進行了圖形和數據的鏈接，通過一幅圖，可以直觀的查看各項目的位置、各部門的審批流程、規劃建設等。在自然資源控制方面，可以利用監控功能對項目的發展狀況進行監控；利用該系統的數據分析功能，可以對該區域的土地供應結構、土地開發結構、各類設施建設等進行實時的評價，并就土地利用的集約利用評價、開發建設中的土地結構進行了優化。規劃評價層次，將規劃管理“一張圖”不斷更新，可以即時地進行規劃實施，并根據民意調查，了解規劃實施情況、規劃編制中存在的問題，為規劃的完善提供建議。項目控制方面，采用實時監測預警系統，可以考慮將所有在建工地、市政道路上安裝的攝像頭都納入內部控制平臺中，實現實時監測，及時掌握項目建設進展情況，并與項目進行自動比對，實時掌握項目紅線、規劃條件、規劃建設、未批先建情況，實現工程管理的系統化、精細化管理，并在工程的批后管理中，通過系統的自動化監控和預警，達到有針對性的控制[6]。

7 結語

本文主要研究了國土空間規劃的開發和管理中的幾個關鍵技術，并根據城市規劃管理的實際需要，構建了一個國土空間規劃編制和管理系統。利用“一張圖”進行城市規劃管理信息化建設，構建數字化城市地理空間結構，提高規劃決策的科學性和先進性，為城市規劃系統的構建與完善奠定了基礎。