民政部門作為遺產(chǎn)管理人的現(xiàn)實困境與破解路徑

☉ 余利明 唐云

《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）新增了遺產(chǎn)管理人制度，規(guī)定“沒有繼承人或者繼承人均放棄繼承的，由民政部門或者村民委員會擔任遺產(chǎn)管理人”，賦予民政部門擔任遺產(chǎn)管理人的職責，完善了繼承領(lǐng)域的制度設(shè)計。

《民法典》頒布已經(jīng)3年多，然而作為一項全新的法律制度，理論界和實務(wù)界對于民政部門擔任遺產(chǎn)管理人還缺乏深入研究，實踐中也缺乏可操作的指引。為破解這些現(xiàn)實難題，民政部門應(yīng)當進一步加強履職能力建設(shè)，細化具體操作規(guī)則，為解決制度適用過程中存在的問題提供相應(yīng)路徑，真正把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為實踐效能。

現(xiàn)有遺產(chǎn)管理制度及其功能定位

遺產(chǎn)管理制度經(jīng)歷了被理論界、實務(wù)界認可和接受，并在《民法典》第1145條至第1149條得到正式確立的過程?！睹穹ǖ洹愤z產(chǎn)管理制度的一大亮點是民政部門擔任遺產(chǎn)管理人，既包含遺產(chǎn)管理制度的共性特征，也凸顯民政部門的個性特征。

（一）共性特征：多方利益的兼顧與維護

設(shè)立遺產(chǎn)管理制度，主要利益考量有：一是管理遺產(chǎn)。繼承的法律事實發(fā)生后，隨之產(chǎn)生的問題便是如何保管、處置、分配被繼承人的遺產(chǎn)。在遺產(chǎn)無人接管或者繼承人推諉均不愿意接管時，遺產(chǎn)管理人可以及時介入接管遺產(chǎn)、清理遺產(chǎn)并制作遺產(chǎn)清單，及時確認遺產(chǎn)的范圍和遺產(chǎn)的價值。二是兼顧繼承人與債權(quán)人的利益。遺產(chǎn)管理人采取措施，防止繼承人轉(zhuǎn)移、隱匿遺產(chǎn)，保護遺產(chǎn)的完整性，避免繼承人和債權(quán)人的利益因為遺產(chǎn)貶值、毀損、滅失而受到損害。在分配遺產(chǎn)之前，遺產(chǎn)管理人及時通知債務(wù)人清償債務(wù)，通知債權(quán)人申報債權(quán)，維護債權(quán)人的利益。三是公平分配遺產(chǎn)。遺產(chǎn)管理人按照遺囑或者法律規(guī)定的順序?qū)z產(chǎn)進行分割。遺產(chǎn)管理人在公正處理債權(quán)債務(wù)后，對剩余的遺產(chǎn)進行分配處置。

（二）個性特征：兜底性保護功能

民政部門作為遺產(chǎn)管理人，不是第一順位的選擇，而是“退而求其次”的選擇。只有在沒有繼承人或者繼承人均放棄繼承的特殊情況下，才由被繼承人生前住所地的民政部門或者村民委員會擔任遺產(chǎn)管理人。民政部門作為遺產(chǎn)管理人，是由民政部門承擔的職責和民政部門兜底保障的職能定位決定的。有觀點指出，民政部門目前承擔社會救濟、社會福利事業(yè)等工作，在實際工作中，往往相對比較了解轄區(qū)內(nèi)公民的家庭關(guān)系、財產(chǎn)狀況等，有能力擔任遺產(chǎn)管理人，且權(quán)威性較高。一旦無人繼承或者繼承人均放棄繼承，將導(dǎo)致遺產(chǎn)面臨無人管理、無人處置的窘境，使遺產(chǎn)的處置進入停擺狀態(tài)，甚至會出現(xiàn)債權(quán)人“無人可訴”的被動局面，涉及遺產(chǎn)的債務(wù)得不到清償，最終會損害債權(quán)人的利益。民政部門擔任遺產(chǎn)管理人，能夠解決無人繼承或者繼承人均放棄繼承而發(fā)生的遺產(chǎn)處置難題。

