膠東經濟圈一體化：跨域治理尺度困境及突破路徑

潘昱彤　馮玉嬌　高德琪　劉金發

摘要：經濟圈一體化建設研究一直是理論界和實務界關注的重點、難點問題。與長三角、珠三角、環渤海等國家級經濟圈相比，膠東經濟圈存在著政府間協調性不強、各城市間存在激烈競爭、城市間發展落差較大、產業間耦合度低等一系列跨域治理問題。為加快膠東經濟圈一體化建設，應著力從完善一體化規劃與工作機制、促進產業融合集聚、打造膠東“新沿?！钡确矫娼鉀Q現有問題，加快突破跨域治理尺度困境，實現膠東經濟圈一體化高質量發展。

關鍵詞：膠東經濟圈；跨域治理；尺度困境；一體化

從全球范圍來看，在市場化的驅動下，各國愈發注重地理空間的集聚、整合與協調，愈來愈多的省域內和省域間經濟圈應運而生，成為完善國家治理體系和推動國家治理能力現代化的重要途徑。然而，經濟圈在為經濟、社會提供發展動力的同時，往往因涉及眾多行政主體而面臨諸多跨域治理的困境，甚至呈現出停滯不前或倒退的“泡沫化”現象。因此，如何讓經濟圈戰略有效肩負起推動形成“雙循環”新格局的重任，以高質量經濟圈跨域治理促進國家、區域和城市高質量發展，成為亟待研究的課題。

一些學者從整體性治理視角下對中國跨域治理問題進行研究。例如，申建敏、朱春奎在闡釋跨域治理概念的基礎上，討論了跨域治理的過程、結構與整合模型；周偉指出了地方政府間跨域治理碎片化現狀、問題、根源與解決路徑；武俊偉、孫柏瑛探討了我國跨域治理研究的生成邏輯、機制及路徑。另一些學者以我國典型經濟圈為研究對象，探討了跨域治理模式與路徑。例如，申建敏研究了長三角地方政府的跨域合作問題；張麗莉指出京津冀社會管理協同發展是跨域治理的新趨勢。然而，已有研究往往偏向宏觀跨域治理問題的探討，或者以國家戰略下的典型經濟圈或城市群為研究對象，對省域內城市群戰略中的小型新興經濟圈關注不夠，對該類經濟圈一體化建設中的跨域治理問題缺乏系統而深入的探討。

相對于長三角、珠三角等較為成熟的經濟圈，小型新興經濟圈嘗試進行跨域治理起步較晚，盡管許多學者的研究為進行新興經濟圈跨域治理提供了重要啟示，但在一定程度上忽視了其在進行跨域治理時所面臨的制度阻礙、地域壁壘、經濟落差等方面的差異性，無法解決跨域治理的集體行動困境。在此背景下，本文在已有研究基礎上采用“尺度困境”的分析視角，深入剖析膠東經濟圈一體化進程與成果，以期揭示經濟圈一體化進程中跨域治理面臨的困境，探求膠東經濟圈實現一體化發展的突破路徑，從而打破跨域治理的“僵局”，為推進山東省經濟圈跨域治理打造“齊魯樣板”提供有益借鑒，實現區域合作的進一步深化和高質量化。

一、膠東經濟圈一體化跨域治理的尺度困境

所謂尺度困境是指各主體間因無法解決區域經濟一體化、多尺度協調及雙邊治理匹配等問題而產生的困境。2020年初，山東省人民政府印發關于加快膠東經濟圈一體化發展的指導意見，文件中主要指出要構建合作機制完善、要素流動高效、發展活力強勁、輻射作用顯著的區域發展共同體，建設國際知名的青島都市圈，打造全省高質量發展強勁引擎。目前膠東經濟圈與其他經濟圈相比，其發展仍然面臨諸多困境，具體表現在如下方面。

（一）政府間協調性不強

現階段，膠東五市間仍然存在著“各自為戰”的行政壁壘。從宏觀層面來看，良好的政府協調機制并未完全形成，五市間缺乏合理有序的水平分工和垂直分工，在不同程度上存在地區排斥的現象。從中觀層面來看，五市之間未能形成統一的配合與協調網絡，行政力量的主導導致各城市對外集聚與輻射功能嚴重受阻。從微觀層面來看，各市地方保護主義色彩濃厚，各城市各自為陣，企圖吸納更多資源形成獨立完整的經濟發展中心。目前，各地出臺的經濟政策大多是以有利于本地區的經濟發展為工作出發點，在行政區劃的影響和制約下，膠東五市目前還不是一個統一的經濟區域，資源配置更是受到諸多因素干擾，整體優勢和巨大的潛能得不到有效發揮。

