寧夏固原市六盤山生態補償改革

馬 林，張志剛

1.寧夏雙碳經濟信息咨詢有限公司，寧夏銀川 750001；2.寧夏發展和改革委員會信息中心，寧夏銀川 750001

六盤山生態功能區(固原片區)是全國和寧夏重要生態節點、重要生態屏障、重要生態通道，尤其是六盤山的先天自然條件和特有地理地勢，凸顯了調節水汽交換、改善局部氣候、維護寧南生態安全的生態地位。但六盤山生態功能區(固原片區)生態系統也較為敏感、脆弱，生態問題突出。因此，保護和修復區域生態環境意義重大，是堅決貫徹習近平總書記重要講話的重要具體舉措，是當前六盤山生態功能區(固原片區)生態保護工作的重要著力點。

1 六盤山地區概況

六盤山坐落在寧夏回族自治區西南部，山脈狹長，呈南北走向，地跨彭陽縣、涇源縣、隆德縣、原州區，是涇河、葫蘆河、清水河的發源地，是重要的水源涵養林區，也是下游3個省區18個縣200余萬人生產和生活用水的水源地。

1.1 自然保護地現狀

六盤山是全國32個內陸生物多樣性保護區之一，穩定的森林生態系統為生物物種提供存在價值、遺傳價值和選擇價值，豐富的物種資源推動了生物多樣性的發展。目前，六盤山分布有脊椎動物363種，無脊椎動物3 554種，高等植物1 224種，動物資源占全區動物資源總數85%以上，其林業用地面積4 453.33 km2，森林面積達到2 992 km2，森林覆蓋率為28.4%，林草覆蓋度為73.0%。

1.2 水文水資源

六盤山多年平均降水量50.20億m3，形成地表水資源量5.29億m3，地下水資源量2.66億m3，除去地下水與地表水資源量之間的重復計算量2.13億m3，多年平均水資源量5.83億m3，人均占有水資源量380 m3，相當于全國平均水平的18.4%，屬典型資源性缺水地區。6—9月降水量占全年的70.0%，季節性缺水嚴重。區域內約1/4的地下水礦化度＞1 g/L，為苦咸水，地表飲用水源達標率僅為87.5%。

2 六盤山森林生態補償的管理現狀

2.1 森林生態補償相關規定

國家和地方在森林生態建設補償方面出臺了多項政策法規，《寧夏全國防沙治沙綜合示范區建設總體規劃(2008—2020年)》提出到2020年，示范區總投資113億元；《寧夏六個一百萬畝生態經濟林建設項目總體規劃》明確了經濟林建設過程中的地方補償標準、補償措施等政策。《六盤山重點生態功能區(固原片區)生態保護和修復規劃(2021—2025年)》也提出六盤山生態功能區(固原片區)保護和修復中一些生態保護和修復的重點工程項目可能會影響當地居民的經濟利益，應該引導其從事生態產業或給予補償。

2.2 森林生態補償項目

六盤山(固原地區)的森林生態補償主要依托“三北防護林”“退耕還林”“天然林保護”“森林質量精準提升”六盤山重點生態功能區降水量400 mm以上區域造林綠化工程，推行森林生態效益補償基金制度、建立礦產資源開采的生態補償金制度等。

2.2.1 森林生態效益補償基金制度固原六盤山地區的森林生態補償列入寧夏回族自治區森林生態效益補償基金，對保護森林的行為和相關利益者進行補償。補償經費由自治區政府和市縣財政共同承擔，按照1∶1配套的辦法使用，分期分批列入自治區和市縣財政預算。2009年，寧夏森林生態效益補償基金新增面積2 776 km2，中央財政每年新增投資2 080萬元。

2.2.2 建立礦產、水資源開采提取森林生態補償金制度

寧夏回族自治區建立了森林生態補償金制度，遵循“誰開采、誰補償、誰治理”的原則，與森林生態效益補償基金制度互為補充。主要針對經營單位和個人依據開采森林資源的數量繳納森林生態補償金，收取的森林生態補償金專戶儲存、專款專用。

2.2.3 3個百萬畝生態經濟林業工程固原市依據第三次全國土地調查和全市林地分布情況，按照全市生態建設規劃、五大重點產業發展規劃等，將全市生態經濟發展布局為建設3個百萬畝工程：實施百萬畝水源涵養林建設(黃土高原水土流失區綜合治理)工程、實施百萬畝退耕還林低效林提質增效工程、實施百萬畝生態移民遷出區生態修復(特色經濟林建設)工程。生態經濟林業工程成為森林生態補償的積極探索和補充。

