論人民政協發揚民主與增進團結相互貫通的制度邏輯
——堅持黨的領導、統一戰線和協商民主有機結合

瞿 磊

（中共廣西區委黨校〈廣西行政學院〉, 廣西南寧 530021）

黨的二十大報告指出，發揮人民政協專門協商機構作用，必須“堅持黨的領導、統一戰線、協商民主有機結合，堅持發揚民主和增進團結相互貫通、建言資政和凝聚共識雙向發力”[1]。這一重要論述深刻揭示了黨的領導、統一戰線和協商民主有機結合，是人民政協制度形成和發展的制度邏輯，賦予人民政協發揚民主和增進團結相互貫通的制度功能。1949 年9 月，中國人民政治協商會議第一屆全體會議協商成立新中國的偉大實踐，賦予人民政協兩個基本屬性：一是統一戰線組織的屬性；二是人民民主制度的屬性。以上兩個屬性深刻地影響著人民政協的發展，產生了三個方面的效應：一是提升黨的領導力，鞏固黨的領導地位；二是實踐人民民主，推進國家一體化與制度化建設；三是黨的領導與人民民主有機統一，推進社會主義民主政治建設[2]。在發展全過程人民民主的實踐中，中國共產黨創造了團結與民主有機統一的國家治理機制，人民政協就是實踐這個國家治理機制的重要制度平臺。人民政協把民主建立在人民團結之上，鞏固擴大了民主的政治基礎和社會基礎，人民政協的統一戰線組織屬性為民主提供了組織形式和制度平臺。人民政協把團結建立在協商民主達成的政治共識之上，團結是人民真實的意愿；人民政協協商民主提升了全過程人民民主的治理效能，以制度優勢和制度自信鞏固了人民的團結。從歷史與現實、理論和實踐的維度厘清人民政協發揚民主和增進團結相互貫通的制度邏輯，把堅持黨的領導、統一戰線和協商民主有機結合作為人民政協發揮好專門協商機構作用的根本遵循，不斷彰顯人民政協實踐全過程人民民主的制度優勢。

一、團結和民主相互貫通：現代中國國家建設對民主功能的內在要求

在現代民主中，人民民主屬于共和民主形態，也被稱為人民共和。中國的現代國家建設沒有照搬以個人權利為核心的西方自由民主，而是選擇了人民整體掌握國家權力的共和民主，這是經過實踐檢驗的經驗總結，其本質是源于現代中國國家建設對團結和民主有機統一的內在要求。人民民主是中國共產黨團結帶領人民追求民主、發展民主、實現民主的偉大創造，它有效回應了在超大規模國家建構人民民主對人民團結的內在需要。

（一）團結與民主相互貫通：共和民主的內在稟賦

團結和民主相互貫通是共和民主的內在稟賦，體現了共和主義的公共性。“從詞源上看，republic（共和）這個術語源自希臘文politeia，西塞羅最先用拉丁文將其表達為res publica 并做了詳細闡述”[3]。西塞羅對共和國解釋是公認的經典，“國家乃人民之事業。但人民不是人們某種隨意聚合的集合體而是許多人基于法的一致和利益的共同而結合起來的集合體”[4]。古代共和是希臘和羅馬城邦的一種政體類型，與君主制相對應，共和政體強調國家的公共性、人民的整體性，國家與人民的一致性。現代共和民主被認為是與自由民主相對立的民主類型，盧梭和洛克分別是共和民主和自由民主兩種民主理論源頭的代表人物[5]。自由民主堅持個人權利優先，認為國家是保護個人權利的工具，政治不具備道德意義。共和民主以人民主權為核心價值，人民作為整體掌握國家權力，公共生活有高于私人生活的意義。古典共和主義思想家亞里士多德說，共和政體的“最高治權一定寄托于‘公民團體’，公民團體實際上就是城邦制度”[6]。近代共和主義思想家盧梭認為，在共和民主中人民是通過社會契約結合而成的道德和政治共同體。“當它被動時，它的成員稱它為國家；當它主動時，就稱它為主權者……至于結合者，它們集體地就稱為人民，個別地，作為主權權威參與者，就叫做公民，作為國家法律服從者就叫做臣民。”[7]盧梭人民主權理論秉承了共和傳統，強調共和國中國家、主權和人民的一體性。從古到今共和主義流派紛呈，但公共性是共和主義價值中軸[8]，共和國是人民的事業，人民作為整體構成國家。

