安順市西秀區農村閑置土地整治困境及對策

李孟林 李曉華 鐘華劍 黃一臏 張 丹

安順學院資源與環境工程學院，貴州 安順 561000

0 引言

自鄉村振興戰略實施以來，我國城鄉融合發展進程不斷加快，農村人居環境得到顯著改善，農村人均收入水平持續提高，鄉村建設在各方面均取得重大進展［1］。隨著快速工業化和城鎮化建設的推進，鄉村人口持續外流引發耕地破碎化、農地撂荒、建設用地閑置等一系列“土地病”，阻礙農業農村現代化建設［2-4］。土地是人類所有經濟社會活動的載體，土地資源是否得到合理利用直接影響鄉村發展進程［5］。農村閑置土地問題若得不到及時解決，將會影響鄉村振興戰略的實施進程。現階段，國內外關于農村閑置土地整治的研究成果較多，學者們已從土地整治的原則及發展對策［6-7］、閑置土地的成因［8］、“空心化”問題的探究［9］等角度對農村閑置土地整治問題進行深入研判，而關于鄉村振興視域下農村閑置土地形式、農村閑置土地整治困境及其對策的綜合性研究成果還不系統、不成熟。筆者基于問卷調查和實地調研，從多維角度挖掘喀斯特山區貴州省安順市西秀區農村閑置土地整治困境，基于對困境的分析提出鄉村振興視域下整治農村閑置土地的對策。

1 研究區概況

西秀區屬亞熱帶季風濕潤氣候區、全國太陽輻射低值區，降水充沛但分布不均，年平均氣溫15 ℃，年平均無霜期270 d。當地屬典型喀斯特山區，地形破碎、耕地零星、人多地少，不利于規模化種植，甚至難以開展種植生產活動。根據《2021 年安順市統計年鑒》，2021 年西秀區旱地面積為33 368.82 hm2，水田面積為23 412.63 hm2，水澆地面積為1 087.69 hm2，城鎮村及工礦用地面積為15 517.31 hm2。

西秀區歷年的農村閑置土地數據并沒有全部公開，僅可查詢到2018年（108.89 hm2）和2021年（97.79 hm2）的閑置土地情況。西秀區農村閑置土地主要為耕地和宅基地，閑置建設用地和零散荒地較少。從總量上看，西秀區農村閑置土地面積呈減小趨勢，但閑置土地面積仍然較大。在《國家土地督察武漢局2018 年度土地例行督察反饋意見整改方案》中，西秀區就有29 宗土地閑置問題，涉及面積108.89 hm2。據調查，截至2022年，西秀區未整改到位的農村閑置土地面積約63.78 hm2，通過采取收回、督促開工建設等措施進行整改后，還有約37.56 hm2的農村閑置土地未審查。

2 研究方法與數據來源

2.1 研究方法

筆者等人采用問卷調查、實地訪談、文獻查閱等多種方法，于2022 年3 月對安順市西秀區農村典型土地閑置多發區域（幺鋪鎮、蔡官鎮、寧古鎮、龍宮鎮等鄉鎮）進行了調查研究。圍繞西秀區農村閑置土地整治相關問題，設計了包含當地農戶家庭人口結構、主要家庭收入來源、對鄉村振興戰略是否了解、政府履職狀況、承包地閑置的成因及處理方式、是否有投資商對當地產業進行投資等23 個問題的調查問卷和訪談提綱，共發放線下問卷90份，收回有效問卷72份。基于對調查問卷結果的深入分析，進行實地踏勘，梳理研究區農村閑置土地整治困境。

2.2 數據來源

研究數據一部分來源于《2021 年安順市統計年鑒》《中國農村發展報告（2017）》《國家土地督察武漢局2018 年度土地例行督察反饋意見整改方案》等權威資料，一部分來源于對研究區的實地調查訪談和問卷調查數據，數據真實可靠。研究過程中，筆者還借助網絡搜索、文獻查閱等方式，獲取研究所需要的研究區農村閑置土地數量及其他相關信息。

3 研究結果與分析

3.1 研究區閑置土地形式

研究區閑置土地主要有兩類形式。一是地理位置偏、產出效益低、耕種不方便的農業用地。此類閑置土地受研究區第一產業增速較慢、農業技術水平不高、糧食價格持續走低、農業收入受氣候影響，以及喀斯特區難以實現機械化耕種、青壯年勞動力外流等諸多重要因素綜合影響導致閑置。二是以住宅用地為主的非農建設用地閑置。首先，因當前我國宅基地有償退出運行機制不完善，從農村流入城市的人口大多選擇將原有住宅保留。其次，根據各鄉鎮不同的發展規劃，鄰近的村莊因人口規模過小而被合并，造成原有的村委會、鄉村小學等建設用地荒廢。最后，部分因各類融資問題或政府扶持力度較小而導致的企業或合作社申請建設用地后批而未建、建而未成、成而未產現象，也造成了農村土地資源的閑置。

3.2 研究區閑置土地整治困境

3.2.1 農戶整治意愿不強，財政壓力過大

研究區閑置土地較多且類型多樣，與我國提高土地利用效率的要求相悖。而農戶因閑置土地整治項目資金投入量大，不愿轉讓承包地或不愿整治。經統計，58%的村民對閑置土地整治意愿和積極性不高。農村閑置土地整治主體仍是各級政府，但政府因財政壓力過大難以滿足農村閑置土地整治項目實施要求。

3.2.2 土地石漠化嚴重，零散土地整治困難

65%的村民認為，研究區土地石漠化較為嚴重。研究區是喀斯特地貌較為集中的地區，石漠化形勢嚴峻。農民在破碎的土地上開墾耕地，耕地面積小，地塊分散，土層薄。在此條件下種植的農產品抗災害能力不強，可為農民帶來的收益較低。因此，當地農民多選擇閑置耕地。研究區石漠化嚴重，閑置土地整治成本較高，且難以評估其整治后的收益，限制了研究區農村零散閑置土地的整治進程。

