國有企業混合所有制改革路徑及效果分析

展珊珊

葫蘆島市投資集團有限公司

混合所有制改革經過多年的發展，推動著我國國有企業發展取得了較大進步。為了讓國有企業在混合所有制改革中更重視改革質量和成果，要進一步優化混合所有制改革的路徑。當前，我國國有企業的混合所有制改革進入攻堅階段，在改革過程中新的問題也逐漸暴露出來，因此有必要對其進行研究。

一、國有企業混合所有制改革的不足

（一）混合所有制改革的動力不足

長期以來國有企業和非國有企業對混合所有制改革的發展都存在顧慮，國企混改意味著國有企業將直面市場化的競爭，部分國有企業擔心通過改革可能會導致國有資產流失，也有部分國有企業管理層缺乏改革意識。同時，民營企業對國有企業改革也存在一定顧慮，主要體現在民營企業在政治地位、法律地位上相對國有企業較弱，認為通過混合所有制改革可能無法保護自身的合法權益與話語權，甚至可能給自身的資本帶來損失。

（二）國有企業仍未“去行政化”

長期以來我國的國有企業在發展過程中存在著明顯的行政化傾向，國有獨資公司還保存著行政級別。國有企業在政府的管理職能中仍占據較大分量和比重，國企的高級管理人員一般由監管部門委派，企業高管具有雙重身份，必然導致無法完全實行市場化的管理決策。目前混合所有制改制的主體多數是國有二、三級子公司，集團公司的股權及管理結構未發生改變，領導人仍是雙重身份。

（三）存在僵尸企業和壟斷的問題

我國各地國有僵尸企業長期存在、大而不倒，成為各地政府進行經濟體制改革的首要障礙。例如傳統的鋼鐵等相關企業中由于企業產能過剩且不具有創新力和競爭力而瀕臨破產，但是由于受到地方經濟政策保護或銀行貸款保護而長期不破產，這樣的企業嚴重浪費了國有資源，導致大量的生產要素閑置，嚴重影響了企業的發展。另一方面，部分優勢資源被國有企業長期壟斷，這類企業的壟斷不利于使國有資本實現保值增值，是一種市場失靈的表現。

（四）制度機制不夠完善

在當前對混合所有制改革體系的要求在進一步提高，但是相應的制度體系隨著混合所有制改革的發展仍有改進空間，在政府、國資委層面，出臺了混改指導文件和綱領性文件，缺少涉及具體“混”多少和怎么“改”的實施細則，部分國企在具體混改方式、混改方向以及可孵化項目的選擇上出現偏差，導致在改革過程中出現了新的問題，例如產權保護、交易管理、容錯機制等制度機制不夠完善，在一定程度上阻礙了混改工作的開展。

二、國有企業混合所有制改革路徑

（一）走出混改思維誤區

混合所有制改革是雙向混合而非單向混合，要讓非公有資本參與到國有企業中，同時也要讓公有資本參與到非公有資本中，通過雙向混合的方式有助于國有資本實現保值增值。但是由于非公有資本擔心被公有資本取代而影響自身的權益，長期以來我國形成了非公有資本參與公有資本的模式，未實現公有資本參與到非公有資本中的形式。國有企業開展混合所有制改革過程中要進一步解放思想，一切以資本保值增值為出發點，充分考慮國有資本和非國有資本的優勢。國有資本在市場準入、政策支持等方面具有天然的優勢，非公有資本可以利用這些優勢突破市場門檻，有利于獲得進一步發展。同時在發展混合所有制改革過程中，關鍵問題之一是誰控制誰。未來發展中只要有利于資本實現保值增值，誰都可以實現控股，既可以讓非公有資本控股，也可以讓公有資本控股。還要推動國資監管部門從“管人、管事、管資產”向“管資本”轉變，使國有出資機構不再直接做國有企業的掌控者。另一方面，要實現對管理層的市場化選聘，并且讓企業在投融資、并購重組等方面實現自我約束，促使國有企業實現市場化發展。通過市場化改革的方式能夠減少國有資本的比例，并且通過對國有資本進行優化，有助于激發國有資本的潛力。例如對于部分國有企業在混合所有制改革之前面臨瀕臨倒閉的問題，可以通過混合所有制改革的方式吸引非國有資本。雖然國有控股比例降低，但是國有資產的價值能夠得到提高。混合所有制改革后控股股東不一定是公有資本，但是公有資本要對企業有監督權和發言權，以確保國有資本實現保值增值。