（二）各城市間存在著激烈的競爭

五市缺乏獨特優勢以至競爭激烈。一是各城市擁有的資源大致相同，經濟腹地相互交叉，又缺乏極具特色的業務類型，易存在對商家資源的“內卷”式競爭。二是五市產業缺乏差異化以至同質性較高，各城市產業結構同化、特色產業相撞，在產業定位與發展方面競爭激烈。三是五市城市職能相似以至無法發揮集群優勢，各城市輻射帶動效應微弱，極大抑制了膠東五市“一體化”聯動效應的發揮。四是山東省城市間綜合競爭激烈以至于五市壓力陡升，山東省每年根據綜合考評方案對各市經濟發展評定等級情況，而膠東五市2020的等級排名相較于2019年無一例外地有所下降，這無疑給五市以巨大的發展壓力。

（三）城市間發展落差較大

“中心-邊緣理論”由學者約翰·弗里德曼創立，以核心和邊緣作為基本的空間結構要素研究城市空間相互作用和擴散，在此理論視角下檢視膠東經濟圈，容易發現青島是中心城市，而濰坊、煙臺、威海、日照則為邊緣城市。首先，“硬件”設施落差大，一體化合作需要進行高質量的產業轉移與結構調整，這便對邊緣城市的交通運輸、能源動力、居住建筑、辦公商用建筑等基礎設施的建設施加了超前壓力。其次，“軟件”設施落差大，中心城市青島作為計劃單列市和山東省經濟中心在政策方面具有獨特優勢，但是邊緣城市在服務水平方面與其相比就顯得較為落后，目前無法與青島在相關服務綜合受理方面連成一張網。最后，“人件”設施落差大，中心城市青島是國際海洋科研教育中心，對人才、投資等具有強大的“吸虹”效應，易導致“強者愈強、弱者愈弱”的發展趨勢。

（四）產業間耦合度低

耦合度是對各模塊間的聯系程度的一種度量，這里引申為對城市群中各城市產業之間聯系程度的一種度量。五市港口間缺乏分工合作，難以發揮整體優勢。膠東五市均為沿海城市，港口資源是五市經濟發展的重要依托，雖然五市在港口業務上均有各自的特色，但各市港口之間缺少協同發展的意識，目前五港口間的合作更多著眼于各自利益，未能進行各主體之間的互補、互利、互促，也無法形成分工與協作并存的理想格局。除此之外，五市產業鏈缺乏互補互動，難以建立海洋經濟產業鏈。目前，膠東五市產業間存在著同質化競爭與結構性矛盾等制約產業一體化發展的棘手問題，在極具膠東特色的海洋經濟產業中無法做到產業錯位布局和特色化發展，膠東五市產業鏈條的斷裂、缺失極大抑制了膠東海洋產業集聚區的發展。

二、膠東經濟圈一體化跨域治理困境產生的原因

（一）權力配置失衡

膠東經濟圈一體化是多元主體參與的跨域治理，權力的配置存在失衡現象。膠東經濟圈一體化進程的推進需要五市之間的密切溝通與協作，要想高效、平穩地推進膠東經濟圈一體化進程，必須保證各參與主體權利對等，也只有確保五市話語權、抉擇權在這場跨域治理中平等，才能公平公正地展開工作，并順利在推進一體化工作中達成共識。但在實際工作中，各參與主體的權力難以實現真正的平等。中心城市主體在工作中往往擁有絕對的話語權，“一把手”控制資源的流動與分配，其他邊緣城市由于自身經濟發展相對落后，面對不公平的資源分配，也往往選擇無奈妥協。在跨域治理工作中，中心城市青島作為權利的領導者與讓渡者，是否能主動樹立協調共治、權力共享、互利共贏的新理念，將成為膠東經濟圈跨域治理能否達成及是否有效的關鍵。

