對(duì)中國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)認(rèn)定過(guò)程的反思
——以大都會(huì)人壽與金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)訴訟為例

■劉凱翔

隨著全球化進(jìn)程的加速以及我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)度也不斷提升，而一些大規(guī)模、高復(fù)雜性的金融機(jī)構(gòu)在這種高關(guān)聯(lián)度下成為金融體系網(wǎng)絡(luò)的核心。所謂牽一發(fā)而動(dòng)全身，這些機(jī)構(gòu)在我國(guó)整體的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展中扮演了至關(guān)重要的角色。為了對(duì)這些具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行識(shí)別和監(jiān)管，人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)（現(xiàn)國(guó)家金融監(jiān)督管理總局）和證監(jiān)會(huì)先后發(fā)布了一系列制度文件，包括《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》《系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估辦法》《系統(tǒng)重要性銀行附加監(jiān)管規(guī)定（試行）》《系統(tǒng)重要性保險(xiǎn)公司評(píng)估辦法（征求意見(jiàn)稿）》。而對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管前提，就是對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行識(shí)別和認(rèn)定。認(rèn)定作為一個(gè)行政行為，是對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)實(shí)行監(jiān)管的基礎(chǔ)，但同時(shí)也會(huì)影響被認(rèn)定機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益，是以個(gè)體金融機(jī)構(gòu)較大的代價(jià)換來(lái)整體金融經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，因此必須慎重進(jìn)行。

在美國(guó)，就曾出現(xiàn)了金融公司不滿(mǎn)監(jiān)管部門(mén)的認(rèn)定并提起訴訟的情況，大都會(huì)人壽與美國(guó)金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)的訴訟就是一個(gè)經(jīng)典案例。在這一案例中，大都會(huì)人壽針對(duì)金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)認(rèn)定的過(guò)程、標(biāo)準(zhǔn)、合理性等提出了諸多反駁意見(jiàn)，并最終贏得了訴訟。通過(guò)與美國(guó)大都會(huì)人壽和金融監(jiān)督委員會(huì)之間的訴訟對(duì)比，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)無(wú)論是人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)發(fā)布的這幾份文件的立法授權(quán)層面，抑或是系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)定這一行政行為的正當(dāng)程序、決策合理性層面，我國(guó)的認(rèn)定均存在不完善之處，認(rèn)定的合法性和合理性均會(huì)受到質(zhì)疑。

本文對(duì)美國(guó)大都會(huì)人壽與金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)的訴訟進(jìn)行案例分析，并與我國(guó)現(xiàn)行制度進(jìn)行對(duì)比，從合法授權(quán)、程序公開(kāi)、決策的公平合理性三個(gè)方面對(duì)我國(guó)的認(rèn)定制度進(jìn)行反思并提出建議。

一、系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)概述

（一）系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的定義

國(guó)際清算銀行、國(guó)際貨幣基金組織、金融穩(wěn)定理事會(huì)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的定義是，在金融領(lǐng)域具有關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的作用且其自身危機(jī)會(huì)波及整個(gè)金融領(lǐng)域并引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)①參見(jiàn)李文泓、吳祖鴻：《系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管：目標(biāo)和政策框架》，載《中國(guó)金融》2011年第3期，第45頁(yè)。。這類(lèi)金融機(jī)構(gòu)由于對(duì)整體金融體系的重要性，在危機(jī)中政府往往不愿讓其倒閉，因此也被稱(chēng)為“大而不能倒”的金融機(jī)構(gòu)。

（二）系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的起源和發(fā)展

系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)這一概念出現(xiàn)于美國(guó)次貸危機(jī)之后。在次貸危機(jī)中，抵押貸款公司發(fā)行了數(shù)千億美元的次級(jí)貸款，投資銀行將這些債務(wù)以證券化的形式進(jìn)行打包，保險(xiǎn)公司通過(guò)信用衍生品和其他產(chǎn)品為這些工具提供擔(dān)保②Jeremy C.Kress，The Last SIFI：The Unwise and Illegal Deregulation of Prudential Financial，Stanford Law Review Online，Vol.71，2018，pp.173-174.，這些行為使得美國(guó)金融市場(chǎng)積攢了大量風(fēng)險(xiǎn)，并通過(guò)雷曼兄弟等大型公司的破產(chǎn)帶來(lái)了連鎖反應(yīng)。美國(guó)政府在雷曼兄弟倒閉后注意到系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的支柱作用，為防止危機(jī)的進(jìn)一步擴(kuò)散，重振市場(chǎng)信心，進(jìn)而采取一系列措施救助這些“大而不能倒”的企業(yè)，例如促成美國(guó)銀行收購(gòu)美林證券、直接接管美國(guó)國(guó)際集團(tuán)。

