我國公路交通減碳的形勢要求與政策重點

林坦

（同濟(jì)大學(xué)中國交通研究院，上海 200092）

2030年前實現(xiàn)“碳達(dá)峰”、2060年前實現(xiàn)“碳中和”是中國向世界承諾的氣候雄心。交通運輸作為與工業(yè)、能源并列的三大主要碳排放行業(yè)之一，統(tǒng)籌推進(jìn)零碳轉(zhuǎn)型與支撐經(jīng)濟(jì)增長的任務(wù)十分艱巨。其中，公路交通既是運輸量最大的運輸方式，也是交通運輸領(lǐng)域最主要的碳排放來源，成為能否實現(xiàn)“30·60”愿景目標(biāo)的重中之重。現(xiàn)有各類政策規(guī)劃對于公路交通減碳做了系統(tǒng)部署，重點針對推動運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動設(shè)備升級、推廣清潔能源、推動科技創(chuàng)新、完善監(jiān)測體系等主要舉措的多個方面。落實《2030年前碳達(dá)峰行動方案》《交通強國建設(shè)綱要》等重大戰(zhàn)略政策要求，支撐國家現(xiàn)代化建設(shè)，建議可從戰(zhàn)略性減碳、技術(shù)性減碳和管理性減碳三大領(lǐng)域?qū)嵒攲釉O(shè)計和工作舉措，早日實現(xiàn)公路交通“碳達(dá)峰”和“碳中和”。

一、我國公路交通減碳發(fā)展的形勢要求

（一）交通運輸是全球碳排放的主要來源

根據(jù)國際能源署、我們的數(shù)據(jù)世界（Our World in Data）等機構(gòu)數(shù)據(jù)[1,2]，截至2021年底，全球石化能源消耗產(chǎn)生的二氧化碳排放總量超過370億噸，已超過2019年新冠疫情暴發(fā)前的水平，再創(chuàng)歷史新高。分國別來看，由于我國仍處于快速發(fā)展階段，是全球碳排放總量最大的國家，約為115億噸，占全球碳排放量的21%；分部門來看，來自交通運輸部門能源消耗的碳排放約占全球碳排放的16.2%～25%，與工業(yè)、建筑并列為碳排放的三大主要來源。就我國的碳排放來源構(gòu)成來看，來自我國交通運輸部門的碳排放量約在10億噸左右，根據(jù)不同計算來源[3～5]，約占我國碳排放總量的7.6%～11%，位于建筑制造、電力和工業(yè)之后，仍是碳排放的主要來源之一。

（二）公路交通是我國交通碳排放的最大來源

分運輸方式來看，公路交通既是運輸量最大的運輸方式，也是全球碳排放總量最大的運輸方式，來自公路交通的碳排放約占全球碳排放量的11.9%。就我國的交通運輸碳排放構(gòu)成來看，來自公路交通的碳排放量占國內(nèi)交通運輸碳排放的比重超過80%，遠(yuǎn)高于公路交通完成的客貨運輸量占比。因此，促進(jìn)公路交通部門減少碳排放成為我國落實“雙碳”戰(zhàn)略的主要任務(wù)之一。

在公路運輸各種車型中，各類貨車的碳排放量占所有公路運輸車輛排放的比重達(dá)到60%，尤其是重型貨車的排放量最大，占公路運輸碳排放總量的比重超過50%，其他類型車輛碳排放占比均不超過6%。重型貨車是未來我國公路交通及整個交通運輸領(lǐng)域減排的重中之重。

二、我國公路交通減碳發(fā)展的政策重點

（一）公路交通減碳發(fā)展的主要政策

1.國家層面

《交通強國建設(shè)綱要》《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》均提出“我國到2035 年基本建成交通強國”，并將綠色交通作為主要發(fā)展目標(biāo)和重要建設(shè)內(nèi)容，提出“打造綠色高效的現(xiàn)代物流系統(tǒng)”“強化節(jié)能減排和污染防治”等戰(zhàn)略任務(wù)。國務(wù)院印發(fā)《2030年前碳達(dá)峰行動方案》，將“交通運輸綠色低碳行動”作為十大行動之一，要求加快形成綠色低碳運輸方式，確保交通運輸領(lǐng)域碳排放增長保持在合理區(qū)間，并提出“陸路交通運輸石油消費力爭2030年前達(dá)到峰值”“‘十四五’期間，集裝箱鐵水聯(lián)運量年均增長15%以上”等具體目標(biāo)。

國務(wù)院辦公廳印發(fā)《推進(jìn)多式聯(lián)運發(fā)展優(yōu)化調(diào)整運輸結(jié)構(gòu)工作方案》，提出以發(fā)展多式聯(lián)運為抓手，推動各種交通運輸方式深度融合，進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整運輸結(jié)構(gòu)，基本形成大宗貨物及集裝箱中長距離運輸以鐵路和水路為主的發(fā)展格局，全國鐵路和水路貨運量比2020年分別增長10%和12%。《“十四五”現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃》提出，全面推動交通運輸全生命周期綠色低碳轉(zhuǎn)型，交通運輸二氧化碳排放強度下降5%。此外，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》《中共中央國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》《國家綜合立體網(wǎng)規(guī)劃綱要》等國家政策文件，對公路交通節(jié)能減排提出了具體要求和行動部署。