（二）利益分配失調

跨域治理的最終目標是實現利益的最大化，也可以說，利益是實施跨域治理的最初誘因。但膠東經濟圈作為多元主體化跨域治理主體，利益往往分配不均。膠東經濟圈各主體的利益訴求往往無法實現絕對的統一，利益分配也有大小先后之別，因此跨域治理面臨一大現實難題就是如何實現利益均衡。由于膠東經濟圈各市之間發展水平并不相同，各市的利益訴求也不會完全統一，因此在實際情況中，往往出現利益沖突、資源分配不均等情況，中心城市往往能夠得到比邊緣城市優越較多的資源和利益。在實現區域協調發展，基本公共服務均等化的政策背景下，利益的非均衡性卻使得區域差距越來越大。各市之間無法將資源和利益的天平做到不偏不倚，沒能實現對邊緣城市一視同仁導致利益分配失調是跨域治理產生困境的重要原因。

（三）責任歸屬不清

跨域治理是政府與企業、非政府組織等共享權力和利益、共擔風險和職責的過程。這種合作治理一方面帶來種種好處，另一方面使得主體之間的治理責任界限變得模糊，相關職責的分割和認定十分困難。具體來看，膠東經濟圈跨域治理責任歸屬難題表現在“各管一攤”，造成相關部門撂挑子。公共性使得治理責任模糊、分散和弱化，由此導致五市之間的責任缺乏明確的界定。治理責任歸屬難更不利于跨域治理規范合法的運行，而且一旦跨域治理結果不理想，無人主動承擔責任，難以確保對治理的救濟和對損失的彌補。因此，責任機制的不完善也是膠東經濟圈跨域治理困境產生的原因之一。

（四）信任尚未建立

跨域治理是建立在政府、企業與非政府組織相互信任的基礎上的管理模式。信任作為一種社會資本，是指在人們行動時，盡管存在著信息不對稱，但是仍然選擇相信對方，信任可以降低道德風險和交易費用，有利于促進相互合作和伙伴關系的建立。但是長期以來，膠東五市市場經濟的發展使其之間的關系更多的是基于利益而不是信任，各部門協調主要依靠大量的“非正式”領導小組或者聯席會議機制來解決沖突，使政策執行中各個單位不能夠有效協調配合，無法建立相互信任的組織文化?？梢哉f，信任資本的匱乏成為膠東經濟圈跨區域的合作治理困境產生的重要原因。

三、膠東經濟圈一體化跨域治理突破路徑

（一）完善一體化規劃與工作機制

1. 協調政府規劃，完善合作保障

一是“硬件”互聯互通。建設綜合交通運輸體系，統籌完善港口群，形成“一小時經濟圈”。提高能源協同發展保障服務水平，推進原油管道系統等建設。做大做強重大水利工程建設、海水淡化等關鍵項目，加快新一代信息技術發展，推進新型智能基礎設施建設，打造“數字半島”，加快教育、醫療、保險等領域合作，促進膠東五市優質教育資源共建共用。

二是“軟件”互聯互通。要打破常規，創新區域協調機制，相鄰城市讓渡部分權力，成立聯合合作委員會，探索建立區域創新收益共享的財稅政策，實現區域內技術創新成果轉化的市場化配置。逐步推進市場一體化，促進生產要素高效配置，完善社會經濟活動區域概念。可以適當借鑒長三角等成熟經濟圈的經驗，從經濟發展與空間關系的角度以創新統一的思維方式為跨域治理提供合作保障。

2. 企業協調合作，實現互利共贏

扶持膠東經濟圈民營中小企業發展，共同舉辦“全球獨角獸企業大會”。推進經濟圈融資資源跨區域服務民營中小企業行動，共建共享民營中小企業融資平臺，探索設立民營中小企業社會發展基金。借助中國自由貿易試驗區青煙片區、中國-上海合作組織地方經貿合作示范區、中韓自貿區地方經濟合作示范區等各類高能級開放平臺，以“一帶一路”建設為引領，把握全面區域經濟伙伴關系機遇，拓展一體化發展的空間，打造東西雙向互濟、陸海內外聯動的高水平開放格局。

3. 人才溝通交流 ，達成合作共識

山東省政府印發的《關于加快膠東經濟圈一體化發展的指導意見》中明確指出，要統籌人力資源配置，加快消除城鄉、市域間戶籍壁壘，支持青島市全面放開放寬落戶條件，取消重點群體落戶限制，促進人力資源高效配置。因此，要推動人才交流互動，定期舉辦國內外論壇，加強多層次溝通交流，形成思想上和行動上的共識，調動社會各方面力量參與區域經濟合作。