2.2.4 六盤山自然保護區森林質量精準提升項目固原市圍繞提升水源涵養與森林生物多樣性保育功能，開展六盤山自然保護區高密度林區生態撫育，對土石質山區高密度人工林實施森林質量精準提高，推進黃河支流源頭森林保育。開展人工促進生態修復行動，推動六盤山自然保護區次生林改造、未成林補造、針闊混交林和水土保持林營造。近年來，已在六盤山林區建立森林質量精準提升示范點10個，建立固定監測樣地80個，完成森林質量精準提升研究與示范林面積3 km2。

2.3 森林生態補償的經濟效益

首先，實施森林生態補償加快六盤山地區旅游資源的建設，增加經濟收入。當地的森林生態得到進一步改善，為六盤山地區發展生態旅游、建設生態經濟提供了有力的發展保障。六盤山地區通過開發自身獨特的自然資源、增設休閑旅游項目吸引游客，在保障當地自然資源的條件下，增加當地的收入來源。

其次，實施森林生態補償可以高效修復森林生態系統，促進當地碳匯經濟的發展。通過生態補償有效擴大六盤山地區森林面積，同時提高二氧化碳吸收量，政府可以以生態補償作為有效的保障機制，開發當地森林資源，增加森林碳匯。

最后，實施生態補償促進改善當地的自然生態環境，為雙招雙引和經濟建設提供了優越的自然條件，推動生態保護和綠色低碳經濟的可持續發展，為生態產品價值實現機制創造了基礎條件，落實“綠水青山就是金山銀山”的發展理念。

3 六盤山森林生態補償管理中存在的問題

3.1 森林生態建設補償標準低

六盤山森林生態補償機制的完善是一項涉及多個部門、多個領域的系統工程。由于森林生態價值存在度量難的問題，如何界定生態補償標準成為相關部門需要考慮的問題。當前，中央財政補償基金平均標準為每年5元/667 m2，其中4.75元用于國有林業單位、集體和個人的管護等開支；0.25元由省級財政部門列支，用于省級林業主管部門組織開展的重點公益林管護情況檢查驗收、跨重點公益林區域開設防火隔離帶等森林火災預防及維護林區道路的開支。按現行價格計算，合理的補償標準應為每年35元/667 m2左右，生態補償標準明顯偏低。

3.2 森林生態補償資金渠道少，補償金額偏低

第一，森林生態補償資金渠道少。我國現有的森林生態補償資金渠道主要依靠中央財政轉移支付和專項基金，渠道較為單一，跨區域生態補償制度、轉移支付等還在探索建立的過程中[1]。

第二，補償金額偏低。多年來，中央和地方各級政府對建設森林生態的持續投入和保護修復，六盤森林覆蓋率明顯提升，生態環境得到改善。但六盤山地區屬于經濟欠發達地區，人均收入不及全國水平的50%，而且是自然保護區，屬于禁止和限制開發范圍內，主要依靠轉移支付和補償資金，補償金額明顯偏低[2]。

第三，社會資金明顯欠缺。我國森林生態補償的市場融資機制還不夠完善，森林生態補償資金主要由中央和地方提供，社會組織、企業、個人參與度不高。目前，國家大力提倡積極豐富森林生態補償項目實施的市場化手段，進一步擴大資金來源，穩定融資渠道[3]。

3.3 森林生態補償保護相關制度建設不完善

生態保護補償涉及領域多、涵蓋范圍廣、綜合性強，現有補償政策存在跨領域銜接、跨區域協作不夠緊密的問題。中央有關部門和地方各級政府密集出臺了一系列的政策文件，各地積極實踐探索橫向補償、縱向補償、損害賠償等形式的生態保護補償工作，取得了一定成效，但未能將各地政府示范試點工作中的成功的制度實踐做法形成相應政策法規。長期以來，我國生態脆弱區、生態屏障區發展相對落后，低收入群體的比例較高，生態補償的各類主體責任、補償周期不明確，協調機制不健全等問題難以解決，制約著生態補償機制的有效落實，森林生態補償保護相關制度建設的不完善，難以實現用法治文明推動生態文明建設[5-6]。

3.4 相關部門缺少配合，監督和獎懲制度缺失

森林生態補償項目建設過程中，會涉及發改、財政、林草、農業農村、生態環境、自然資源、自然保護區屬地管理局等部門多頭管理，出現部門利益化或者利益部門化的現象，導致各部門間協調配合少，補償項目和資金的政策落實不到位。

