自然保護地體系下貴州省風景名勝區整合優化探討

彭璇

（貴州省城鄉規劃設計研究院，貴州 貴陽 550081）

1 研究背景

中國科學院自1956 年在廣東鼎湖山建立第一個自然保護區以來，我國形成了以自然保護區為主體的自然保護地體系。全國已有1960 個自然保護區、177 個國家重點風景名勝區、29 個世界自然與文化遺產和1186 個森林公園。2017 年10 月召開的黨的十九大進一步提出，要“構建國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系”；2019 年6 月《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》提出要開展對各類自然保護用地的綜合評估、調整、分類等工作，解決好現有存在的矛盾問題，使中國特色的自然保護地系統全面建成；2019 年11 月，《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》由中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發，為自然保護地明確了方向，開啟了現代化治理的新篇章，解決了交叉重疊、多頭管理、分類不科學、范圍不合理等突出問題；2020 年2 月《關于做好自然保護區范圍及功能分區優化調整前期有關工作的函》（自然資函發〔2020〕71 號）由自然資源部、國家林業和草原局發布，要求全面啟動自然保護地整合優化預案工作，此后，全國各地以省、市、縣為單位開展了自然保護地整合優化工作，但由于風景名勝區自身特殊性未參與第一輪自然保護地整合優化；2022 年7 月《關于做好風景名勝區整合優化預案編制工作的函》（辦函保字〔2022〕99 號）由國家林業和草原局辦公室印發，繼整合優化自然保護區、森林公園、濕地公園和地質公園之后，風景名勝區在新的自然保護地體系中的定位問題，在全國各地開啟了新的篇章，努力解決風景區在空間布局上與其他自然保護地、“三區三線”交叉重疊等問題。

本文梳理了貴州省71 個風景名勝區數量、類型、分布、管理現狀，選擇百里杜鵑、百花湖和梵凈山—太平河3 個風景名勝區，分析了風景名勝區與其他自然保護地的交叉重疊情況，在評估主體保護對象、功能定位、資源稟賦特點、保護管理目標、設立時間等因素的基礎上，對上述風景區整合優化在新形勢下的初步思路進行探討，以期對全國風景名勝區整合優化工作起到借鑒作用[1]。

2 貴州省風景名勝區基本概況

2.1 數量面積

貴州省風景名勝區事業以黃果樹1982 年被列為首批國家重點風景名勝區為標志，截至2006 年12 月，貴州省人民政府公布了6 批71 個省級風景名勝區名單，其中17 個省級風景名勝區升格為國家級風景名勝區。全省有71 個風景名勝區，其中18 個為國家級風景名勝區，53 個為省級風景名勝區，總批復面積903108hm2（其中國家級388903hm2、省級514205hm2）。

2.2 空間分布

貴州省有88 個縣級區域。風景名勝區分布在71個縣級區域，其中涉及17 個縣級區域的國家級風景名勝區18 個，涉及54 個縣級區域的省級風景名勝區53個，包括一個風景區跨兩個以上縣級區域和一個縣級區域有兩個以上風景區的情況。因風景資源不足等多方面因素，有17 個縣級區域沒有國家級或者省級風景名勝區分布，在全省9 個地州市中，六盤水市、安順市、銅仁市、黔南州4 個市州“縣縣都有風景名勝區”。

2.3 類型劃分

貴州省地貌被歸納為4 種基本類型：高原、山地、丘陵、盆地，以“八山一水一分田”著稱的高原山地居多，是全國唯一一個無平原支撐的省份。以山、林、草、河、峽、湖、洞、民俗等為主要特色的貴州省風景名勝區資源，依據《風景名勝區分類標準》（CJJ/T 121—2008），將貴州省風景名勝區分為山岳類、河流類、湖泊類、洞穴類、特色地貌類、名人民俗類6 種類型。

2.4 管理現狀

全省71 個風景名勝區中，現有全體人員總數2139人。設立有管理機構的有69 個，無管理機構的有2 個，其中18 個國家級風景名勝區均有獨立管理機構。管理機構性質中為行政單位的有2 個，為事業單位的有66個。現有管理機構設置重疊，體現為“多塊牌子，一套人馬”的管理模式。管理職能薄弱、隊伍建設不合理、工作經費匱乏等問題明顯。