馬克思的民主理論運用歷史唯物主義對盧梭人民主權理論進行了全面改造、全新闡釋。一方面，馬克思繼承了共和傳統[9]，把國家看做人民的自我規定。“在民主制中，國家制度本身就是一個規定，即人民的自我規定，在君主制中是國家制度的人民，在民主制中則是人民的國家制度……國家制度在這里表現出它的本來面目，即人的自由產物。”[10]另一方面，馬克思賦予人民具體的階級屬性，揭示了民主的階級統治本質，創造了無產階級專政的共和民主新形態。共和民主具有團結和民主相互貫通、有機統一的內在稟賦，為現代中國的國家建設提供了可行方案。

（二）再造共和：延續中華文明多元一體傳統的需要

“人們自己創造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創造，并不是在他們自己選定的條件下創造，而是在直接碰到的、既定的、從過去承繼下來的條件下創造。”[11]一個國家的歷史文化傳統，政治結構、經濟社會狀況影響國家現代化的路徑選擇，也規范了現代化的本國特色。

中國是有著悠久歷史的文明古國，創造了輝煌燦爛的文化，在長期歷史的演進中，確立了以中央集權的郡縣制維護疆域和政治統一，以儒學意識形態維系倫理和精神統一的國家治理體系，大一統政治秩序成為支撐多元一體文明格局的政治密碼。近代中國是在西方列強的壓迫和世界現代化潮流席卷之下開啟現代化進程的。封建帝制崩塌之后，維系地方秩序的士大夫階級衰落，基層社會逐漸散沙化。在一盤散沙的社會之上建立現代民主國家，不僅要按照民主原則重塑國家政治結構，還要按照團結的原則重建社會組織結構，把散沙社會變成具有組織形態的能動社會，民主才有鞏固和穩定的社會基礎。

孫中山在革命實踐活動中意識到現代中國需要的民主是具有組織和動員力量的共和民主，而不是強調追求個人權利、個性解放的自由民主。漢語的“共和”出自《史記》中“周召共和”的記載[12]。現代漢語的“共和”一詞，是19 世紀70 年代從日本傳來的。“最早引入‘共和’新義的黃遵憲，對中國古代的共和十分向往”[13]。那個時代的開明知識分子，如康有為、黃遵憲、蔡元培等人都用儒家政治理想的唐虞“三代之治”來詮釋現代共和，這種思潮為孫中山提出天下為公的共和民主觀念奠定了基礎。孫中山批判了西方共和不適用于中國的陳腐觀念，用“大道之行，天下為公”的“三代之治”闡釋“國家是人民的事業”的西方共和，認為“共和者，我國治世之神髓，先哲之遺業也。我國民之論古者，莫不傾慕三代之治，不知三代之治始能得共和之神髓而行之者也”[14]。因此，共和民主的建國方案不是照搬照抄西方政治模式，而是“天下為公”的現代復興，是政體意義上的“再造共和”。

（三）人民民主：從人民的團結走向人民當家作主的成功道路

近代中國是一個半殖民地半封建社會，外國帝國主義和封建主義的反動統治，堵死了中國發展和進步的一切可能，革命是救亡圖存的唯一出路。所以，再造共和不是將共和的價值理念、制度安排賦予舊國家、舊體制，而是通過政治革命砸爛舊的國家機器，建立新國家；是通過社會革命重建社會經濟基礎，建設新社會。因此，中國的民主不僅是國家建設的方案，也是革命動員的綱領。民主動員的廣度和深度不取決于民主本身，而取決于民主對于人民的性質和范圍的確定。人民的范圍越廣泛，動員的革命力量越壯大；人民的范圍越狹窄，動員的力量就越弱小。毛澤東說：“孫中山主張‘喚起民眾’，或‘扶助農工’。誰去‘喚起’和‘扶助’呢？孫中山的意思是說小資產階級和民族資產階級。但這在事實上是辦不到的。孫中山的四十年革命是失敗了，這是什么原因呢？在帝國主義時代，小資產階級和民族資產階級不可能領導任何真正的革命到勝利，原因就在此。”[15]1479-1480中國革命的性質和任務是什么，由哪個階級來領導，人民的性質和范圍如何，對這些問題的不同回答是區分新舊民主主義的分水嶺。