2.部委層面

《公路“十四五”發(fā)展規(guī)劃》要求貫徹落實綠色發(fā)展理念，推動公路交通與生態(tài)保護(hù)協(xié)同發(fā)展，繼續(xù)深化綠色公路建設(shè)，促進(jìn)資源能源節(jié)約集約利用，加強公路交通運輸領(lǐng)域節(jié)能減排和污染防治，全面提升公路行業(yè)綠色發(fā)展水平。《綠色交通“十四五”發(fā)展規(guī)劃》要求協(xié)同推進(jìn)交通運輸高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)，并提出建設(shè)綠色交通基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化交通運輸結(jié)構(gòu)、推廣應(yīng)用新能源、推進(jìn)交通污染深度治理、強化綠色交通科技支撐、完善綠色交通監(jiān)管體系、深化國際交流與合作等7項重點任務(wù)。《綜合運輸服務(wù)“十四五”發(fā)展規(guī)劃》要求打造清潔低碳的綠色運輸服務(wù)體系，并提出建立低碳轉(zhuǎn)型政策體系、深入開展綠色出行行動、深入推進(jìn)城市綠色貨運配送示范創(chuàng)建、大力發(fā)展清潔化運輸裝備等主要任務(wù)。

3.省市層面

各省市也通過綜合交通“十四五”規(guī)劃、綠色低碳交通規(guī)劃、交通強國建設(shè)試點等方式落實，推進(jìn)公路交通減碳發(fā)展。根據(jù)公開資料，29個省份的《“十四五”綜合交通運輸規(guī)劃》均有公路交通綠色發(fā)展的部署，另外還有6個省份已公開發(fā)布《綠色交通“十四五”規(guī)劃》、兩個省份已公開發(fā)布《交通運輸節(jié)能環(huán)保“十四五”發(fā)展規(guī)劃》、12個省份已公開發(fā)布《新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》、24個省份已公開發(fā)布《碳達(dá)峰碳中和“1+N”》政策文件。湖北、江西等6個省份設(shè)置了交通運輸二氧化碳排放強度下降率目標(biāo)，廣西、天津、吉林等17個省份設(shè)置了營運車輛單位運輸周轉(zhuǎn)量二氧化碳排放下降率目標(biāo)，浙江、廣東、北京等14個省份設(shè)置了中心城區(qū)綠色交通出行比例目標(biāo)[6]。

（二）公路交通減碳發(fā)展的政策重點

公路交通是我國能源消費和溫室氣體排放的主要部門，成為落實“雙碳”戰(zhàn)略的重點領(lǐng)域。歐美國家經(jīng)驗表明交通部門碳達(dá)峰晚于工業(yè)、住宅和商業(yè)等部門，因此也是“脫碳”難度最高的行業(yè)。梳理國家和省市關(guān)于公路交通減碳的具體部署，政策重點包括推動運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動設(shè)備升級、推廣清潔能源、推動科技創(chuàng)新、完善監(jiān)測體系等主要舉措。

1.調(diào)整運輸結(jié)構(gòu)

政策要點在于通過大力發(fā)展多式聯(lián)運，推動不同運輸方式合理分工、有效銜接，降低空載率和不合理客貨運周轉(zhuǎn)量。政策重點包括發(fā)揮鐵路和水路的低碳優(yōu)勢，完善骨干通道和集疏運體系，推動鐵路場站向重點港口、樞紐機場、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、大宗物資主產(chǎn)區(qū)延伸；創(chuàng)新多式聯(lián)運組織，大力發(fā)展內(nèi)貿(mào)多式聯(lián)運和集約化配送，推動冷鏈、危化品、國內(nèi)郵件快件等專業(yè)化聯(lián)運發(fā)展；促進(jìn)重點區(qū)域運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整，京津冀及周邊地區(qū)、長三角地區(qū)、粵港澳大灣區(qū)等沿海主要港口，利用疏港鐵路、水路、封閉式皮帶廊道、新能源汽車運輸大宗貨物的比例力爭達(dá)到80%。

2.升級設(shè)施裝備

政策要點在于推廣綠色化、輕量化、環(huán)保型交通裝備及成套技術(shù)裝備，加速淘汰落后技術(shù)和高耗低效交通裝備，降低營運公路交通工具碳排放強度。政策重點包括推進(jìn)運輸裝備標(biāo)準(zhǔn)化，推廣跨方式快速換裝轉(zhuǎn)運標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)施設(shè)備，降低空箱調(diào)轉(zhuǎn)比例，提高裝卸和轉(zhuǎn)運效率；提高資源再利用和循環(huán)利用水平，推廣施工材料、廢舊材料再生和綜合利用。

3.推廣清潔能源

政策要點在于通過擴(kuò)大新能源、清潔能源在交通運輸領(lǐng)域應(yīng)用，逐步降低傳統(tǒng)燃油在能源消耗中的占比。政策重點包括在公路沿線合理布局光伏發(fā)電及儲能設(shè)施，有序推進(jìn)充電樁、配套電網(wǎng)、加注（氣）站、加氫站等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等具體舉措。