民政部門作為遺產(chǎn)管理人的現(xiàn)實困境

（一）程序啟動難

民政部門擔任遺產(chǎn)管理人分為依職權(quán)擔任與依申請擔任兩種情形。

1.信息不對稱造成民政部門難以依職權(quán)介入。民政部門依職權(quán)介入以知悉相關(guān)信息為前提。事實上，民政部門擔任遺產(chǎn)管理人，在信息上存在不對稱性。由于信息上的不對稱，民政部門無法及時知曉被繼承人死亡以及繼承人范圍等信息，因而難以主動介入。僅僅依靠民政部門自身的力量，既無法保證信息傳遞的及時性，也無法保證信息來源的準確性。民政部門想要知悉被繼承人死亡的事實以及繼承人的范圍，需要耗費大量時間精力開展調(diào)查，并依托屬地鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）等組織查明相關(guān)事實。

此外，繼承人是否均放棄繼承以及放棄繼承的真實性也難以掌握。就放棄繼承而言，民政部門無法全程關(guān)注個案中繼承人是否作出放棄繼承的意思表示。有的繼承人雖然在表面上作出放棄繼承的意思表示，但是客觀上管領(lǐng)和控制遺產(chǎn)，屬于“假放棄、真繼承”。繼承人是否全部、真實地放棄繼承，超出了民政部門的職責范圍和判斷能力，屬于民事裁判的范疇。

2.利害關(guān)系人申請指定民政部門擔任居多。主要是利害關(guān)系人向法院提出申請，由法院指定民政部門擔任遺產(chǎn)管理人。其中，利害關(guān)系人一般為債權(quán)債務(wù)人。筆者于今年4月14日在中國裁判文書網(wǎng)以“指定遺產(chǎn)管理人”為關(guān)鍵詞進行檢索，共檢索出指定遺產(chǎn)管理人案件191件。由于民政部門依職權(quán)介入難，導(dǎo)致依申請介入演變?yōu)槊裾块T擔任遺產(chǎn)管理人的前置程序。申請人申請指定民政部門擔任遺產(chǎn)管理人，不僅要耗費時間精力，而且需要支出相應(yīng)成本，增加了當事人啟動程序的訴累。

（二）事實查明難

民政部門在擔任遺產(chǎn)管理人后，需要查明身份關(guān)系和財產(chǎn)關(guān)系。目前，民政部門面臨難以查明的困難。

1.身份關(guān)系查明難。從繼承人分布的地域范圍看，繼承人通常不是處于聚集居住狀態(tài)，而是有可能分散在各地。從人員構(gòu)成看，繼承人的身份關(guān)系錯綜復(fù)雜，既包括第一順位的繼承人：配偶、子女、父母，也包括第二順位的繼承人：兄弟姐妹、祖父母、外祖父母。民政部門通常不掌握被繼承人和繼承人的相關(guān)情況，對于有沒有繼承人、有多少繼承人、繼承人的相應(yīng)順位等事實無法知曉。想要全面查清繼承人的人員范圍，對于民政部門而言并非易事。

2.財產(chǎn)關(guān)系查明難。民政部門查清遺產(chǎn)的具體價值和范圍難度較大。其一，民政部門查詢財產(chǎn)的法律依據(jù)不足，缺乏直接支撐查詢財產(chǎn)行為的法律依據(jù)。一旦遭遇不配合，將導(dǎo)致財產(chǎn)查詢工作無法正常進行。其二，缺乏遺產(chǎn)信息獲取渠道。遺產(chǎn)不僅類別繁多，涵蓋動產(chǎn)、不動產(chǎn)、銀行存款、車輛、股票、債券等，而且具有一定的隱蔽性。民政部門缺乏統(tǒng)一的查控系統(tǒng)，無法查清遺產(chǎn)的類別和數(shù)額。

（三）自身履職難

《民法典》首次賦予民政部門擔任遺產(chǎn)管理人的職責，而民政部門在自身履職方面還存在不足。

1.履職機構(gòu)不明確。民政部門在“三定”方案和其他文件中均未明確具體負責管理遺產(chǎn)事務(wù)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。首先，由于職能由誰承擔不明確，容易造成內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間職責不清，影響處置、分配遺產(chǎn)的進程，不利于遺產(chǎn)管理工作正常開展。其次，由于履職機構(gòu)不明確，無法實現(xiàn)橫向聯(lián)動、縱向貫通。縣級民政部門在履職過程中遇到的新情況新問題無法得到上級民政部門的有效指導(dǎo)，一些在履職過程中積累的好經(jīng)驗好做法無法及時向上級民政部門反饋。