（二）促進產業融合集聚

1. 點的層面：膠東五港口分工協作

堅持因地制宜原則，力圖突破發展瓶頸。海洋藍是膠東五市共有的發展底色和前進驅動力。這就決定了在膠東經濟圈“一體化”的進程中，港口不僅是硬件基礎建設與升級的“支撐者”，更是拉動膠東五市同頻共振的可靠“探路者”。對港口業務進行合理有序分配是膠東經濟圈一體化發展的必由之路，也是膠東五市在融合發展進程中的重要突破“點”。依托山東港口集團，整合港口資源，發揮整體優勢。通過港航協作，進一步拓展港口的航線覆蓋范圍，提升港口效率，形成分工合理、高效協同的港口格局。膠東五港口應本著一盤棋的思想，充分發揮自己的優勢，因地制宜，錯位競爭，著眼于互利、互促、互補，努力實現與相鄰港口的良性互動，形成分工與協作并存的格局。

2. 線的層面：共建海洋經濟產業鏈

要實質推動一體化，產業鏈群一體化的發展必不可少。膠東五市作為我國東部沿海的重要港口城市群，有責任攜手做大做強特色海洋產業，合理布局、彰顯特色、錯位發展，協同推進產業“一體化”發展，共同打造具有區域核心競爭優勢的先進制造業集群。共同打造具有國際競爭力的海洋產業集聚區對山東乃至全國的經濟發展發揮著不可替代的重要作用。提升航運服務能力，共同建立山東沿海航運大數據綜合信息共享支持平臺；設立海洋生態教育項目，提供海洋產業研發支持；建立海洋發展貿易協會，對船舶展出、郵輪文旅、港產城結合、海洋環境的保護等方面提供支持性措施與保障；打造海洋文化旅游品牌，將山東海洋文旅產業作為實現高質量發展的重要引擎，更好地服務山東省新舊動能轉換與高質量經濟發展。

3. 面的層面：促進三大經濟圈統籌

不斷推進三大經濟圈互聯互動一體化發展，實現優勢互補。三大經濟圈各自擁有其他經濟圈不可取代的優勢，三者應當強強聯手而非惡意競爭。膠東經濟圈想要實現優質高效的發展，自然離不開與省會經濟圈和魯南經濟圈的互聯互動，從而促進三大經濟圈不同產業關聯互補。

推動三大經濟圈之間融合應著眼于體制機制：建立區域合作的組織協調機制；建立優勢互補的產業分工合作體系；構建連接兩大區域的基礎設施體系；構建協調統一的要素配置體系；構建促進城市化進程的城鎮體系；建立促進可持續發展的生態合作機制。逐步形成在優勢互補與產業關聯的基礎上，建立高校聯盟以促進三大經濟圈人才流動，打通人才鏈，推進創新鏈，為人才提供自由流動的相關社會保障。

4. 體的層面：建立有序開放經濟體

從內部發展來看，推進山東自由貿易試驗區建設對建立經濟體大有裨益。全面實行外商直接投資準入前國民經濟待遇加負面清單管理的會計制度；探索建立外商投資信息申報制度；完善招商引資保障機制；鼓勵山東自由經濟貿易試驗區在法定權限內制定促進外商直接投資的政策；逐步發展提升服務貿易便利化水平。

從對外發展來看，促進“一帶一路”多重發展是建立有序開放經濟體的首要任務。突出雙向開放，強化與重點板塊的互動。充分利用”一帶一路”東西雙向開放窗口的有利地位，向東深入與環太平洋經濟圈，特別是日韓的全方位網絡化合作，開發建設中韓（煙臺）工業園，創新“兩國兩園”合作學習模式。允許在境外市場貿易問題所在的自貿試驗區設立辦事機構。促進區域合作與交流便利化。向西加強與東亞板塊的互動；突出海洋優勢，打造國家海洋開發合作核心區；突出體制機制創新，打造大通關貿易便利化鏈條。

5. 著力生態，構建沿?！吧鷳B圈”

