PPP項目投融資的風險管理及對策

文／趙婧 安徽省城建設計研究總院股份有限公司 安徽合肥 230000

引言：

污水處理類PPP 項目的投融資控制非常重要，是確保項目效益的保障，也是預防投融資風險的重要措施。《財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10 號）指出：“財政支出責任占比超過5%的地區，不得新上政府付費項目。按照“實質重于形式”原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現為政府付費形式的PPP 項目除外”。因此，在污水、垃圾類PPP 項目的投融資風險管理工作中，應確定完善的風險控制方案和階段性管理計劃，健全投融資控制的制度，確保能夠增強投融資控制管理效果，為項目投融資效益的提升夯實基礎。

1.PPP項目投融資風險管理的重要性

1.1 能夠促使投融資效益的提升

PPP 項目主要是政府與社會資本相互合作的項目建設模式，投融資控制和管理工作非常重要，只有嚴格進行投融資控制，準確識別投融資風險隱患問題，制定可行性的投融資方案計劃，才能使得投融資主體獲得更為可觀的效益，預防出現投融資經濟損失的問題，獲得更多投融資回報。

1.2 能夠預防投融資風險問題

PPP 項目的投融資控制過程中，合理開展管理工作有助于風險的防范，首先，通過投融資風險的識別和評價，準確分析項目是否存在投融資方面的風險隱患問題，按照識別評價結果針對性制定能夠防范和控制風險的措施。其次，在投融資控制和管理的過程中，還能通過風險的識別分析，了解整個項目生命周期不同階段可能發生的風險問題和風險的關鍵因素，明確風險的本質情況，了解其對投融資項目的影響程度，合理進行預防和控制，避免發生經濟損失的問題。由此可見在公路的PPP 項目中科學合理開展投融資風險管理工作和管理工作非常重要，相關部門應重點關注投融資風險管理工作和管理工作的實施，采用科學合理的方式降低風險問題的發生率，促使項目效益的提升。

2.PPP項目投融資風險存在的問題

2.1 投融資風險防范問題

近年來，雖然我國在污水處理類PPP 項目實施的過程中，已經開始重點分析投融資風險隱患問題，集中進行風險問題的防范和規避，但是由于缺乏較為完善的風險防范機制，不能合理進行風險的分擔和預防控制，難以有效進行風險的管控，導致相關的PPP 項目出現嚴重的投融資經濟損失，對項目的良好建設和開發造成不利影響，對項目投融資主體的經濟發展、健康穩定進步也會產生危害[1]。

2.2 投融資控制缺乏全程性

PPP 項目的投融資管理工作中，雖然已經開始重視前期決策階段和規劃階段的有效控制，能夠通過提升決策方案的可行性和規劃的合理性，預防出現投融資效益問題，但是由于投融資管控工作缺乏全程性，不能在項目建設的階段和后期運營、移交階段有效進行投融資的管控，導致出現嚴重經濟損失，例如：項目前期項建、可研階段實施內容缺失導致項目投資存在偏差、土地所有權在投融資過程中產生的糾紛、在項目建設的環節中沒有合理進行施工安全控制、項目建設質量的管理、資金使用的協調控制、周期進度的嚴格管理等，很容易由于安全事故問題、施工質量問題、資金配置效率低的問題、項目延期的問題等，引發嚴重的投融資損失，對投融資主體的經濟建設和發展造成制約。

2.3 缺乏完善的監管機制

投融資監督管理是投融資管控中非常重要的部分，能夠通過監管的方式，及時發現投融資風險問題和安全隱患問題，提出有效地應對措施和建議。目前部分污水處理類的PPP 項目在實施前期，就已經有第三方咨詢審計機構進行介入，完善項目從前期決策到后期實施的全流程監管，但是目前部分PPP 項目的投融資管理領域中，沒有合理制定完善的監管工作機制和模式，缺少專業性較強的監督管理組織機構，多數企業中的投融資監管部門人員專業單一，只涉及到施工專業和管理專業的人才，沒有科學配置財務專業、法律專業等人才，難以從各個角度對項目投融資資金的應用情況和落實情況進行有效監督，無法充分發揮監管工作的作用價值[2]。

