農村環境治理中社會組織功能的低效化及其應對

陸雅靜

（北京郵電大學 馬克思主義學院，北京 100876）

工業化和城鎮化推動中國經濟社會穩步向前的同時，卻給廣大地區帶來了嚴重的環境污染和破壞。在許多農村地區，由于工業污染排放、土地隨意開采、資源掠奪性開發等導致農村生態環境惡化。農村生態環境的破壞不僅嚴重影響著農村的綜合發展，也逐漸成為中國高質量發展的重要制約因素之一。我國農村人口在全國總人口中超半數，農村發展建設對于國家和社會的長遠發展具有重要的推動作用。黨的十九大提出，農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重。現如今的農村，在環境治理的過程中，已經由起初的政府主導型模式逐漸轉變為現在的以政府、企業、社會組織、農民等多元主體共治模式。目前學界對農村環境治理的研究主要聚焦于從多元主體層面分析在治理過程中政府組織機制、村民環境參與、企業生產實踐、社會組織調節監督的行為影響及實施路徑。社會組織作為第三方“中介”，在農村環境治理中也發揮著不可缺少的重要作用。例如，馮旭提出在構建農村生態環境共同體的進程中，各類社會組織及廣大的社會公眾在地方環保事業中發揮著重要作用，通過他們的力量可以有效地監督政府和企業的生態環境治理行為，同時也能夠時刻影響到地方基層政府和工業企業的環保治理參與[1]。戚曉明從多元主體共治出發，分析各主體角色定位，提出“三社聯動”的實踐方法，使社會組織在立足公益的同時，發揮其自主性，協助政府、社區創新農村環境治理路徑[2]。運迪在以社會力量主導類型的農村環境治理中得出要積極開放社會治理空間、引導支持社會組織深度參與農村環境治理和提升農村居民環保意識并參與生態環境治理能力來加強農村環境治理的結論[3]。湛禮珠等從“政—社”關系出發，強調社會組織在農村環境整治中要明確自身職責，規范其運作機制，由此來進一步提升社區的自治能力[4]。但是，社會組織在農村環境治理中發揮怎樣的作用，以及在具體治理中面臨著怎樣的困境，如何提高社會組織能力進而推進農村環境治理等相關問題還有待深入討論。因此，探析社會組織在農村環境治理中的作用和面臨的機遇挑戰，找到社會組織作用于農村環境治理的新路徑，有助于增強農村環保發展的內生動力，從而開啟農村環境保護的新篇章。

1 社會組織作用于農村環境治理的應然機理

社會組織亦稱為非政府組織、志愿者組織、非營利組織等，是由社會公眾自發組成的、以維護公共利益為目標、存在于政府部門和私人部門之外的組織[5]。基于農村生態環境治理的復雜性，社會組織作為政府與市場之外的第三方，要發揮服務載體的重要作用。因而在治理工作中，需要各類社會力量和公民積極參與，通過提升農民環保意識、進行環保宣傳、監督政企行為、開展環境維權等方面加強農村環境治理。農村環境治理是指政治行為者借助一定的理念、規則、機構、資源、機制等對農村環境的運行進行綜合管理的活動[6]。農村生態環境的治理發展進程，真實地反映了農村與生產生活之間的條件狀況，體現出農村治理過程中的人與自然、人與人、人與社會之間的和諧共生關系。

中國社會組織網公布的相關數據顯示，截至2021年1月25日11時，全國社會組織已達90.1萬個，環保類社會組織也是在快速發展中。但是，長期以來，農村在約定俗成的制度與行為準則中，一直服從著從上而下的治理方式。對于社會組織貫穿于農村環境治理的新型模式，還需要通過政府努力、企業參與、民眾認可等方式，將社會組織與農村環境治理融合發展，有助于新時代農村生態環境能力實現新的突破。

1.1 社會組織信任度：加強農村多元主體溝通合作

以多元主體共治為治理模式的農村環境治理必須建立在主體間相互信任的基礎上。學者們普遍認為，我國傳統社會是鄉土社會、“熟人社會”，群眾之間因為熟悉程度而彼此信任，人們一次不守信所帶來的收益遠小于他失去信任所造成的損失，自然而然產生信用及規矩[7]。社會組織的信任度主要從內部和外部來考慮，對于內部的信任是對社會組織內成員之間的信任，對于外部的信任是對其他主體的信任。社會組織的內部和外部容易因為各種因素導致互不信任，因此交流溝通至關重要。信任作為多元主體之間溝通交流的“橋梁”，能夠將主體有效結合在一起。當前，提升社會組織信任度是其緩和政府、企業、社會組織與農民之間矛盾沖突的有效解決方式。