2.自身履職能力有欠缺。民政部門擔任遺產(chǎn)管理人后，需要處理大量的涉法事務(wù)，而且要做好起訴應(yīng)訴的準備。這些工作對民政工作人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)和法治素養(yǎng)提出了較高的要求。現(xiàn)實中，縣級民政部門執(zhí)法人員數(shù)量較少，執(zhí)法隊伍整體理論素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力不足。以杭州民政系統(tǒng)為例，目前杭州民政系統(tǒng)僅杭州市民政局和拱墅區(qū)民政局、蕭山區(qū)民政局配備了公職律師。民政部門法律專業(yè)人才較為匱乏，人員力量配置尚不足以應(yīng)對專業(yè)、繁重的工作任務(wù)。

（四）配套制度缺失

《民法典》設(shè)置的遺產(chǎn)管理制度規(guī)定比較籠統(tǒng)，需要配套的制度和具體的操作規(guī)程協(xié)力，才能將制度規(guī)定落到實處。

1.法律法規(guī)不健全。關(guān)于遺產(chǎn)管理人的法律法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件不健全，民政部門在具體開展遺產(chǎn)管理工作時可能會面臨無法可依的窘境。廣州市律師協(xié)會、深圳市律師協(xié)會制定了律師擔任遺產(chǎn)管理人工作指引，北京市民政局制定了《遺產(chǎn)管理人工作指引》，這些指引具有一定參考意義。然而其均屬于地方層面的規(guī)定，在全國層面尚缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)定。同時，指引作為倡導(dǎo)性的規(guī)范，其位階較低，并不具有普遍強制力。即便不遵循指引的規(guī)定，也不會直接產(chǎn)生法律上的否定性評價。

2.具體操作程序不完善。在遺產(chǎn)分割之前，遺產(chǎn)管理人需要清理遺產(chǎn)、處理債權(quán)債務(wù)等?！睹穹ǖ洹返?147條對遺產(chǎn)管理人的職責作了列舉式規(guī)定，民政部門可以援引該規(guī)定履行職責。然而，該規(guī)定較為粗略，操作性不強。一方面，《民法典》未對公告制度作出規(guī)定，難以有效維護債權(quán)人和繼承人的利益。債權(quán)人可能會因為不知曉被繼承人死亡而未能及時申報債權(quán)，繼承人可能會因為不知曉被繼承人死亡的情況而怠于主張權(quán)利。另一方面，《民法典》關(guān)于遺產(chǎn)管理人的職責規(guī)定有待細化。遺產(chǎn)管理人制作遺產(chǎn)清單應(yīng)當包括哪些內(nèi)容，具體的制作時限如何，對于被繼承人的債務(wù)應(yīng)當按照何種順序進行清償，《民法典》未作出具體規(guī)定。

民政部門擔任遺產(chǎn)管理人的完善路徑

（一）及時啟動程序

民政部門應(yīng)當切實肩負起遺產(chǎn)管理人的職責，依職權(quán)或者依申請擔任遺產(chǎn)管理人，避免因無人繼承或者繼承人均放棄繼承而導(dǎo)致遺產(chǎn)管理陷入僵局。

1.加強信息互動。民政部門在日常履職過程中，應(yīng)當主動掌握“丁克”家庭、“五保戶”等無繼承人的人員狀況。民政部門也應(yīng)當加強與公安部門、衛(wèi)健部門、村（居）委會等的聯(lián)動，及時掌握被繼承人死亡以及繼承人人員范圍的事實。在繼承開始后，村（居）委會或者法院等知悉出現(xiàn)無人繼承或者繼承人均放棄繼承的情況，應(yīng)當及時告知民政部門。在涉及債權(quán)債務(wù)糾紛的情況下，為避免繼承人逃廢債，法院在受理家事糾紛案件時，認為確有必要的，可以通知民政部門介入，進而實現(xiàn)遺產(chǎn)管理制度的價值。在依申請擔任遺產(chǎn)管理人的情況下，民政部門根據(jù)法院指定擔任遺產(chǎn)管理人。