3.PPP項目投融資風險管理措施

3.1 完善投融資風險防范機制

近年來我國在污水處理PPP 項目開發的過程中，投融資風險問題受到廣泛的重視，合理控制投融資風險不僅能夠維護項目投融資效益，還能避免出現項目建設開發的問題，促使項目的良好施工、建設。因此有關部門應結合污水處理PPP 項目的特點和情況，制定完善的投融資風險控制方案和機制，從根本預防風險問題帶來的損失。

（1）制定風險識別和評估的機制，組建專業的投融資風險評估和判斷組織機構，要求組織機構的人員在項目投融資前期階段、中期階段和后期階段，結合項目情況深入評估是否存在政策風險、環境風險、市場風險等問題，按照風險問題的等級和危害程度，提出預防和控制的建議。

（2）制定風險分擔的機制，社會企業與政府部門承擔主要風險，利用購買保險、與運營商合作、與承包商合作、與金融機構合作等方式，有效進行投融資風險的分擔，例如：在和金融機構合作的過程中，共同分析投融資風險問題，合理進行資金的準備，在合同中明確金融機構承擔的責任、享有的權利、資金收回利率與收回的時間。再如：在和材料供應商、設備供應商合作期間，簽訂能夠長期、穩定價格、保證質量為項目供應材料的協議，要求供應商能夠按照協議的約定進行材料的供應，以此預防項目建設過程中市場材料價格波動引發投融資風險問題。

3.2 構建全程化控制模式

污水處理類PPP 項目的投融資風險管理工作中，應從前期決策環節、融資環節到中期的建設環節、后期的運營環節入手，全過程進行投融資管控，確保能夠全方位、有效性完成各項投融資管理和控制的任務，切實提升企業的效益發展水平。

3.2.1 決策環節的控制

污水處理類PPP 項目的投融資決策環節中，應重點開展管理和控制工作，按照市場政策變化情況，制定完善的投融資決策方案，確保投融資決策規劃的科學性、審批的及時性，增強決策內容的可行性，從根本層面避免發生決策層面的問題。

（1）切實結合市場中的政策信息變化情況，全面分析政策變化可能帶來的影響，認真解讀各類政策信息和文件內容，最高程度上為項目爭取更多的優惠政策。

（2）成立專門的投融資決策可行性分析工作小組，要求小組成員具有一定的決策分析能力和研究能力，可以認真嚴謹分析投融資決策的可行性，明確決策內容、規劃內容是否存在問題，一旦發現問題就要及時進行解決和應對，避免發生決策方面的問題。

（3）制定土地征拆的決策方案，做好土地征拆方面的管理工作，提前制定完善的預案，準確評估征拆期間可能會發生的費用，提升征拆費用落實的規范性，有效進行土地征拆流程的管理和批復，盡可能達到專款專用的目的[3]。

3.2.2 融資環節的控制

污水處理類PPP 項目的融資階段應嚴格進行融資成本的控制、風險的防控、利率變動的分析、金融機構信用研究、通貨膨脹問題的規范、金融機構的有效監管等，避免在融資環節發生問題對投融資效益造成影響。其一，PPP 項目中的政府部門、社會企業應相互協商，共同研究融資的方案，通過注入資本金、選擇成本低、效果高的融資方式，盡可能利用銀行貸款的方法等，達到良好的融資目的；其二，著重關注市場利率的變化，按照利率上調情況、下浮情況等，合理選用多元化的融資手段，使得融資渠道拓寬；其三，在融資期間應合理選擇多個金融服務或是多個金融機構，達到融資風險分散的目的，避免由于利率波動對投融資效益造成危害；其四，構建信息公開的模式，營造金融機構信息公開、透明的良好環境氛圍，這樣不僅能使得金融機構全面了解PPP 現金流狀況，還能使得項目投融資主體明確金融機構的情況，雙方之間進行信息的共享和互通，預防信息孤島帶來的問題；其四，樹立正確的融資觀念意識，對融資渠道進行拓展、融資方式進行創新，同時對金融機構參與形式進行轉變，使其從之前的債權人形式轉化成為參股的形式，和社會企業、政府部門共同分享投融資的效益，這樣在一定程度上能夠增強金融機構為項目融資的積極性，使得項目獲得更多融資[4]。