中國共產黨團結和帶領中國人民把馬克思列寧主義的普遍真理與中國具體實際相結合，經過28 年的浴血奮戰，取得了新民主主義革命的偉大勝利，建立了人民民主共和國。1949 年，毛澤東在《論人民民主專政》中，總結了統一戰線在實現團結和民主有機統一中具有的重大意義。第一，統一戰線是新民主主義革命實現人民大團結的戰略策略，黨的領導、人民軍隊和統一戰線是中國人民克敵制勝的三件主要武器[15]1480。第二，統一戰線為人民民主專政提供了政權組織形式。新民主主義革命勝利建立的共和國，不是單一階級的統治，而是各革命階級聯合統治，統一戰線為各革命階級聯合專政提供了政治和組織形式。早在《新民主主義論》中，毛澤東就科學預見，“現在所要建立的中華民主共和國，只能是在無產階級領導下的一切反帝反封建的人們聯合專政的民主共和國，這就是新民主主義的共和國”[16]675，“國體——各革命階級聯合專政。政體——民主集中制。這就是新民主主義的政治，這就是新民主主義的共和國，這就是抗日統一戰線的共和國”[16]677。毛澤東在《論人民民主專政》中指出，從人民民主統一戰線走向人民民主國家政權是“中國人民已經取得的主要的和基本的經驗”，“這就是團結工人階級、農民階級、城市小資產階級和民族資產階級，在工人階級領導之下，結成國內的統一戰線，并由此發展到建立工人階級領導的以工農聯盟為基礎的人民民主專政的國家”[15]1472。在此理論指導下，1949 年人民政協通過的《共同綱領》中規定“中國人民民主專政是中國工人階級、農民階級、小資產階級、民族資產階級及其他愛國民主分子的人民民主統一戰線政權，而以工農聯盟為基礎，以工人階級為領導”[17]。第三，人民民主專政賦予統一戰線以政治結構，即以工人階級為領導，以工農聯盟為基礎，并與小資產階級、民族資產階級形成團結與聯合。“總結我們的經驗，集中到一點，就是工人階級（經過共產黨）領導的以工農聯盟為基礎的人民民主專政。”[15]1480在人民民主國家建設中，“人民共和與統一戰線的有機統一是支撐人民民主國家建設的‘重要機制’”[18]，它不僅鞏固了黨的領導，而且鞏固了人民民主國家的政治和社會基礎，即人民的團結與統一。

二、黨的領導、統一戰線、協商民主有機結合：人民政協發揚民主和增進團結相互貫通的制度邏輯

團結和民主的有機統一必須在人民民主國家加以制度化，人民政協就是實現團結和民主有機統一的重要制度平臺。習近平指出：“人民政協是中國共產黨把馬克思列寧主義統一戰線理論、政黨理論、民主政治理論同中國實際相結合的偉大成果，是中國共產黨領導各民主黨派、無黨派人士、人民團體和各族各界人士在政治制度上進行的偉大創造。”[19]這段重要論述精辟闡述了黨的領導、統一戰線和協商民主有機結合是人民政協發揚民主與增進團結相互貫通的實踐邏輯和制度邏輯。

（一）黨的領導：創造和凝聚人民團結的政治核心

人民民主不僅要實現人民當家作主，還要維護和發展人民的根本利益，把人民團結起來為共同理想而奮斗。中國共產黨是創造人民團結的政治領導核心。中國共產黨把馬克思列寧主義普遍真理與中國實際相結合，制定正確的路線方針政策，提出各個時期的任務和目標；運用群眾路線把人民的愿望變成黨的主張，把黨的方針政策變成人民的自覺行動。黨創造人民團結的過程就是實現黨的領導的過程，也是貫徹黨的群眾路線的過程。中國共產黨堅持運用歷史唯物論和辯證法分析社會各階級的經濟地位、階級屬性、政治立場和政治傾向，結合黨在各個時期的中心任務，明確人民的性質和范圍，制定依靠誰、團結誰、孤立誰、打擊誰的統一戰線戰略策略，沒有黨的領導就沒有人民的團結和聯合。