3 風景名勝區交叉重疊情況

2020 年全省整合優化預案的自然保護地為187處，面積1146114.69hm2，占國土面積的6.51%。貴州省共有71 個風景名勝區，總面積898459hm2，占全省國土面積的5.10%。貴州省共有49 處風景名勝區與64 處自然保護地存在交叉重疊情況（含有自重疊情況），總交叉重疊面積159870hm2。其中：22 處與自然保護區交叉重疊、重疊面積33680hm2；17 處與濕地公園交叉重疊、重疊面積18613hm2，全為國家級濕地公園；28 處與森林公園交叉重疊，重疊面積44316hm2；14 處與地質公園交叉重疊、重疊面積62980hm2，全為國家級地質公園；2 處風景名勝區相互交叉重疊，重疊面積280hm2，全為省級風景名勝區[2]。

4 風景名勝區整合優化思路初探

本文結合貴州省風景名勝區的特點，選取百里杜鵑、百花湖和梵凈山—太平河3 個風景名勝區為例，對這3 個風景名勝區的交叉重疊、現有矛盾等問題進行分析，提出初步的整合優化思路和建議。

4.1 百里杜鵑風景名勝區整合優化

4.1.1 百里杜鵑風景名勝區概況

百里杜鵑風景名勝區是1987 年3 月經貴州省人民政府批準設立的第一批省級風景名勝區，2010 年10月14 日貴州省人民政府印發《關于百里杜鵑風景名勝區總體規劃的批復》（黔府函〔2010〕175 號），總面積10000hm2。百里杜鵑風景名勝區與百里杜鵑國家森林公園交叉重疊8092.27hm2、與百里杜鵑省級自然保護區交叉重疊8953.84hm2，三者相互重疊7368.69hm2，多年來一直是“三塊牌子，一套人馬”。

百里杜鵑風景名勝區以大面積的喬木和大灌木杜鵑群落景觀為特色，資源種類豐富，其中植物生態類群景源比較突出，自然景源比重大于人文景源，屬于自然型風景名勝區。

4.1.2 百里杜鵑風景名勝區整合優化

百里杜鵑省級自然保護區主要保護對象為原始天然杜鵑林帶，杜鵑花本身不屬于國家重點保護植物，保護區內無重點保護動物，無重要生態廊性通道，百里杜鵑風景名勝區與百里杜鵑省級自然保護區交叉重疊區域內有多個A 級景區、少數民族村寨、重要人文景點和人為活動頻繁區域，若將風景區整合到自然保護區內，保護區的保護要求和管理目標有可能與之產生較大沖突，不利于風景游賞活動的進一步開展，在綜合評估生態區位、主體保護對象、功能定位等因素的基礎上，建議將重疊部分整合至風景名勝區。

風景名勝區、自然保護區、森林公園設立時間分別為1987 年、1993 年、2007 年，批準設立機構為貴州省人民政府和國家林業和草原局，風景名勝區成立時間最早，管理機構建立較為完善，自風景名勝區建立后，風景名勝區內主體資源和環境未受到破壞，風景名勝區的服務設施規劃最完善，建設完成度最高，游賞體系較為成熟，該體系是在嚴格執行風景名勝區的相關保護管理要求下形成的，建議三者重疊區域整合至風景名勝區[3]。

多年來3 塊保護地的牌子在保護原始杜鵑林帶本底、維護生物多樣性發揮了積極的作用，百里杜鵑原始的天然杜鵑林帶是全球同緯度、同海拔地域規模最大、品種最多的杜鵑花集聚群，3 個保護地整合為風景名勝區后建議申報創建國家級風景名勝區。

4.2 百花湖風景名勝區整合優化

4.2.1 百花湖風景名勝區概況

百花湖風景名勝區于1987 年經貴州省人民政府審定公布為第一批省級風景名勝區，批復面積為12221.6463hm2。風景名勝區是以高原喀斯特河谷型人工湖泊為主體，集湖泊、山岳、島嶼為一體，以水源保護和生態保育為主，可適度開展觀光游覽、休閑度假、戶外運動功能的省級風景名勝區，具有代表性的景源40 個，2018 年《百花湖風景名勝區總體規劃（2018—2035 年）》經貴州省人民政府以黔府函〔2018〕192 號批準實施。