4.推動科技創(chuàng)新

政策要點在于探明公路交通與節(jié)能減排的作用機理，突破綠色低碳交通重大關(guān)鍵技術(shù)，通過技術(shù)創(chuàng)新與推廣應(yīng)用挖掘節(jié)能減排的更大潛力。政策重點包括深化交通污染綜合防治等基礎(chǔ)理論研究，研發(fā)交通能耗與污染排放監(jiān)測監(jiān)管等新技術(shù)；強化加快節(jié)能環(huán)保關(guān)鍵技術(shù)推廣應(yīng)用，強化新能源運輸裝備和設(shè)施設(shè)備、氫燃料動力車輛、綠色建筑材料工藝等新裝備研發(fā)；健全綠色交通標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，強化節(jié)能降碳限制準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、綠色運行規(guī)范、污染排放限值標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)的制定。

5.完善監(jiān)測體系

政策要點在于完善碳排放監(jiān)測體系和控制政策，彌補關(guān)于碳排放測算領(lǐng)域的空白，形成公路交通碳排放管理閉環(huán)。政策重點包括加強碳排放基礎(chǔ)統(tǒng)計核算，研究制定交通運輸領(lǐng)域碳排放統(tǒng)計方法和核算規(guī)則；強化綠色低碳交通激勵約束機制，分類完善信用交通、碳積分、合同能源管理、碳排放核查、綠色金融等新型治理措施；利用在線監(jiān)測系統(tǒng)及大數(shù)據(jù)技術(shù)，建立交通運輸碳排放監(jiān)測平臺系統(tǒng)，推動近零碳交通示范區(qū)建設(shè)等具體舉措。

三、“雙碳”戰(zhàn)略下的我國公路交通發(fā)展趨勢

借鑒國內(nèi)外典型做法和發(fā)展經(jīng)驗，本文建議可從戰(zhàn)略性減碳、技術(shù)性減碳和管理性減碳三大領(lǐng)域，持續(xù)優(yōu)化頂層方案設(shè)計和工作舉措，形成中國式“零碳”公路交通可持續(xù)發(fā)展模式。

（一）實化戰(zhàn)略性減碳舉措

戰(zhàn)略性減碳舉措主要針對公路交通碳減排的頂層戰(zhàn)略，提出整體戰(zhàn)略布局、政策體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，具體舉措主要包括制定公路交通運輸碳排放測算方法和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，形成清晰化、透明化的排放數(shù)據(jù)和指標(biāo)體系，明確基準(zhǔn)場景和基準(zhǔn)年份的公路交通碳排放總量及其現(xiàn)狀構(gòu)成；出臺“公路交通運輸業(yè)30·60行動路線圖”，以“碳強度”控制為主、碳排放總量控制為輔，明確公路交通減碳的主要領(lǐng)域、實現(xiàn)方式和階段性目標(biāo)，進(jìn)一步凝聚減碳共識和合力；深化與歐盟國家在交通減碳領(lǐng)域的交流，在交通碳排放定價和交易體系、碳排放標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)與數(shù)據(jù)共享、跨境基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、零碳機場和零碳港口共建、清潔能源區(qū)域聯(lián)盟等方面深化合作。

（二）加大技術(shù)性減碳投入

技術(shù)性減碳舉措主要針對技術(shù)進(jìn)步和可科技創(chuàng)新領(lǐng)域，提出公路交通碳減排新技術(shù)、新方法和新模式，具體舉措主要包括建立公路交通運輸碳排放統(tǒng)計監(jiān)測平臺，運用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)，實現(xiàn)分方式、分企業(yè)、分區(qū)域碳排放精細(xì)化管理；大力發(fā)掘交通新技術(shù)的減碳空間，如卡車編隊行駛可降低碳排放10%～15%，應(yīng)大力發(fā)展自動駕駛、編隊行駛、光伏路面、電氣化公路、地下物流、出行即服務(wù)（MaaS）等新模式。

（三）創(chuàng)新管理性減碳舉措

管理性減碳舉措主要針對管理體系和治理能力方面，提出公路交通碳減排的獎懲機制制度，具體舉措主要包括建立低碳交通認(rèn)證制度，完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證流程，只有經(jīng)過低碳交通認(rèn)證的交通企業(yè)、工程或者項目，才能申請交通部門的相關(guān)優(yōu)惠政策，并實行“高碳排放一票否決制”；創(chuàng)新綠色交通融資制度，通過發(fā)行綠色交通債券、降低綠色交通項目資本金、延長經(jīng)營性項目收費年限等措施，加大對于綠色交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度；開展零碳交通能力建設(shè)，組織大型交通和物流企業(yè)形成零碳聯(lián)盟，發(fā)起脫碳減碳倡議，并廣泛開展培訓(xùn)、技術(shù)交流、理念推廣等能力建設(shè)工作；推廣交通運輸碳排放交易體系，按照“污染者付費”原則，實施碳排放定價、排放收費、碳匯補貼等舉措，建立零排放區(qū)域，完善交通行業(yè)碳排放交易市場。