完善生態補償機制，切實提高生態環境治理水平。建設江河湖海綠色生態廊道和生態屏障，即建立橫向生態補償機制。區域層面要加強污染源管理制度對接，統一規劃、統一標準、統一執行，實現生態環境保護政策的一體化、一致化，實現行政執法與環境司法的統一，建立社會共治的區域生態環境治理體系，避免產業轉移中的簡單污染搬遷，逐步推動區域減排從行政主導向市場化、社會化多元共治轉型。同時要注意各市生態信息數據和信息共享，實現高效配合、互通有無，建立起一體化管控體系。嚴抓蓄意、惡意破壞生態環境行為，建立破壞生態環境違法行為黑名單，落實聯合懲戒措施。

海洋生態保護，打造沿海新綠色，落實海洋生態環境保護必不可少。有序保護利用岸線、海域、海島等海洋資源，引導海洋資源利用產業健康有序發展。要積極推進“島長制”“灣長制”整治方案。同時要嚴格落實海洋污染整治，嚴格落實海洋水質管理標準，對入海污染物總量嚴格控制，實現污染源頭防控。增加綠色產業比重，大力支持發展綠色生態型產業，優化經濟發展方式。

6. 合力攻堅，構筑科技“共進圈”

打造膠東新沿海，更應把握當下發展大趨勢，利用好信息技術平臺，大力發展數字優勢，在數字技術的推動下，區域發展差異可以得到進一步縮小。

科技時代，利用好數據資源，讓新沿?？萍紝嵙υ俑咭粚?。堅持解放思想，以開放促進創新、以創新倒逼改革，按照山東省委“重點工作攻堅年”的部署要求，堅決打好九大改革攻堅戰，打造全國重要的創新中心。青島作為中心城市，一要充分發揮自身基礎優勢，使之與五市的優勢產業結合起來，從而縮小各市差距。各市要積極建設信息共享平臺，推動科技創新資源流動共享，從而實現更高質量的一體化發展。二是利用自身集聚創新資源的優勢，主動引導其余四市健全科技資源共享機制，牽頭開展重大科學技術問題研究，搭建更優質的科技創新平臺。

經濟圈的優質發展離不開合作共享，完善各市協同體系，只有做好協同工作，互通有無，才能有效促進區域高質量發展。各市要利用好區域差異化，優化人才資源配置，從而縮小各市人才資源方面的差距。膠東應建立相關企業合作制度，通過實踐不斷探索五市最高效的創新政策，積極開展各市之間的創新交流工作，對于推動經濟圈發展的重要本體——企業，在管控中學會放手，給予其使用創新購買技術服務更多樣化的權利，讓企業享受技術檢索和交易、技術戰略規劃等多元化科技服務。

7. 聚力推進，打造民生“幸福圈”

一是醫療保障。醫療問題是與百姓息息相關的民生問題之一，打造膠東沿海新幸福圈，解決醫療相關問題首當其沖。五市要在公共醫療衛生、異地就醫、社保、醫保等方面開展廣泛深入合作，致力于讓膠東人更加迅速、便捷地享受同質化、更高質量的醫療資源。目前，膠東五市間已順利打破數據壁壘，社保異地互查機制不斷完善，社保待遇領取人員實現異地核查互認。醫保一體化統籌結算體系積極籌建中，住院和門診直接結算、實時報銷功能已經開通。在醫療衛生領域，膠東經濟圈應借鑒長三角經驗，建立醫學聯盟，深化教育和醫療方面合作，合作研究重大疾病課題，同時通過共建、共享、共治，加快五市優質教育資源共享。二是政務服務。要實現膠東經濟圈公共服務高效協同，政務服務相關事項的跨域合作迫在眉睫。膠東五市聯合簽訂政務信息服務跨市幫辦代辦合作協議，將政務服務綜合受理系統連成一張網，首批實現私營有限公司設立登記、導游證核發等40項政務服務事項“跨域通辦”。住房公積金實現“互認互貸”和轉接續“零跑腿”。依托山東省相關共享平臺，線上共享資源數據，民眾戶口遷移變動、普通護照異地申請領取等多種政務事項實現“一網通辦”。

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＊基金項目：山東省高等學校人文社會科學計劃項目（15WB03）；曲阜師范大學本科生科研訓練計劃項目“膠東經濟圈一體化：跨域治理尺度困境及突破路徑”；山東省大學生創新創業訓練計劃項目（S202210446002）。

（作者單位：曲阜師范大學管理學院。劉金發為指導老師）