跨區域水污染協同治理研究

張忠偉

（湖南岳州律師事務所，湖南 岳陽 414000）

長江流域是我國綜合實力最強的地區之一，伴隨長江經濟帶城鎮化和工業化的持續推進，該區域正面臨水污染事件頻發、流域內湖泊富營養化等問題，加之流域內治理規劃的差異，該流域水污染治理面臨嚴峻的挑戰。當前，要全面推動長江經濟帶發展，打造區域協調發展新樣板，繪就山水人城和諧相融新畫卷，使長江經濟帶成為我國生態優先綠色發展主戰場。落實“生態優先綠色發展”的可持續發展戰略，是長江流域各地區的共同任務，這就需要推進水污染協同治理。

1 長江流域水污染治理現狀

1.1 治理取得一定成效，但形勢依然嚴峻

近年來，長江流域水污染防治呈現出總體向好的勢頭。但是，長江經濟帶的經濟體量巨大，水污染防治問題依然突出。一是部分支流和湖泊水質仍然較差。面源污染日益嚴峻，成為長江流域水污染的重要原因。二是漁業資源總量下降，特有的珍稀生物保護形勢嚴峻。受水電開發、航運、排污和捕撈等活動影響，中華鱘、江豚等長江特有珍稀生物的生存空間受到抑制。三是水污染案件的存量較大。環境污染高風險企業的集聚與長江流域的飲用水水源地保護區等重點保護區域交叉分布，產生突發性風險的概率極高。2006—2019年，長江經濟帶累計發生突發性環境污染事件3 500 多起[1]。四是歷史遺留問題。長江流域礦產資源的開發遺留大量礦坑，若不進行及時的環境修復，酸性礦井水會對水土環境造成嚴重污染，改變地下水資源空間分布格局。

1.2 國家層面的治理規范體系已經形成

從國家法律規范看，《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》等基本法律法規提供基礎的法律保障，并為制定更加具體的部門規章、地方性法規奠定基礎。同時，司法機關為了貫徹長江經濟帶區域發展戰略，強化對環境污染違法犯罪行為的威懾，相繼制定并頒布相關司法規范[2]，為執法提供及時的法律依據。為了從法律上提供更加精準的規范依據，2020年12月，國家審議并通過《中華人民共和國長江保護法》，該法律從規范與管控、資源保護和生態環境修復等角度為長江經濟帶水污染治理提供具體明確的法律指引。

1.3 地方層面正在探索跨區域協同治理

在跨區域水污染治理中，省級政府的合作是核心，不同省級政府間的區域合作主要包括跨省間的行政規劃、行政協議以及跨區域合作組織的內部文件三種表現形式。其中，省際間的環境污染協同治理發展為協同治理論壇聯席會議等形式，參與合作的城市聯合發表集體倡議。在地方政府間的協同治理上，只有通過相互間逆向的利益補償機制，才能實現流域內環境治理的總體公平。財政部頒布專項方案進行調節，依據該規定，長江流域各地要積極推動流域保護的協商共建，財政部對合作機制進行核實并評定等級，依據等級給予梯級性獎勵，調節和調動地方政府簽訂補償協議的積極性。隨后，長江上游的云南、貴州、四川三省圍繞赤水河流域，聯合簽訂橫向生態補償協議，取得較好的治理效果[3]。

2 長江經濟帶水污染協同治理的制約因素

2.1 經濟目標差距較大

在長江經濟帶中，不同城市均有各自的發展方向和側重，導致政府的施政方向和發展側重點不同，進而影響水污染協同治理及其財政保障。長江經濟帶下游地區生產總值（GDP）和人均GDP 普遍高于中游和下游，并呈現出階梯性分布。由于現階段地區政府間競爭和發展導向，GDP仍然具有決定性的影響力，地方政府為了發展區域經濟，必然會規劃最為現實的經濟目標。而經濟目標差異會導致水污染協同治理的意向缺失、權力運行單向等問題。由于缺乏宏觀的全流域協同性經濟發展規劃，區域水污染協同治理的難度大。

2.2 利益訴求明顯不同

從環境功能上看，上游地區是長江流域主要的生態功能區，是主要的生態涵養區，應以環境保護為主。例如，云南、貴州、四川等省生態保護區總面積在整個長江流域中的占比超過60%。但是，從地方發展意愿上看，上游地區地方政府對經濟發展的意愿尤為強烈。與之相對，長江中游地區則是產業轉移的承接地，其利益訴求與上游地區存在明顯差異，既有保護水環境的責任，又有產業升級的意愿。長江下游是整個流域中經濟總量最大的地區，是在中上游地區提供良好水環境下實現的。但是，下游地區未能有效承擔合理的水生態補償責任，為上游地區提供經濟補償和環境保護資金。

2.3 監管力度不同

水環境是公共物品，長江流域沿岸各地經濟發展差距明顯，在實施跨區域水環境保護時，可能導致典型的“公地悲劇”[4]局面。為了建成生態優先、綠色發展的示范區，部分地區需要進行利益受讓，但是地區間協同合作協議以倡議型居多，難以形成有效的契約監管網絡。國家層面，《中華人民共和國長江保護法》剛頒布實施，從規范轉化為具體的執法行為，仍需要一定的時間進行吸收和細化。當沿岸地區布局重大項目落實施工時，各地區監管力度不同，無法從整體上統籌全水系的環境承載能力，可能導致局部地區污染源集中，引發污染事件。產業轉移缺乏統一有效的協同指揮平臺，可能導致污染逆流而上。