百花湖風景名勝區與貴州貴陽百花湖國家濕地公園存在重疊交叉的情況，濕地公園完全位于風景名勝區內，重疊部分面積1813.62hm2。

4.2.2 百花湖風景名勝區整合優化建議

（1）整合歸并。

設立時間上，百花湖風景區設立時間先于百花湖濕地公園；管理機構上，百花湖風景名勝區有獨立的管理機構，而百花湖國家濕地公園無獨立管理機構，目前在景區管理處加掛牌子，并由景區管理處代管；資源管理上，行政轄區內保護地現狀多以大面積林地資源為主，更符合風景名勝區的屬性，若風景區整合入百花湖濕地公園，公園濕地率將遠低于設立濕地公園的標準，不符合濕地公園建設導則要求，建議將百花湖濕地公園整合至資源管理上更為完善的百花湖風景區統一管理[4]。

（2）邊界調整。

建議邊界以按照“應保盡?！痹瓌t，風景名勝區的保護發展需求與生態保護紅線結合，建議對接貴陽市國土空間規劃，協調與行政邊界、城鎮開發邊界、村莊、礦業權、重大建設項目、資源價值較低等區域的關系，進行生態價值評估后優化調整邊界。

4.3 梵凈山—太平河風景名勝區整合優化

4.3.1 梵凈山—太平河風景名勝區概況

梵凈山—太平河省級風景名勝區于1995 年3 月經貴州省政府批復成立，2018 年7 月《梵凈山—太平河風景名勝區總體規劃（2018—2030 年）》經貴州省政府批復同意（黔府函〔2018〕90 號），總面積70km2，分為3個景區，包括太平河景區、魚糧溪景區、黃牯山景區、1個德旺獨立景群、2 個獨立景點凱里溝大峽谷和河口石拱橋。梵凈山—太平河風景名勝區與4 個自然保護地有重疊，與貴州梵凈山國家級自然保護區重疊部分面積為0.89hm2，與貴州江口國家濕地公園重疊部分面積為275.09hm2，與貴州銅仁江口凱馬省級森林公園重疊部分面積為354.59hm2，與貴州銅仁江口黃牯山縣級自然保護區重疊部分面積為1224.51hm2。上述保護地中除了貴州銅仁江口的黃牯山縣級自然保護區都有專門的管理機構。

梵凈山—太平河風景區整理篩選出30 處有代表性的景點，主要依托太平河、魚糧溪、黃牯山自然山水風光，以及梵凈山悠久的佛教文化和地方民族民俗文化，以奇峰山景、江河溪流、宗教建筑等景觀為特色。

4.3.2 梵凈山—太平河風景名勝區整合優化建議

（1）整合歸并。

自然保護區的管理目標為最大限度地保護區內的森林資源，保持森林生態系統的穩定性、完整性和原生性，建議梵凈山—太平河風景名勝區與貴州梵凈山國家級自然保護區重疊部分整合至貴州梵凈山國家級自然保護區；貴州銅仁江口黃牯山縣級自然保護區無獨立管理機構，建議重疊部分整合至梵凈山—太平河風景名勝區統一管理；梵凈山—太平河風景名勝區成立于1995 年3 月，貴州銅仁江口凱馬省級森林公園成立于2017 年7 月，風景名區設立時間早于森林公園，與森林公園重疊部分整合至梵凈山一太平河風景名勝區[5]。

梵凈山—太平河風景名勝區與貴州江口國家濕地公園重疊部分面積為275.09hm2，重疊太平河區域201.27hm2主要整合至貴州江口國家濕地公園進行保護，其余太平河兩岸的沿河景觀區域73.82hm2整合至梵凈山—太平河風景名勝區，對景源保護不形成沖突。

貴州銅仁江口黃牯山縣級自然保護區、貴州銅仁江口凱馬省級森林公園、貴州江口國家濕地公園由于整合后造成的碎斑歸并納入梵凈山—太平河風景名勝區。

（2）邊界調整。

邊界范圍調整根據“三調”數據和實地踏勘對城鎮開發邊界、村莊、資源價值較低的經生態價值評估后，不具有景觀資源價值且不在生態保護紅線范圍內的區域調出風景區。

5 結語

風景名勝區是自然景觀、人文景觀集中分布、生態環境優美的重要區域，是體現人與自然和諧共生、天人合一理念的一類特殊的自然保護地，能為群眾提供豐富多樣的生態文化產品。經過幾十年努力，貴州省風景名勝區建設成效很大，在保護自然、人文景觀資源和維護生態安全等方面發揮了重要作用。