3.2.3 建設環節的控制

從本質層面而言，污水處理類PPP 項目的建設環節，是整體項目投融資資金應用量最多的環節，合理進行管理和控制，是確保項目投融資管控效果的必然舉措。因此在項目建設環節中有關部門應著重制定完善的投融資管控計劃和方案，避免出現效益發展的問題。在此期間管理部門應制定完善的項目建設環節投融資管控計劃，重點進行項目施工安全管理、不可抗力管理、技術管理、質量管理、成本控制、周轉資金的控制、變更的控制和進度的控制，避免各類因素對投融資效益造成影響。

（1）為避免在項目施工建設過程中，由于施工安全風險問題或是安全事故而導致出現投融資損失的現象，強化施工建設安全管理力度，制定完善的安全管控方案計劃，準確進行安全措施的評估和相關資金的投入，可積極和保險機構相互合作，為項目人員購買保險，避免在發生安全事故之后引發嚴重的投融資損失。與此同時，加大安全施工的培訓力度，在項目建設之前和施工隊伍之間簽訂安全施工協議，要求施工隊伍成立專門的安全監督小組，定期進行安全風險隱患的排查，完善安全施工的技術和措施，一旦發現有施工安全隱患問題，就要對負責人進行懲罰。另外，應結合工程項目施工建設的不可抗力因素，制定完善的安全管理緊急預案，盡可能減少安全問題的發生率，一旦發生安全事故，就可以向保險機構索賠，最高程度上降低由于安全事故而帶來的投融資損失[5]。

（2）工程項目建設的階段應制定資金應用的管理方案，編制關于資金管理方案的結算制度，確保資金來源的清晰性和用途的合理性。首先，在項目原材料和設備采購的環節，對比分析，市場中不同材料供應商的材料生產質量信息，價格信息與供應商本身的信譽度信息等，通過招標的方式，使得供應商之間進行競爭，最終選擇材料質量符合標準，并且價格在合理范圍之內的供應商，簽訂長時間穩定價格供應材料的協議，以此控制材料方面的投融資資金應用量；其次，邀請第三方審計機構進行工程項目投融資，資金應用情況的審查，準確評估項目投融資資金應用計劃和方案的可行性，提出能夠完善資金應用計劃的建議；最后，有關部門應動態化進行工程項目建設整個流程、整個生命周期的投融資資金應用管理，全方位進行各個工序、各個施工階段資金應用的控制，以節約材料、預防安全問題、預防質量問題、預防進度問題等作為首要管理工作，避免出現投融資資金的損失。

（3）工程項目建設的階段需要重點避免出現變更損失和工期延誤的損失。一方面，在項目施工之前進行設計方案和設計圖紙的審核，按照工程量情況和項目建設的標準，審核設計圖紙的規范性和專業性，一旦發現有設計問題，就要及時解決和應對，以免在施工建設期間出現設計變更的問題。另一方面，應制定完善的進度計劃方案，合理進行各個工序的安排，嚴格檢查進度計劃的落實情況，階段性進行計劃的調整和進度的控制，使得工期控制在合同要求范圍。

3.2.4 運營環節的管控

工程項目運營環節的投融資管控非常重要，首先，參照政府公布的污水處理費定價和年實際污水處理量，提前預測污水處理量和實際情況，多家參照污水處理廠工藝和運營成本合理確定運營價格，同時，還可以借鑒其他城市相同工藝和規模的污水處理廠的定價經驗，科學進行定價，保證收費標準和計重標準的科學性，使得項目投融資主體能夠獲得更多投融資效益。其次，項目運營環節應重點進行運營成本的控制，設置風險準備金，有效應對運營期間所面臨的風險問題，同時，還需強化成本控制力度，與運營商合作執行專業要求很高的運營工作，簽訂合作協議，在合作協議中明確雙方的職責和權利，確定違反協議的賠償標準，使得運營商能夠更好地為項目提供運營服務。