黨的領導是凝聚人民團結的組織力量。中國共產黨用兩種形式凝聚人民團結。第一，中國共產黨通過嚴密完整的組織體系，在全社會廣泛開展政治、思想和組織動員，把廣大人民群眾團結在自己周圍，為共同的目標奮斗。這種組織形式把分散的群眾個體變成團結一致的人民，將散沙社會變成具有組織結構的能動社會。第二，中國共產黨運用統一戰線建立起與各民主黨派、各人民團體、各種進步力量之間團結與合作的關系，形成團結在中國共產黨周圍的同心圓。在人民民主制度建構中，中國共產黨是創造人民團結的政治核心。

（二）統一戰線：實現人民團結的政治方略

在人民民主中，人民是具有政治結構的政治共同體，人民的政治結構在組織上表現為不同性質和層次的政治聯盟。在新民主主義革命時期，工人階級是領導階級，工農聯盟是基本力量，小資產階級和民族資產階級是需要團結的力量。建立各革命階級聯合的統一戰線，是人民革命取得勝利的重要法寶。在社會主義革命和建設中，中國共產黨一方面需要鞏固工農聯盟的階級基礎，另一方面又要建立和發展與工農聯盟以外的階級、階層的團結與聯合，鞏固和擴大統一戰線，調動一切積極因素，團結一切可以團結的力量，形成合力為社會主義建設服務。

統一戰線是實現人民團結的政治方略。第一，在人民民主國家，工農聯盟構成人民的主體，是社會主義現代化建設所依靠的基本力量。第二，在革命、建設和改革的各個時期，中國共產黨還要與工農聯盟以外的階級和階層建立統一戰線。統一戰線的性質和任務與黨在各個時期的形勢和任務相適應。在中國特色社會主義偉大事業中，接受黨的領導、愿意為社會主義現代化建設、為祖國統一和中華民族偉大復興貢獻力量的各個社會階層和各種政治力量，都可以在共同思想政治基礎之上，團結在愛國統一戰線當中。黨在各個歷史時期團結帶領人民群眾共同奮斗的實踐證明，只強調工農聯盟，忽略、淡化、甚至否定與工農聯盟以外的階級、階層的團結與聯合，容易導致“左傾”錯誤。反之，只重視與工農聯盟以外的階級、階層的團結與聯合，忽視、淡化、弱化工農聯盟，就會動搖階級基礎，犯右傾錯誤。兩種傾向都會削弱統一戰線，破壞人民民主。運用統一戰線的政治方略來壯大人民力量，爭取中間力量，孤立頑固力量，是中國共產黨領導革命、建設和改革不斷奪取勝利的重要法寶。

（三）協商民主：統一戰線中實踐人民民主的重要形式

協商民主是實踐人民當家作主的重要形式，體現人民民主的真諦。人民民主是對人民內部的民主方面與對反動派專政方面的有機統一。專政是解決對抗性矛盾的手段。民主是以和平的、非暴力的方式處理人民內部矛盾的方法，這個方法就是“團結——批評——團結”的方法，就是說服教育和自我教育相結合的方法，就是協商民主的方法。毛澤東曾經說過：“我們政府的性格，你們也都摸熟了，是跟人民商量辦事的……可以叫它是個商量政府。”[20]周恩來也說過：“新民主主義的議事精神不在于最后的表決，主要是在于事前的協商和反復的討論。”[21]習近平指出“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數，是人民民主的真諦”[22]，精辟地闡述了協商是人民民主的真諦。

