扎實開展養老機構重大事故隱患排查整治 推動安全治理模式向事前預防轉型
——《養老機構重大事故隱患判定標準》解讀

☉ 宛時進 張耀成

為進一步加強養老機構安全風險源頭管控，防范遏制重特大事故發生，日前，民政部辦公廳印發《養老機構重大事故隱患判定標準》（以下簡稱《標準》），對應判定為養老機構重大事故隱患的情形進行了明確，為基層監管部門檢查和養老機構自查發現并判定重大事故隱患提供了依據，對養老機構安全監管向事前預防轉型具有里程碑意義。

【政策背景】

一是黨中央、國務院對重大事故隱患排查整治作出新部署。習近平總書記對安全生產工作作出系列重要指示批示，要求“全面排查整治各類風險隱患，堅決防范和遏制重特大事故發生”，強調“站在人民群眾的角度想問題，把重大風險隱患當成事故來對待”。2021 年6 月，新修訂的《中華人民共和國安全生產法》（以下簡稱《安全生產法》）要求，負有安全生產監督管理職責的部門應當根據各自的職責分工，制定相關行業、領域重大事故隱患的判定標準。2023 年4 月，國務院安委會印發《全國重大事故隱患專項排查整治2023 行動總體方案》，要求尚未出臺重大事故隱患判定標準的行業領域，按照《安全生產法》要求抓緊制定出臺重大事故隱患判定標準。

二是養老機構安全監管效能亟待進一步提升。近年來，養老服務領域堅持問題導向，久久為功，建立完善養老服務綜合監管、行政檢查、消防、食品等安全管理制度，部署開展了社會福利機構消防安全專項治理、全國養老院服務質量建設專項行動、養老機構消防安全專項整治三年行動等一系列專項治理行動，累計排查整治養老機構各類隱患45 萬處，有效提升了安全監管水平。對照黨中央、國務院部署要求，對照人口老齡化形勢和老年人美好生活向往，養老服務安全監管在聚焦重點精準施策、果斷處置根治隱患方面上還有差距。一方面，由于養老機構重大事故隱患認定依據不足，基層監管部門對發現的隱患難以下定決心強力整治；另一方面，基層監管部門對重大事故隱患的危害性后果預判不足，采取措施不夠有力。

三是養老機構重大事故風險防范壓力持續增加。我國老年人口基數大，老齡化速度快，高齡、失能、獨居、留守等老年人數量持續增長，機構養老成為很多家庭無力照護的失能、高齡、獨居等特殊困難老年人的重要選擇。然而，由于我國養老服務發展還處于起步階段，部分養老機構特別是一些農村敬老院、民辦養老機構設施條件基礎薄弱，從業人員特別是養老護理員安全意識和素養參差不齊，再加上養老機構入住老年人行動不便，逃生自救能力弱，一旦發生重大事故，后果不堪設想。近年來，民政部門通過壓實養老機構安全管理主體責任，督促指導養老機構普遍建立了安全風險自查自改制度，但由于缺乏重大事故隱患判定標準，導致養老機構隱患排查質量不高，一些應當排查出來的隱患沒有被排查出來，一些應給予高度重視的重大事故隱患被當作一般隱患處理。隨著風險的積累，養老機構防范遏制重大事故的壓力持續增加。

【政策要點】

《標準》以安全生產有關法律法規、養老機構管理部門規章和強制性國家標準等為依據，對應判定為重大事故隱患的情形進行了明確，方便基層監管部門和養老機構有效識別和準確判定。

一是明確了重大事故隱患判定的總原則。《標準》規定，養老機構未落實安全管理有關法律法規和強制性標準等基本要求，可能導致人員重大傷亡、財產重大損失的，應當判定為存在重大事故隱患。首先，抓住“違法”這個前提，也就是判定為重大事故隱患必須以安全管理法律法規和強制性標準為依據。其次，聚焦“重大”這個基本特性，只有危害程度較大、可能導致群死群傷或造成重大經濟損失的隱患才會界定為重大事故隱患。