（二）優化治理機制并探索改革創新模式

一是實現去行政化。國有企業開展混合所有制改革要讓企業真正實現自主經營，要消除原有的行政級別，采用市場化的人員選聘方式，才能充分提高國有企業人員的工作積極性。尤其是國有企業的高級管理人員的任用不應該由政府直接選派，應由企業根據自身需求進行市場化的選拔和任用，通過這樣的方式能夠轉變國有企業行政化作風。二是建立科學的治理結構，合理設置“三會一層”，促使治理流程實現協調運作以及有效制衡，形成規范的管理體系?？毓晒蓶|不得占用或支配企業的資產，要確保企業的管理活動趨于規范化，以此保護中小股東的合法權益。三是鼓勵社會公眾積極參與到混合所有制改革中。開展混合所有制改革除了鼓勵民營、外資等相關資本參與到其中，還要充分調動社會公眾參與其中。社會公眾有大量的儲蓄資金，若對龐大的資金進行合理引導，使其轉化為國有企業生產經營的資本經營，那么將有利于為社會創造更多的財富，并且讓相關資金在國有企業運轉中實現保值增值。國有企業要在未來進一步調動民眾參與混合所有制改革的積極性，促使混合所有制改革體系發揮其應有的價值。

（三）破除效率低下與壟斷

第一，清理僵尸企業。僵尸企業是體制僵化，但是由于受到政府保護或貸款保護而未宣告破產的企業。這類企業在經營過程中由于自身的管理體系無法適應市場發展的需求，且存在體制僵化的問題，難以恢復生機并獲得發展，這類企業的存在嚴重影響了我國市場經濟體系的完善，嚴重浪費了社會的資源，阻礙了市場公平競爭的秩序，增加了社會的負擔，并且閑置了大量的生產要素。很多僵尸企業是傳統企業，占用土地面積大、資產龐大，沒有緊跟市場發展的步伐，但是由于未形成優勝劣汰的意識導致企業出現虧損問題。僵尸企業的存在影響了我國經濟的穩定性，并且制約著產業的升級，消耗大量國家的資源。在未來我國要及時清理效率低下的僵尸企業，引導僵尸企業逐步退出市場，使其認識到只有將有限的資源投入具有生命力和發展潛力的企業中，才能促使國有資產實現保值增值。針對這一類僵尸企業要制定完善的解決方案，重視以下工作：首先，解決破產難的問題。僵尸企業之所以存在很大程度上是由于相關企業體量巨大，占地面積巨大、員工眾多，在啟動破產過程中要協調的要素較多，破產很可能會導致相關利益關于難以協調，需要建立有序的破產流程，做好對資產及債權債務的梳理、人員安置等問題的應對策略。同時可以成立臨時性的工作組對僵尸企業相關問題進行分析和調查，明確啟動破產的程序及流程。其次，明確僵尸企業認定條件。監管層要對僵尸企業的認定條件進行梳理，建立規范的界定機制。例如明確連續多少年虧損、虧損值達多少等方面的具體指標，能確保僵尸企業的科學有序退出。再次，針對僵尸企業退出市場要進一步健全相關配套措施，包括鼓勵其他企業對僵尸企業通過吸收、并購等方式進行管理，將國有資本投入發展狀況健康的企業中。

第二，破除壟斷。國有企業的壟斷形成了特殊利益集團壟斷的問題，給國有企業的進一步發展帶來了嚴重的不利影響。要打破壟斷局面，需建立更為公平、公正的市場環境。首先，壟斷的國有企業掌握著大量優勢資源，企業存在改革動力不足的問題。針對這一問題國有企業要用政府行政化的手段推動收支體系改革，認識到壟斷是一種市場失靈的表現，在未來我國政府要出臺相關制度打破壟斷。例如對國有企業使用的土地應征收一定的土地使用稅，并且在國有企業的融資中實現利率市場化，讓國有企業和民營企業享受同樣的融資成本。其次，在解決國有企業壟斷時，要讓非國有資本具有話語權。為避免中小股東不具有話語權的問題，對于壟斷的國有企業可以自下而上逐步開展混合所有制改革，對于特大型國有企業集團可以先由企業子公司開展混合所有制改革，之后逐步向上開展改革。