3.2.5 移交環節的管控

工程項目運營期結束之后需要社會企業根據合同約定，將項目無償性移交給政府部門，這是整體項目中最后的環節，也是投融資控制過程中非常重要的階段，一方面，在項目移交的環節中，需要明確移交的范圍和標準，預防出現移交范圍偏差問題，準確設定移交約定界限，另一方面，在項目移交期間，需要重點進行設計圖紙和運營手冊等資料的移交，組建專門的移交工作組織機構，避免因為移交工作不合理出現投融資損失。

3.3 完善項目投融資監控模式

污水處理類PPP 項目的投融資管控過程中，應重點結合管理工作需求完善監控模式，全方位、有效性進行投融資監控，快速識別問題、及時有效解決問題，確保能夠預防出現投融資效益的損失。其一，組建專門的投融資監控組織機構，階段性收集整理項目投融資的資料和數據信息，做好監控管理工作，第一時間發現投融資效益問題，快速進行問題的應對和解決。與此同時，相關監督組織機構中應配置工作能力較高的管理專業、法律專業、財務專業、施工專業等優秀人才，明確不同專業人才的項目投融資監管職責，合理設定不同人員的分工，在不同專業人員的專業能力支持下，全方位進行項目投融資的監控；其二，完善日常監督管理工作的機制和模式，要求投融資監管組織機構定期排查和評估投融資風險指標，全面記錄和研究各類指標的變化狀況，同時，組織各個部門工作人員和專家人員分析監管過程中的數據信息，提出能夠有效解決投融資風險問題和效益問題的建議，從而提高投融資管控的效果和效率。

3.4 引入REITS 模式

REITs，即房地產投資信托基金，或者不動產投資信托基金。我國的公募REITs 比較特殊，是明確了主要投資于基礎設施建設，所以在一些已發行的文件中，我國公募REITs 又稱為基礎設施證券投資基金。污水處理類項目的REITS 也是特許經營權轉讓類的REITS 項目。

污水處理是城市基礎設施的重要組成部分，綠水青山就是金山銀山，隨著對環境的要求提高，對于改善城鎮人居環境，推進城市治理體系，加快生態文明建設，推動高質量發展具有重要作用。

目前全國污水處理存在諸多問題，污水管網建設同污水處理廠建設不匹配，雨污分流改造未完成，污水資源化利用水平偏低、污泥處置不規范等諸多問題，亟待改善。污水處理項目的運營能力也需要提升，農村污水處理也需要與城市污水除了一起同步升級改造。

國家發展改革委、住房和城鄉建設部發布的《“十四五”城鎮污水處理及資源化利用發展規劃》中就提到了要：有序推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，引導社會資本積極參與建設運營。因此污水處理類PPP 項目，是與城市化推薦息息相關的，是與城市整體規劃和改造同步推進，共同進步的。

REITs 能帶來大量的社會資本，非常符合PPP 項目引入社會資本的想法，并且污水處理類的項目存在收費，有動態調價機制保護項目收入，項目具有穩定的現金流，運營周期一般都在20年以上，非常符合REITs 對底層資產的要求。而REITs 對項目的高標準也能有助于污水處理產能提升，推動城市污水處理率，所以這兩者是非常契合的。

自2020年4日，基礎設施REITs 試點推出以來，試點的開展情況備受社會關注。6日21日，首批9 只基礎設施領域公募REITs 產品在滬深交易所上市。富國首創水務封閉式基礎設施證券投資基金作為唯一一單污水處理特許經營權類的公募REITs，其底層資產包括深圳市福永、松崗、公明水質凈化廠BOT 特許經營項目及合肥市十五里河污水處理廠PPP 項目，設計規模分別為37.5萬噸/天和30 萬噸/天，是首批上市的REITs 中唯一一個以污水處理基礎設施為基礎資產的產品，采用BOT+TOT 模式進行運營。

結語：

綜上所述，污水處理是城市基礎設施建設的核心，是改善人居環境、改善生態環境的重要措施，污水處理類的PPP項目投融資管理控制工作非常重要，直接影響項目的投融資效益水平，因此相關部門應重點關注項目投融資的管理和控制，制定較為完善的投融資風險防范和分擔機制，對項目投融資決策環節、融資環節、建設環節、運營環節和移交環節進行管理，確保能夠全程性完成投融資管控，同時還需健全監管工作機制，采用有效的監管措施提升投融資管控效果。