1.2 社會組織角色定位：明確農村環境治理主體責任

農村環境治理問題的頻繁發生，究其根本原因，在于主體之間的權責不清晰。社會組織精準自己的角色定位可以便捷高效地為其自身和其他農村環境治理主體找準方向，消除彼此之間的各種誤解。社會組織是多元主體之間進行協調溝通的有效“中介”，社會組織只有找準自身定位，不斷釋放自身活力，立足公益，在工作過程中積極匯集廣大村民的看法與建議，才能夠擔得起其在農村環境治理中所肩負的重要責任與義務。

1.3 社會組織管理水平：提升農村環境治理能力

社會組織管理水平的高低直接關系到農村環境治理能力的好壞。社會組織作為參與者、保障者，其多元性決定了其參與方式和功能發揮的多樣化。社會組織通過社會資本和公眾參與以及其多元化的組織結構，大大增加了農村環境治理公共服務供給的數量。同時，由于各個地區的不同，農村環境治理要“對癥下藥”，社會組織要發揮自身優勢，依據地區環境不同調整組織工作任務，同時在提高自身水平基礎上做到與其他治理主體之間的協同治理。目前，有非政府、非市場屬性的社會組織以其公共性、民主性、開放性、多元性和共識性在農村環境治理中發揮著越來越重要的作用。因此，構建多元主體共同參與的農村環境治理體系，建設人人有責、人人負責、人人享有的環境治理共同體是農村環境治理的重要目標導向[8]。與此同時，社會組織要把握好自身管理的能力水平，通過其在技術、人才、信息等方面的優勢，為農村環境治理提供更深入的高新技術、人才培養、信息保障等方面的服務，同時，在治理過程中以多樣化的形式引領并組織農民參與各種行動，讓農民群眾在參與過程中深刻體會到“當家作主”的重要作用，進而不斷推進農村生態環境治理的進程，提升農村生態環境保護能力。

1.4 社會組織制度：保障農村環境治理全過程

新時代農村環境治理的治理主體由多元主體共同構成，特別是社會組織，在農村環境治理中發揮了必不可少的重要作用。大眾對于生態環保的意識正在逐漸增強，社會組織對生態環保治理的關注度也在不斷提升。但是，各個地區頻繁發生的農村環境抗爭事件，使廣大群眾對于農村環境治理的模式和制度保障產生質疑。社會組織的制度保障應是其參與農村環境治理的前提和基礎。因此，大力加強社會組織的制度建設至關重要。要注重協調各個主體之間的矛盾和沖突，保障社會組織在農村環境治理中的制度規則可以進行動態調整，為社會組織提供強有力的制度保障，讓其在農村環境治理中發揮最大效能[1]。

2 農村環境治理下社會組織低效化的缺位表現

目前，“鄉政村治”仍是我國農村環境治理的最主要模式。社會組織在農村環境治理中的作用發揮尚有巨大潛力。農村環境治理是一項長久而復雜的系統工程，既需要政府的積極作為，也需要社會組織的互動協作。因此，只有正確認識農村環境治理下社會組織低效化的種種缺位表現，才能使社會組織在農村環境治理中持久發揮作用。

2.1 重視程度不足，導致社會組織信任度缺失

我國農村環境治理一直以政府主導型治理模式為主。長期以來，隨著農村人力、物力、財力等資源逐漸向城市轉移的現象持續發生，農村的中堅內生力量比例嚴重下降，難以有效推進農村環境的治理過程。究其原因，一方面在于，政府在農村環境治理中起著主導作用。政府作為國家行政機關，具有提供公共產品和公共服務的職能，以強制行政規則制度來推進農村環境治理，政府在農村環境治理中仍起主要推動作用，企業、社會組織和農民的參與力度明顯不足。社會組織的重視程度嚴重受阻，導致其在農村環境治理中難以發揮社會功效，社會組織“形同虛設”。另一方面，社會組織在農村環境治理過程中要起到“中介”作用，但是在多方主體溝通過程中，信任度的不足也會導致合作與沖突。政府與社會組織在互動中會因為政府職能轉變、對社會組織的認知偏差等原因存在矛盾；企業與社會組織之間，通常會因為企業的環境污染問題而發生沖突，且企業對于社會組織的監管能力深信不疑，致使雙方在合作治理過程中都秉持消極態度；村民由于自身的環保意識過于薄弱以及對社會組織的了解程度過淺，在鄉村環境治理上更傾向于由政府帶頭，與社會組織之間缺乏合作溝通意識。