（四）健全制度體系并構建長效機制

一是深化混改內涵、細化混改操作規范。在政府、國資委層面，結合本地區的改革需求和發展動力，持續完善混改實施細則和市場平臺，有助于在開展混合所有制改革過程中形成更為規范的管理模式，營造更加公平的市場環境。二是完善產權保護制度。為了保障改革中各方參與者的權益，要按照市場經濟體系創建公平的市場環境?；旌纤兄聘母锉举|是多方資本之間實現相互合作，在合作中只有達到共贏的結果，混合所有制改革才是成功的。產權保護制度作為混合所有制改革的基礎，通過規范產權保護制度能夠激發非公有資本參股公有資本的積極性，從而保障混合所有制改革工作順利推進。三是健全產權交易制度。產權交易環節作為混合所有制改革的重要環節，對資產評估、審計、產權流轉等環節都應嚴格把關，以確保各環節有序運作，避免國有資產流失。首先，在資產評估與審計環節要對國有資產建立把關機制，并對資產評估和審計的結果進行相互驗證。此外為避免國有資產流失，國有企業可以由國有資本出資人代表、企業員工、第三方專業人員等組成專門工作組對企業的評估、審計進行確認，一旦發現問題要及時停止交易。其次，建立市場化定價制度。在國有資產的轉讓環節要合理分析評估的價格，充分考慮市場的溢價。再次，在產權流轉環節國有企業要建立公開、透明的信息披露機制，確保產權交易相關信息能夠得到及時傳遞。國資監管部門要參與其中進行監督，以確保國有企業的產權轉讓體系更加公平、公正、客觀。最后，在資金的回籠環節，要建立擔保機制，并要求交易方提供充足抵押物，以確保其具有支付能力，避免產生風險。四是建立鼓勵改革的容錯機制。在混合所有制改革的攻堅階段，要進一步建立規范的容錯機制，要在思想上形成統一認識。為積極鼓勵混改工作的開展，在未來要進一步建立容錯機制，允許犯錯、試錯，鼓勵在改革中積極創新，避免管理層不敢、不愿推動混改的問題，調動管理層的積極性、主動性。

三、國有企業混合所有制改革效果分析

（一）決策機制方面

第一，制衡大股東權力?；旌纤兄聘母镏蟮膰衅髽I通過引進新的股東能夠形成相互制衡的股權結構。通過引入新的資本，能夠避免任何一方的大股東出于單方利益考量損害企業整體利益的問題，通過這一方式能有利于保護中小股東的權益。同時國有企業借助混合所有制改革方式引入戰略投資者，使國有資本和非國有資本之間實現緊密配合，讓國有企業中不同股東實現相互促進，有助于避免國有企業體制僵化等問題，促使企業進一步實現穩健發展。此外相互制衡的股權管理模式有助于強化三會一層之間的制衡，解決傳統模式下國有企業三會一層流于形式的問題，在一定程度上降低代理成本，有助于提高國有資本的治理效率及資金管理水平。

第二，有助于各方股東充分參與到決策中。混合所有制改革后國有企業會形成更完善且合理的股權架構，對國有企業的運營方式、戰略管理、發展前景都有著重要的促進作用。通過多方投資者參與的方式，能夠降低大股東單方控制董事會決策的可能性，從而實現股東會和董事會之間分離。對于部分在董事會無法開展的重大決策事項，要通過召開股東大會的方式對重大事項進行決議，以促使企業的決策更加科學、民主?；旌纤兄聘母锎偈箛衅髽I在開展各項決策以及公司治理中的管理流程更加科學化、規范化，使各中小股東在決策中更具有話語權。

（二）激勵機制方面

第一，實現管理層市場化管理。企業混合所有制改革中通過引入戰略投資者有助于使高管的薪酬體系實現市場化管理。通過市場化管理機制有助于使國有企業擺脫僵化的薪酬管理體系，有助于使國有企業高管薪酬水平符合市場情況，從而激發管理層的潛力，有助于改善企業的管理流程。同時國有企業的管理層通過市場化的方式進行招聘，借助市場化的聘用機制激發管理層工作積極性并釋放企業活力。

第二，建立員工持股計劃。當前很多國有企業在開展混合所有制改革中，通過出臺員工持股計劃的方式，有助于國有企業對核心人員建立起長效激勵機制，實現骨干員工和企業利益的捆綁，以此調動員工工作積極性，并提高企業內部的凝聚力，促使企業提高核心競爭力。

（三）融資渠道方面

國有企業開展混合所有制改革過程中，通過改革能夠充分發揮資源配置作用，搭建公開的市場平臺，實現對國有資產的交易流轉。通過混合所有制改革，能夠讓國有企業吸引大量的社會資本，有助于全面改進國有企業的資本結構，緩解國有企業財務杠桿高等一系列風險。

國有企業混合所有制改革是一項重大的產權制度改革，無論選擇何種路徑都要注重改革成效與改革要求?；旌纤兄聘母镌谶^去取得了若干歷史性成就，但是混改的道路并非一帆風順，在發展混合所有制改革過程中要認識到各類問題的解決要點，結合改革實際不斷完善管理流程。在未來開展混合所有制改革中要抓住改革的主要矛盾和關鍵點對癥下藥，堅定不移地深入推進國企混合所有制改革。在新時代國企混合所有制改革更要安排好混改企業的股權結構，完善混改企業的治理機制，為國企混改營造良好的外部環境，努力建設與社會主義現代化強國相匹配的世界一流混合所有制企業。