3.2.3 農戶認知局限，政府服務不到位

經統計，52%的村民不愿耕種農用地但也不愿轉讓。土地承包經營權作為農民最基本、最重要、最關乎切身利益的一項土地財產權，位于農村土地使用制度的核心地位。受文化水平限制，農戶對農用地承包經營權的出租，以及宅基地有償退出機制不夠了解，即使因自身生計問題無法繼續使用，也不愿意轉包或出租土地的承包權。政府部門缺乏對農民切身需求的關注，未及時提供相應的政策解答和法律咨詢幫助農民了解相關法規和工作機制，一定程度上影響農村閑置土地整治工作的進程。

3.2.4 農村青壯年勞動力較為短缺

農村閑置土地整治項目的實施需要有充足的勞動力作為支撐，而研究區現行條件下的勞動力結構在一定程度上制約著農村閑置土地整治項目的開展。經調查統計，研究區有49%的青壯年勞動力外出務工，呈現出“人少地多”的情況。農村青壯年勞動力短缺，農業生產任務開展受阻，且農業種植成本高，農業生產效益比較低，家庭主要經濟來源于外出人口務工收入，青壯年勞動力大多不愿留在農村從事收入較低的農業生產，限制了政府開展農村閑置土地整治工作的廣度和深度。

3.2.5 政府對于閑置土地行為的處罰力度不夠

根據實地訪談，61%的村民表明耕地拋荒行為基本不會受到任何實質處罰。閑置土地的產生與政府的履職程度有一定關聯，盡管鄉村振興戰略已經成為國家戰略，各級政府也加大了對閑置土地整治的力度，但在實際操作中，農村仍存在處罰力度不夠等問題。對于村民而言，受本身文化水平限制，對閑置土地的處罰機制不了解，加上長期以來政府部門未對閑置土地行為進行征收土地閑置費等實質性處罰，導致農村閑置土地整治工作進展緩慢。

3.3 研究區農村閑置土地整治對策

筆者根據實地調查訪談和問卷調查結果分析研究區農村閑置土地整治困境，并提出如下對策，以加強農村閑置土地整治。

3.3.1 制定土地流轉配套政策，拓寬資金來源渠道

地方政府及相關職能部門應根據城鄉融合發展及農業農村現代化發展的要求，制定適用于當地的土地承包經營權流轉機制和配套政策，為有意流轉土地的農戶和愿意出資的種植大戶或合作社提供配套、健全的政策保障，為農村閑置土地整治項目的開展提供條件。

為減輕農村閑置土地整治資金短缺壓力，當地政府可對外提供土地以發展經濟。但為保證農村閑置土地整治效果，政府應提高外來資本的準入評估標準，深入分析并選定投入產出比較高的產業項目，關注并研判企業投資力度，對于發展前景較低迷或臨近被市場淘汰的產業項目，從農民的切身利益出發，謹慎考慮是否招商，有序引入較為穩妥的發展項目，以產業促整治，將項目產出的部分收益補貼政府開展農村閑置土地整治項目的實施資金。

3.3.2 特色地域投以特色運用，發掘喀斯特山區潛力

針對石漠化較為嚴重的地區，研究區政府相關部門可借鑒其他農村閑置土地整治項目開展情況較好地區（如關嶺縣和紫云縣）的經驗，深入挖掘喀斯特山區的利用潛力，合理進行坡改梯農作物種植、喀斯特山區農業發展旅游觀光示范基地建設、經濟果林基地建設等，發展經濟效益較高的產業，以經濟收益代償企業開發石漠化地區較高的投資成本。同時，政府應采取相關措施幫助合作企業規避因管理不善或市場機制導致的無法繼續投資經營情況，盡量避免土地二次閑置。

3.3.3 立足農戶利益，協調推進土地整治

研究區政府應立足于農戶利益及需求，加大“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策的宣傳力度，為更好地開展閑置土地整治項目營造良好的輿論氛圍。在堅持節約集約用地原則的同時，立足農戶利益，推進遷村并居，引導居民集中居住，并依法恢復易地扶貧搬遷遺留的宅基地為其他用途土地，構建有機融合的“三生空間”。國土、規劃、環保、財政、農經等各職能部門應明晰權屬范疇，通力合作，共同擬定農村閑置土地整治方案，推進農村閑置土地整治。

3.3.4 聚焦農業現代化，發揮農村土地、人口的資源效應

“基本實現農業現代化”被納入我國2035 年的現代化發展總體目標［10］。土地的合理利用為農業現代化建設提供重要資源支撐，研究區應根據區內規劃，統籌土地利用的合理布局和各類用地結構，充分發揮閑置土地的資源效應，讓每一寸土地得到合理利用。研究區要綜合規劃區域產業發展結構，提高基礎設施完善程度，堅持以產業促進就業，以產業促進發展，有計劃地為整治農村閑置土地培養和引入人才，為鄉村建設留住人才、吸引人才，為閑置土地整治提供扎實的人才基礎，加快農村閑置土地整治步伐。

3.3.5 完善閑置土地處罰細則，為閑置土地整治提供保障

研究區應根據國家規定，結合當地經濟發展水平修改完善現行處罰細則，從閑置時間、閑置數量等維度對土地閑置費的征收做出更為細致全面的規定。政府部門應明確土地閑置費的懲罰性質，賦予相關行政部門采取強制性手段實施處罰的權力，對于多次拒不繳納土地閑置費的，行政部門可申請司法部門強制執行。同時，研究區應統一土地閑置費的征收標準，建立健全相關法律依據，為閑置土地整治提供保障。