二是分類明確應判定為重大事故隱患的具體情形。《標準》從重要設施設備存在嚴重缺陷、安全生產相關資格資質不符合法定要求、日常管理存在嚴重問題、嚴重違法違規提供服務、其他可能導致人員重大傷亡、財產重大損失的重大事故隱患等5 個方面，明確了應判定為重大事故隱患的22 種具體情形。考慮到養老機構安全風險涉及消防、建筑、食品、特種設備、醫療衛生等各方面，而基層民政部門和養老機構專業能力不足，為了讓一線檢查人員易于發現和判斷，《標準》所列情形多是可以通過查驗有關證書、資質資格文件、檢查記錄或直接觀察詢問等方式進行判斷的，可操作性較強。

三是明確了綜合判定和細化落實要求。《標準》提出，對于情況復雜，難以直接判定是否為重大事故隱患的，各地民政部門可以商請有關部門或者組織有關專家，依據相關法律法規和強制性標準等，研究論證后綜合判定。同時，明確各地民政部門可結合實際細化本行政區域內的養老機構重大事故隱患判定標準。主要考慮與住房城鄉建設、消防、市場監管、衛生健康、自然資源等部門對養老機構建筑、消防、食品、醫療衛生安全和自然災害應對等監管職能的無縫銜接，充分發揮專業部門技術優勢，聯合研判養老機構重大事故隱患。另外，考慮各地養老機構實際情況差異以及違法違規程度差異，給地方民政部門執行《標準》留有裁量空間，規定各地民政部門可以細化本《標準》，進一步增強可操作性。

【政策實施】

貫徹實施《標準》需要處理好以下幾個關系：

一是處理好重大隱患和一般隱患的關系。根據《標準》判定的重大事故隱患，應當優先整改，目的是消除最危險的因素，從而降低重特大事故發生的可能。同時，《標準》規定以外的一般性安全隱患，也應當納入整改范圍，防止“小患”不除變“大患”，造成一般事故多發頻發。累計損失較大也是不可取的。

二是處理好直接判定和綜合判定的關系。基層民政部門根據《標準》能夠直接判定的應當作出判定，情況復雜需要商請有關部門或者組織有關專家綜合判定的，要注意整改時限，搶抓時間窗口，迅速判定，杜絕拖延，進而防止釀成事故。開展綜合判定后，民政部門應及時總結經驗，提高能力，再次遇到類似情形，盡量直接作出判定。

三是處理好單獨檢查和聯合檢查的關系。民政部門牽頭開展多部門聯合檢查，對判定重大事故隱患比較有利，但往往受各部門工作節奏安排不一等客觀情況制約，協調統一檢查時間較難，可能會出現較長等待時間或“鑼齊鼓不齊”的情況。因此，民政部門工作人員平時應當積極學習安全隱患研判知識，提高自身發現、識別和判定各類重大事故隱患的能力，必要時單獨開展檢查，發現由其他部門管理的重大事故隱患線索，再與相關部門會商，不能消極等靠。

四是處理好《標準》規定和實際風險的關系。《標準》規定了判定重大事故隱患的原則是違法違規和可能導致重大人員傷亡、重大財產損失。這是判定重大事故隱患的第一原則。當然因是新出臺的《標準》，可能存在不盡完善之處，如果排查發現有《標準》規定22 種情形以外的違法違規情況，經研判可能導致重大人員傷亡、重大財產損失的，也應及時判定為重大事故隱患。

五是處理好限期整改和果斷處置的關系。對判定為重大事故隱患的養老機構，要根據隱患具體情況依法依規分類采取措施。養老機構存在危及人員生命安全的，應果斷從危險區域撤出人員，或責令停業。對已采取臨時管控措施，人員生命安全暫無危險的，可以責令限期整改，但要及時跟蹤整改情況，現場驗收整改結果。