2.2 角色定位模糊，引發社會組織喪失自主性

在長期以來的農村治理中，一直存在“強政府、弱社會”的不平等關系，政府和社會組織之間的定位比較模糊，社會組織容易對政府產生依賴，依附于政府的社會組織更傾向于行政化。社會組織的成立、運作多需在政府的支持下進行，發展方向也是為了滿足政府所需。現階段，我國近半環保類社會組織是由政府部門直接成立的，表面上有了政府的支持與保障，實質上在很大程度上限制了組織的發展空間，模糊組織的具體職能與自主性。社會組織過于行政化的定位嚴重阻礙了其作為政府、村民之間有效協調溝通“中介”的作用，沒能惠及廣大農民群眾。

2.3 管理能力滯后，致使社會組織發展困難

政府對農村環境進行自上而下的有效監管會給農村帶來“依賴心理”，村民們會產生“經濟發展靠市場，環境保護靠政府”的慣性思維，不利于社會組織的推進，也大大降低了社會組織在村民心中的重要性。隨著城鎮化和市場化進程而產生的城鄉差距出現新變化，一些經濟落后的農村地區想要開展環境治理就變得非常艱難。在此基礎上，社會組織想要融入農村環境治理需要克服較多困難。一直以來，社會組織是根據政府支持力度來推進自身發展的，社會組織以聲譽和影響力為代價來獲得各個主體的支持和資助，也就很難將自身的真正職能和價值表現出來。一方面，社會組織管理能力不完善。因而其進行的具體工作所涉及的市場運行、經費管理、團隊協作等能力都受到極大影響，能力的欠缺導致社會組織所參與的治理項目質量下降，達不到預期目標。另一方面，社會組織的專業人才數量不足。當前的農村社會組織成員多以村民為主，由于農村居民的整體文化素養有待提高，提升村民文化素養又是一項長期工程，村民參與農村環境治理的專業能力有所欠缺，僅通過提高村民內生力量來提高社會組織整體水平的進程十分緩慢。

2.4 制度薄弱，阻礙多元主體協同治理

社會組織在農村環境治理制度結構方面存在組織架構、管理規定、內外監督等方面的缺漏。因此，社會組織作用于農村環境治理的專業服務水平受到嚴重限制，影響了社會組織在農村環境治理過程中的執行力。目前，我國農村污染監測標準尚不明確，“誰破壞誰補償”的政策在農村很難執行開來。而環保法規可操作性不強，作用甚微[9]。農村環境協同治理是一項涉及廣泛的系統工程，目前還存在流于形式的現象，原因在于社會組織有效參與農村環境治理的法律法規尚不完善，社會組織直接作用于農村環境治理中的關鍵前提和基礎尚不堅實，從而無法有效應對農村環境污染面對的各種問題；由于社會組織參與農村環境治理的制度渠道不夠暢通，缺乏完善的法律法規和制度規章來規范雙方的地位、利益和行為，以及防控可能出現的各類風險[10]。

3 社會組織應用于農村環境治理的實踐進路

社會組織更加高效地服務于農村環境治理，就必須在實踐中提升社會組織的信任度、明確社會組織角色定位、提高社會組織專業水平、保障社會組織體系建設，從農村環境治理理念、責任、能力、協同治理方面開辟新的實踐路徑，進一步為農村環境治理提供保障。