2.區(qū)分是否真正放棄繼承。只有繼承人真實地放棄繼承，才存在由民政部門兜底擔任遺產(chǎn)管理人的可能性。如果繼承人作出虛假放棄繼承的意思表示，則不存在由民政部門擔任遺產(chǎn)管理人的可能性，而應(yīng)當是由遺囑執(zhí)行人為遺產(chǎn)管理人；沒有遺囑執(zhí)行人的，繼承人應(yīng)當及時推選遺產(chǎn)管理人；繼承人未推選的，由繼承人共同擔任遺產(chǎn)管理人。至于是否真實放棄繼承，民政部門不具備審查放棄繼承真實性、合法性的權(quán)力。對此發(fā)生爭議的，應(yīng)當通過司法途徑解決。如果存在“假放棄、真繼承”的情況，則利害關(guān)系人可以通過民事訴訟的途徑予以解決。

（二）查清身份和財產(chǎn)事實

民政部門擔任遺產(chǎn)管理人，應(yīng)當查清身份狀況和財產(chǎn)狀況。

1.查明身份狀況?？紤]到身份關(guān)系的特殊性以及身份關(guān)系對遺產(chǎn)處理產(chǎn)生的影響，即使當事人對于身份關(guān)系進行自認，民政部門也應(yīng)當主動依職權(quán)查明。民政部門擔任遺產(chǎn)管理人后，在確定被繼承人身份的基礎(chǔ)上，應(yīng)當及時確定有無繼承人、繼承人的先后順位等情況。被繼承人生前居住的村（社區(qū)）對于被繼承人的家庭生活情況較為熟悉，民政部門可以通過走訪被繼承人生前居住村（社區(qū)），了解和掌握被繼承人有無繼承人以及各繼承人之間的關(guān)系。同時，為確保身份信息的真實性、準確性，民政部門應(yīng)當通過公安機關(guān)核查被繼承人的家庭身份信息。通過比對走訪獲得的信息與公安機關(guān)提供的信息，對身份關(guān)系形成完整、準確的畫像。

2.建立財產(chǎn)查詢聯(lián)動機制。以立法的形式賦予民政部門查詢財產(chǎn)的權(quán)力，需要考慮立法的必要性以及立法的成本。在現(xiàn)有制度或者通過設(shè)立一項新的制度可以解決問題的情況下，未必一定要通過立法的方式解決。因此，較為可行的辦法是依靠財產(chǎn)查詢協(xié)作機制解決遺產(chǎn)范圍和遺產(chǎn)價值不清的問題。民政部門可以通過會議紀要或者聯(lián)合印發(fā)文件的形式，加強與其他部門的協(xié)作，建立民政部門牽頭、多個部門參與的協(xié)作機制，如建立與公安、市場監(jiān)管、銀行、證券、不動產(chǎn)登記等部門的聯(lián)動機制，調(diào)查貨幣財產(chǎn)狀況、債權(quán)、不動產(chǎn)、無形資產(chǎn)等財產(chǎn)以及一些新型的財產(chǎn)權(quán)利，全面查詢遺產(chǎn)的種類、范圍、價值，待機制運行成熟，適時上升到法律層面予以固化。

（三）完善履職機制

要大力推進履職機構(gòu)和履職隊伍專業(yè)化建設(shè)，同時巧借外力，夯實履職保障。

1.加強履職隊伍建設(shè)。明確專門的履職機構(gòu)，即確定由民政部門其中一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)具體負責承擔遺產(chǎn)管理人的事務(wù)。考慮到民政部門擔任遺產(chǎn)管理人的案件數(shù)量總體不多，且地域分布較為分散，單獨設(shè)立新的內(nèi)設(shè)機構(gòu)并非十分必要。因此，可以暫時指定由民政部門的一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)承擔該項職能。在民政部門擔任遺產(chǎn)管理人案件較為易發(fā)、多發(fā)的地方，可以爭取設(shè)立新的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，專職負責處理民政遺產(chǎn)管理事務(wù)。在明確相應(yīng)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)后，上級民政部門應(yīng)當加強對下級民政部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，下級民政部門可以向上級民政部門反映遺產(chǎn)管理中遇到的問題。作為具體從事遺產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的工作人員，要加強自身履職能力建設(shè)，通過參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)、專題培訓(xùn)、案例分析、觀摩庭審等形式，有針對性地加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，提高業(yè)務(wù)素養(yǎng)和法治素養(yǎng)。同時，發(fā)揮公職律師的作用，遇到疑難復(fù)雜法律問題可以邀請公職律師審核把關(guān)。