協商民主是中國共產黨實現對統一戰線工作領導的重要方式。中國共產黨是社會主義事業的領導核心，是最高政治領導力量，得到各黨各派、各族各界人民的衷心擁護。各民主黨派是中國特色社會主義參政黨，是中國共產黨的親密友黨，在政黨關系中堅持“長期共存、相互監督、肝膽相照、榮辱與共”的方針。因此，中國共產黨對統一戰線工作的領導，是在相互尊重的基礎上，通過與統一戰線各領域協商合作、尋求共識的方式實現的。

1949 年9 月，中國人民政治協商會議第一屆全體會議勝利召開，“標志著愛國統一戰線和全國人民大團結在組織上完全形成”[22]，“也標志著人民政協制度正式確立”[19]。通過中國人民政治協商會議的形式實現人民的大團結，經過人民政協廣泛和充分的政治協商，達成對中華人民共和國開國建制的政治共識。在人民政協制度安排中，中國共產黨是創造和凝聚人民團結的政治核心，統一戰線是實現人民團結的政治方略，協商民主是在統一戰線中實踐人民民主的重要形式，也是黨實現對統一戰線領導的重要方式。黨的領導、統一戰線和協商民主有機結合，是支撐人民政協發揚民主和增進團結相互貫通的制度邏輯。

三、發揚民主和增進團結相互貫通：人民政協發揮專門協商機構作用的根本遵循

新時代人民政協要發揮專門協商機構的作用，就必須把人民政協的統一戰線組織的屬性和人民民主制度的屬性有機協調起來，實現發揚民主和增進團結相互貫通、相互促進。這是對人民政協事業發展和制度成長規律的深刻總結，是對人民政協性質定位的深刻把握，也是新時代人民政協發揮專門協商機構作用的根本遵循。

（一）發揚民主和增進團結相互貫通是人民政協工作的主題

1949 年人民政協協商成立新中國的過程，就是發揚民主和增進團結相互貫通的過程。1954 年，全國人民代表大會召開之后，人民政協作為統一戰線組織和政治協商機構繼續保留。毛澤東為人民政協規定了五項主要任務，即協商國際問題，商量候選人名單，提意見，協調各民族、各黨派、各人民團體和社會民主人士領導人員的關系，學習馬克思列寧主義。這五項任務歸結起來就是兩大主題——團結和民主。

黨的十一屆三中全會之后，鄧小平總結歷史經驗，認識到“左”的錯誤在統一戰線上的表現就是采取關門主義，把接受共產黨領導、愿意并且事實上參與社會主義建設的社會階層排斥在統一戰線之外，削弱了人民團結，破壞了人民民主。鄧小平科學分析中國社會階級狀況的根本變化，界定新時期愛國統一戰線“已經成為工人階級領導的、工農聯盟為基礎的社會主義勞動者和擁護社會主義的愛國者的廣泛聯盟”[23]187，新時期統一戰線和人民政協的任務，“就是要調動一切積極因素，努力化消極因素為積極因素，團結一切可以團結的力量”，“為把我國建設成為現代化社會主義強國而奮斗”[23]187。鄧小平特別強調發揮人民政協的民主功能，指出：“人民政協是發揚人民民主、聯系各方面人民群眾的重要組織。中國的社會主義現代化建設事業，繼續需要政協就有關國家的大政方針、政治生活和四個現代化建設中的各種社會經濟問題進行討論、協商，實行相互監督，發揮對憲法和法律實施的監督作用。”[23]187鄧小平主持人民政協章程修訂工作時，愛國統一戰線性質，政治協商和民主監督的職能在新章程得到明確表達。1989 年12 月，黨頒發了《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》，首次明確中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度，人民政協是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要組織形式，人民政協的發展重新步入發揚民主和增進團結相互促進的正確軌道。

江澤民、胡錦濤持續推動人民政協沿著發揚民主和增進團結相互貫通的軌道發展。江澤民提出選舉民主和協商民主是社會主義民主的兩種重要形式，團結和民主是人民政協的兩大主題。1993 年，把中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在載入憲法。人民政協章程不斷修訂完善，人民政協性質從愛國統一戰線組織，擴展到中國共產黨領導的多黨合作和政治協商重要機構，我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式。2005 年黨頒發《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》，明確了中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是中國的政黨制度。2006 年頒布《關于加強人民政協工作的意見》，明確人民政協是中國特色社會主義事業的重要組成部分，對人民政協的政治協商、民主監督、參政議政的內涵和程序作出詳細的規定，為人民政協事業發展提供了制度遵循。