補償資金使用機制不透明，會出現層級扣減或挪作他用的現象。資金使用的渠道不公開，缺少有關單位和個人的有效監督，會出現補償資金在不同區域之間劃撥分配不合理的問題，引發政府尋租行為。

群眾配合積極性不高。由于生態補償相關政策措施宣傳力度不足，在生態補償項目中相關利益者受到損失，而對生態補償項目產生抵觸情緒，最終無法落實。

4 完善創新生態補償管理體制的建議

4.1 做好生態補償核算工作，構建科學的生態補償標準體系

為有效解決生態補償標準偏低、金額偏少的問題，相關部門需要完善生態補償技術支撐體系建設，重點建立和完善重要生態功能區森林生態環境檢測和評價體系，開展生態補償標準研究，探索建立橫向生態補償標準核算體系、目標考核體系和補償資金分配辦法，統一產業準入門檻和行業污染控制標準，構建科學的生態補償標準體系。一是明確森林補償類型，補償森林主要分為特種用途林、防護林等；二是確定森林補償標準。森林生態補償標準的確定，要考慮直接資金投入、生態成本、生態服務功能等因素[4-6]。

4.2 完善森林生態補償投入運營機制，推進生態補償市場化

一是爭取中央及陜甘寧三省(區)補助資金，加大六盤山及其外圍水源涵養林建設和自然生態保護投入力度，建立以中央縱向補償為主、地方橫向補償為輔的跨區域生態補償機制。

二是建立健全政府主導化的市場化機制，加快完善生態補償市場化運作方式，著力構建綠水青山轉化為金山銀山的政策制度體系。引導社會各界積極參與生態補償建設，拓寬融資渠道，保障經濟效益和生態效益的和諧發展，實現生態補償的市場化最大效益[7-8]。

4.3 深化制度改革，探索建立多元化補償體系

第一，加快推進建立跨區域生態補償制度，積極落實“誰污染、誰賠償，誰治理、誰收益”的生態補償原則，加大對六盤山地區的森林生態補償力度。探索實施生態產品價值實現機制試點，科學編制《黃河流域上游六盤山水源涵養功能區橫向生態環境保護補償實施方案》，爭取建立跨省區橫向森林生態補償機制，設立六盤山國家級生態補償示范區。

第二，構建以生態效益稅為主的稅收體系。生態效益稅應重點落實到擴大征收范圍、合理設計稅制要素上。將生態效益稅征收范圍擴大至開采森林、生產、加工等一切與森林生態環境密切相關的價值實現環節。設計稅率時要做到量化和細化，依據森林開采使用量及其對生態環境的污染程度，實行比例稅率和差別稅率。征收森林生態效益稅。以保護森林生態環境為核心，對保護森林的生產經營者實行免征或者不予征收效益稅，重點對森林產生污染、損害的受益者征收森林生態效益稅[9-10]。

第三，積極開展政策補償。在傳統的現金補償和實物補償基礎上，增加教育培訓、政策優惠等形式，增強環境保護意識，豐富生態補償的內容。

4.4 健全生態保護法律體系，加快生態補償立法進程

2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于深化生態保護補償制度改革的意見》，提出了加快相關領域制度建設和體制機制改革，為深化生態保護補償制度改革提供更加可靠的法治保障、政策支持和技術支持。當前，貫徹落實新形勢下加強我國生態文明建設的總體要求，踐行“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，形成以財政縱向補償、地區間橫向補償、市場化補償為主體的框架體系，全力推動構建生態補償的長效機制。

4.5 成立機制協調小組，建立健全評價監督體系

第一，成立生態產品價值實現機制協調小組，由發改、財政、自然資源、生態環境、住房城鄉建設部、水利部、農業農村部、林業和草原、法院、檢察院等相關部門組成。落實生態補償相關政策，因地制宜開展縱向補償、橫向補償、損害賠償的試點工作，破解生態產品價值實現機制的補償難、交易難、變現難等難點[11]。

第二，建立健全規劃實施監測評估考核機制。將生態保護與建設成效、生態補償機制的實施效果作為重點生態功能區各級黨政干部考核的重要內容，實行目標責任制，納入年度考核，實行獎罰制度。對六盤山區域實行生態保護和修復的限制開發區域優先考核GEP(生態產品價值總額)，弱化考核地區生產總值、投資和工業發展等指標。同時，推動規劃年度指標考核和中期、末期評估工作，依法適時調整修訂規劃內容。完善規劃實施監督機制，及時發布規劃實施進展情況，暢通公眾監督渠道，充分發揮行業協會、商會、學會和社會公眾等社會力量的輿論監督作用，建立健全評價監督體系。