2.建立第三方協(xié)助履職機制。遺產(chǎn)管理事務(wù)工作量大、專業(yè)性強、程序復(fù)雜、持續(xù)時間長，從民政部門現(xiàn)有的力量配備來看，無法有效應(yīng)對大量的事務(wù)性工作，需要借助第三方力量履職。正如有觀點指出，若遺產(chǎn)情況復(fù)雜、涉及問題較多，民政部門和村委會欠缺必要管理能力時，可根據(jù)《民法典》第1147條第6項規(guī)定的“實施與管理遺產(chǎn)有關(guān)的其他必要行為”，聘請專業(yè)人士處理具體事項。

具體來說，可以參照破產(chǎn)管理人制度，委托律師事務(wù)所等第三方機構(gòu)協(xié)助妥善處理遺產(chǎn)，公平清理債權(quán)債務(wù)。律師事務(wù)所主要協(xié)助民政部門履行《民法典》第1147條規(guī)定的職責。如《深圳市律師協(xié)會律師擔任遺產(chǎn)管理人操作指引》中對律師協(xié)助擔任遺產(chǎn)管理人的業(yè)務(wù)職責進行了細化，為律師開展工作提供了指引。有的地方公布了律師擔任遺產(chǎn)管理人的目錄。通過委托第三方協(xié)助處理相關(guān)事務(wù)，可以讓民政部門從繁冗的事務(wù)性工作中脫離出來。在選任第三方后，民政部門應(yīng)當履行監(jiān)督管理職責，督促勤勉履職。

（四）細化操作規(guī)程

就具體操作層面而言，應(yīng)當增設(shè)公示程序，并細化遺產(chǎn)管理人職責。

1.增設(shè)公示程序。民政部門在擔任遺產(chǎn)管理人后，為了平等保護繼承人和債權(quán)人的利益，應(yīng)當發(fā)布公告。一方面是針對無人繼承的遺產(chǎn)，在確定“無人繼承”的事實后，應(yīng)當向社會公告，避免出現(xiàn)遺漏相關(guān)繼承人的情況。繼承人在公示期間出現(xiàn)的，認定繼承人身份屬實的，民政部門的職責終止履行。公告期間屆滿后，仍然沒有繼承人的，則由民政部門正式開始履行遺產(chǎn)管理人的職責。另一方面，在公告發(fā)布后，民政部門在合理期間內(nèi)督促債權(quán)人申報債權(quán)，避免債權(quán)人因為不知情而遺漏申報債權(quán)。民政部門可以通過在被繼承人生前居住的村（社區(qū)）張貼公告或者在互聯(lián)網(wǎng)、報紙等媒介上向利害關(guān)系人和其他人員發(fā)布公告。至于具體的公告期間，可以參照《中華人民共和國民事訴訟法》的規(guī)定，設(shè)置30日的期間。

2.細化具體職責內(nèi)容。盡管《民法典》第1147條對遺產(chǎn)管理人的職責作出了規(guī)定，但是關(guān)于制作遺產(chǎn)清單的時限，《民法典》未明確規(guī)定具體時限。參照其他地區(qū)關(guān)于遺產(chǎn)管理人職務(wù)的規(guī)定，民政部門應(yīng)當在擔任遺產(chǎn)管理人后3個月內(nèi)編制清單。當然，如果高效編制遺產(chǎn)清單，則更有利于維護利害關(guān)系人的合法權(quán)利。關(guān)于采取必要措施防止遺產(chǎn)毀損、滅失的職責，針對“必要措施”的理解可以結(jié)合實際進行解釋。有爭議的是如何處理被繼承人的債權(quán)債務(wù)，現(xiàn)行法律規(guī)定并未對清償順序作出規(guī)定，而清償順序直接關(guān)系到債權(quán)人的利益。因此，有必要細化清償順序。考慮到民政部門履行遺產(chǎn)管理人職責的法定性以及履行職務(wù)的公益屬性，原則上不應(yīng)當收取報酬。如果后續(xù)有新的規(guī)定，明確民政部門作為遺產(chǎn)管理人可以收取報酬的，則依照新規(guī)定。至于具體的清償順序，可以參照《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》第113條之規(guī)定，在清償所欠稅費后，再對遺產(chǎn)債務(wù)作出清償。