（二）發揚民主和增進團結相互貫通是新時代人民政協制度建設的主線

黨的十八大以來，中國特色社會主義事業進入新時代。新時代人民政協事業發展最鮮明的特征，就是全面貫徹習近平總書記關于加強和改進人民政協工作的重要思想，圍繞發揚民主和增進團結相互貫通，在黨的領導、統一戰線、協商民主三個方面，大力推進制度建設。第一，加強黨對人民政協工作全面領導，完善政協黨的領導體制。2018 年中共中央辦公廳印發了《關于加強新時代人民政協黨的建設工作的若干意見》，從政治責任、理論武裝、政協黨組織建設、作風建設、嚴明紀律等方面明確了加強黨對人民政協工作領導的總體要求、具體部署和工作機制。第二，提高統一戰線建設的制度化水平。2015 年5 月中共中央印發《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》，2021 年修訂后全面實施。條例是黨的統一戰線工作科學、系統、完備的黨內法規，為人民政協的統一戰線工作指明了工作方向。第三，發揮人民政協專門協商機構的作用，推進協商民主廣泛多層制度化發展。2015 年中共中央印發了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，中共中央辦公廳印發了《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》，2021 年中共中央印發了《新時代加強和改進人民政協工作的意見》，2022 年中共中央印發了《中國共產黨政治協商工作條例》。這一系列制度建設，完善了人民政協黨的領導制度、組織制度、會議制度和工作制度，創新了人民政協專題協商、對口協商、界別協商和提案辦理協商等協商形式，為人民政協發揚民主和增進團結相互貫通提供了制度支持。

（三）建言資政與凝聚共識雙向發力是人民政協發揚民主和增進團結相互貫通的工作機制

人民政協作為專門協商機構，綜合承載了人民政協的性質、定位和職能，集中體現了人民政協統一戰線組織和協商民主渠道兩大基本屬性。其中，統一戰線的主要功能是團結，工作機制是廣泛凝聚共識；協商民主的主要功能是發展全過程人民民主，工作機制是建言資政。黨的領導為統一戰線和協商民主在結構上相互協調，團結和民主在功能上相互貫通提供了政治保證。

作為專門協商機構，建言資政是人民政協履行協商民主職能的工作機制，貫穿于政治協商、民主監督、參政議政全過程。人民政協通過開展專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商等機制建言資政，充分發揮社會主義協商民主重要渠道作用。人民政協的民主是充分尊重民意、廣泛吸納民智、協調多元利益、尋求最大公約數的協商民主；是通過優化決策和行政程序、以良好的國家治理增進人民福祉、鞏固和擴大人民團結的全過程人民民主。

人民政協是中國人民的愛國統一戰線組織，加強思想政治引領，廣泛凝聚共識是人民政協統一戰線工作的內在要求。人民政協是政治組織，凝聚共識首先就是要講政治。政協黨組要在加強思想政治引領上發揮領導作用；政協委員要通過理論學習、視察調研等形式，廣泛凝聚共識，把思想統一到習近平新時代中國特色社會主義思想上來，把行動統一到以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的偉大事業上來。“人民政協要通過有效工作，努力成為堅持和加強黨對各項工作領導的重要陣地、用黨的創新理論團結教育引導各族各界代表人士的重要平臺、在共同思想政治基礎上化解矛盾和凝聚共識的重要渠道。”[19]人民政協是協商民主的重要渠道，協商民主是人民政協廣泛凝聚共識的重要機制，是達成政治共識的重要方式。在人民內部各方面廣泛商量的過程，就是發揚民主、集思廣益的過程，就是統一思想、凝聚共識的過程，就是科學決策、民主決策的過程，就是實現人民當家作主的過程[22]。

新時代發揮人民政協專門協商機構的作用，充分彰顯發揚民主和增進團結相互貫通、建言資政和凝聚共識雙向發力的制度優勢，必須把堅持黨的領導、統一戰線、協商民主有機結合作為人民政協工作的根本遵循。