3 強化跨區域水污染協同治理的對策

3.1 建立完備的法律法規體系

一是整合長江流域水污染防治規范?？鐓^域水污染協同治理涉及多方因素，具有復雜性和特定性，操作難度較大。另外，水污染治理與預防保護是相輔相成的，二者缺一不可。因此，要整合長江流域的水污染防治規范，構建防治與保護的統一管理體系與銜接程序規范。二是制定水污染監測責任實施細則。依據《環境監測管理辦法》，企業是監督的責任和義務主體，任由企業自查自糾，難以克服企業自身的利己主義傾向，在無相應懲罰性措施的約束下，依靠企業自覺完成監測責任是不可能的。該部門規章法律位階較低，缺乏懲治條款，當前急需盡快出臺相關規范，明確企業和監督主體承擔的水環境監測職責與義務、懲罰職權，強化監督質效。三是明確水資源保護的生態補償實施條例。水資源作為一種準公共產品，為了避免“公地悲劇”的產生，必須建立必要的生態補償機制對其進行調節。首先，明確水資源補償的程序性規范，約束補償行為；其次，通過內部投入和外部引進的方式，加大資金投入，激勵中下游積極治理污染；最后，要積極完善技術，優化生態保護運行體系，實現上下游的優勢互補。

3.2 成立流域水污染綜合治理機構

探索建立行政級別較高的全流域綜合治理機構，其直接隸屬于國務院，實施垂直管理，行政級別高于地方政府，有權在省級、地市級行政區間進行資源調度。具體運行可借鑒美國田納西流域管理局的管理模式，賦予其雙重職能，具備中央機關的職權，也具有獨立的法人資格和核算能力，以充分發揮其協調的職能性。

3.3 構建科學的績效考核評價指標

長期以來，以經濟考核為重點的評價體系迫使地方政府在地方利益的均衡與取舍中將發展經濟作為優先選項，甚至會以破壞環境為代價來換取經濟的發展。為此，應當構建科學的績效評價指標，將水污染治理成效納入評價指標，并從全局進行考核，以督促和激勵流域內各地區行政主體進行主動的合作與協商。

3.4 完善權責協同問責機制

一是完善權責一體的監督問責機制，強化政府和企業的雙重監管。在流域內水污染協同治理方面，監管主體是地方政府，既要監督其職責履行，又要懲處失職失責的行為。對于被監督的企業，既要對其失職的污染行為進行懲戒追責，又要對其故意的污染行為嚴懲。探索建立長江流域污染懲戒委員會，由政府管理人員、企業代表以及部分民眾按比例組成，承擔相應的監督問責權，并在懲戒前召開聽證會，要求企業、民眾和政府三方參與，通過公正的程序，確保懲戒問責的合理、公平、公正。二是強化問責需要一定的資金保障。與長江流域行政主體分割密切關聯的是環境治理費用的財政分擔問題。要從源頭上明確規定生態環境保護的財政撥款標準，提高環保的財政投入總量；在治理過程中，鼓勵采取靈活的資金使用規則，吸收民間資本、社會資本進入環保資金保障體系；在資金使用過程中，要強化環保專項資金使用和監管制度，確保?？顚Ｓ?，防止被挪用。

3.5 優化治理平臺協同制度

建立區域間協商治理平臺制度，以平臺為依托，統一流域內治理行為，提升區域間協同治理能力。近些年，沿岸部分地方政府探索建立聯席會議制度。在此基礎上，可以將這一模式進行規范化、制度化改造，為化解流域內環境爭端提供溝通協商的制度架構。要積極吸納社會力量進入，形成政府主導、社會組織和第三方機構積極參與的多元治理體系。

3.6 塑造協同治理理念

在水污染治理過程中，以地方保護主義為主的傳統觀念依然盛行，嚴重遲滯流域內協同治理水污染理念的形成。要摒棄地方本位主義，強化協同治理理念的塑造。明確長江水污染治理必須樹立全流域一盤棋、合作共贏的觀念，引導地方治理主體認識到，在經濟競爭博弈的過程中，合作共贏是一種最優選擇。同時，在環境污染的跨區域治理中，地方保護主義無法保障治理資源的優化配置，不能實現環境治理的最優。因此，地方政府要主動轉變治理理念，摒棄地方本位的傳統觀念，推動區域間治理合作，促進流域內水污染治理的協同發力。

4 結論

結合長江流域水污染治理現狀，本文分析長江經濟帶水污染協同治理的制約因素，提出強化跨區域水污染協同治理的對策。目前，長江經濟帶水污染協同治理取得一定成效，但形勢依然嚴峻，國家層面的治理規范體系已經形成，地方層面正在探索跨區域協同治理。各地經濟目標差距較大，利益訴求明顯不同，監管力度不同。未來，要建立完備的法律法規體系，成立流域水污染綜合治理機構，構建科學的績效考核評價指標，完善權責協同問責機制，優化治理平臺協同制度，塑造協同治理理念。