3.1 提升社會組織信任度，加強主體間溝通合作

信任度對于社會組織來說，是促進鄉村環境治理的重要內核條件，是增強主體之間凝聚力的基礎。主體之間通過增強彼此信任度的方式，可以實現互動合作，進而能夠更好進行溝通交流，一同改善農村環境。一方面，社會組織要時刻牢記自身的重任擔當，主動加強與村民之間的交流互動，了解村民心中所想，及時向村民傳達農村環境治理的生態理念，起到良好“中介”作用，彌補政府、村兩委等主體在農村環境治理中的不足；要公正處理村民在環境治理中遇到的各種疑難問題，努力贏得村民信任。另一方面，社會組織在治理過程中要營造信任環境，提升信任度質量。社會組織尤其是環保類組織，可以通過加強對生態環保文化的宣傳，與政府、村兩委結合起來，義務為村民開展環境治理培訓課、在村莊彩繪環境治理標語、開展村民喜聞樂見的各種活動，把生態文化理念植根于村民心中，以將信任度內化于心，外化于行。同時，社會組織可以利用增進社會互信的方式，如通過培育農村社會資本，保障農村社會信用體系，建立制度化、常態化的互動機制的方式來健全社會信任機制。

3.2 明確社會組織角色定位，落實農村環境治理責任

農村環境治理作為一個新興治理領域，逐漸吸引更多社會組織參與其中。明確社會組織的角色定位，一方面，需要認真考慮政府與社會組織的關系。社會組織在農村環境治理中的作用越來越突出，需要政府的引領。政府在農村環境治理中扮演著統籌者的角色，貫徹執行國家關于農村環境治理的各項方針政策，因地制宜規劃各地區的治理方案，動員協調多元主體一同參與農村環境治理中來。社會組織植根于基層，為農村生態環境保護提供環保知識、信息收集、公共服務、生態技術等指導服務，發揮著助推者的作用，強化了農村環境治理責任[11]。推動社會組織與政府等多元主體合作，主體之間不能缺位、錯位、越位。農村社會組織代表農民與農村基層組織進行溝通協調，保護農民合理權益，通過其專業性、高效性工作促進農村環境的有效治理[12]。另一方面，社會組織自身也要增強自身信心，在農村環境治理中發揮整合協調功能，在各個主體之間搭建治理對話平臺，平衡各主體之間的利益。

3.3 提升社會組織專業水平，強化農村環境治理能力

當前，我國農村社會組織處于發展起步階段，為了更好服務于農村環境治理，改善農村生態環境，應該提高社會組織的專業化水平。要根據按需發展的原則，建立多種類型的社會組織。2015年4月，中共中央、國務院印發的《關于加快推進生態文明建設的意見》中明確要求“引導生態文明建設領域各類社會組織健康有序發展，發揮民間組織和志愿者的積極作用”。要根據因地制宜的原則，制定社會組織扶持政策，適當降低社會組織準入門檻，保障社會組織的資金扶持和方向引導。要鼓勵經濟類合作組織利用現代農業技術發展綠色產業，轉變種植養殖增收模式，實現農民增收和農村環保的雙贏。要發展壯大志愿者類環保組織，培育村民生態保護意識和環境治理能力。要注重培育社會組織專業人才。一方面可以建立農村環境治理技術專家服務隊伍，加強對農村環境治理的技術指導[6]，另一方面可以通過培養和增強村民的生態環境治理意識及能力，讓廣大村民在社會組織中積極主動參與農村環境治理，進一步壯大農村環境治理隊伍。

3.4 完善社會組織運行機制，促進多元主體協同治理

農村環境治理的關鍵是社會組織的機制建設。我國環境保護法中對于多元主體參與農村環境治理并沒有明文規定，針對此種狀況，需要建立規范的體制機制。一方面，社會組織要完善運行機制，建立健全監督機制、信息共享機制、合作機制等。特別是要發揮農村社會組織在環境議程設置、政策執行監督等方面的功能。通過建立健全各類機制實現社會組織的完整性，如通過信息共享機制可以使社會組織與各個主體之間及時實現信息互通，加強了彼此之間的互動，增強彼此之間的互信，從而有利于多元主體之間的協作治理，實現農村公共環境治理信息的“對稱”分布，以免因缺少信息共享而產生的“信息不對稱”和“道德缺失”。另一方面，建設城市與農村之間的溝通機制，利用科技、人才、資金等進村的方式，在城鄉之間實現資源共享。

4 結論及展望

實施鄉村振興戰略就必須解決農村環境治理中出現的問題，制定符合農村發展現狀、遵循農村環境治理規律的措施。本文通過對社會組織與農村環境治理的應然機理、缺位表現和實踐進路的分析發現，作為第三方的社會組織應從提升信任度、找準角色定位、提高專業化水平、加強體系建設等方面進行優化和改革，與農村環境治理其他主體結合起來，共同建設美麗新農村。