這一危機(jī)暴露出了金融監(jiān)管的問(wèn)題，其無(wú)法應(yīng)對(duì)過(guò)度創(chuàng)新的金融體制和工具帶來(lái)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。③王大威：《系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)、監(jiān)管與防范研究》，中國(guó)金融出版社2013年版，第30-31頁(yè)。因此，危機(jī)之后，學(xué)者們開(kāi)始對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究。有學(xué)者認(rèn)為，所謂系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是指由于金融體系的部分或整體損害，金融服務(wù)中斷，同時(shí)這一風(fēng)險(xiǎn)具有極強(qiáng)的負(fù)外部性和溢出效應(yīng)，給整個(gè)金融體系和經(jīng)濟(jì)環(huán)境造成損失。同時(shí)有研究指出，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的地位會(huì)引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)引起的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)在宏觀角度主要表現(xiàn)為嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題引起不公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)而誘發(fā)過(guò)度集中的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。④參見(jiàn)毛奉君：《系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管問(wèn)題研究》，載《國(guó)際金融研究》2011年第9期，第79-81頁(yè)。

道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題是指具有較大規(guī)模的金融機(jī)構(gòu)依仗其“大而不能倒”的地位，認(rèn)為危機(jī)發(fā)生后會(huì)有政府進(jìn)行兜底，因此無(wú)所顧慮地開(kāi)展高風(fēng)險(xiǎn)的投資業(yè)務(wù)并忽略自身的各項(xiàng)安全指標(biāo)水平，導(dǎo)致其杠桿問(wèn)題加劇，面對(duì)危機(jī)更加脆弱。在這次次貸危機(jī)中，各國(guó)政府也確實(shí)通過(guò)注資、接管、收購(gòu)、擔(dān)保等各種方式維護(hù)本國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，這也進(jìn)一步加劇了道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。不公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是指由于前述的道德風(fēng)險(xiǎn)存在，市場(chǎng)會(huì)認(rèn)為“大而不能倒”的金融機(jī)構(gòu)存在政府的隱性擔(dān)保，因此會(huì)更傾向于將資金匯入這些機(jī)構(gòu)，使這些機(jī)構(gòu)在資金成本方面具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，而這種優(yōu)勢(shì)在市場(chǎng)危機(jī)階段更為明顯。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)在資金成本方面的優(yōu)勢(shì)導(dǎo)致了不公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，資金會(huì)向這些機(jī)構(gòu)聚攏。過(guò)度集中的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)是指由于前述系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，一方面市場(chǎng)會(huì)呈現(xiàn)出資金聚攏于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的趨勢(shì)，另一方面金融機(jī)構(gòu)自身也會(huì)傾向于通過(guò)并購(gòu)等方式擴(kuò)大規(guī)模獲取這種優(yōu)勢(shì)地位，這都會(huì)導(dǎo)致金融體系的市場(chǎng)集中度變高，而具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)在這一過(guò)程中會(huì)成為整個(gè)金融體系中的中心節(jié)點(diǎn)。同時(shí)，在這一過(guò)程中，其與其他節(jié)點(diǎn)的關(guān)聯(lián)程度會(huì)不斷提高。這也導(dǎo)致一旦中心節(jié)點(diǎn)發(fā)生動(dòng)蕩，危機(jī)很快會(huì)通過(guò)共振效應(yīng)產(chǎn)生類(lèi)似多米諾骨牌的結(jié)果，引發(fā)整個(gè)金融體系的危機(jī)。

（三）系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)認(rèn)定的重要性

這次危機(jī)展現(xiàn)出不同金融機(jī)構(gòu)之間的相互依賴(lài)性和相互關(guān)聯(lián)性不斷加強(qiáng)的趨勢(shì)，這也助推了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)、發(fā)展和擴(kuò)散，而系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)在這一過(guò)程中起到了擴(kuò)散作用。傳統(tǒng)理論中，金融機(jī)構(gòu)的行為存在負(fù)向外部效應(yīng)，①參見(jiàn)賈彥東：《金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)重要性分析——金融網(wǎng)絡(luò)中的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)衡量與成本分擔(dān)》，載《金融研究》2011年第10期，第18-19頁(yè)。即在不改變其他外在變量的情況下，金融機(jī)構(gòu)可以通過(guò)提高杠桿率來(lái)增加可能利潤(rùn)，但這將加大該金融機(jī)構(gòu)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和資本補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)，一旦出現(xiàn)危機(jī)，由于其自身的高杠桿不能承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)，溢出風(fēng)險(xiǎn)會(huì)由整個(gè)金融體系承擔(dān)，但在金融市場(chǎng)整體集中度和不同機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)度較弱時(shí)，這一風(fēng)險(xiǎn)還處于可控狀態(tài)，金融體系可以自行緩和并解決。而隨著金融體系的發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)性和網(wǎng)絡(luò)性增強(qiáng)，單一個(gè)體的困境可能會(huì)迅速通過(guò)資產(chǎn)負(fù)債表的變動(dòng)、與交易對(duì)手方的交易結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)的未來(lái)預(yù)期等方式對(duì)其他金融機(jī)構(gòu)乃至整個(gè)金融體系產(chǎn)生影響，而若“大而不能倒”的金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了困境，由于其自身的地位，其困境通過(guò)負(fù)向外部效應(yīng)放大，會(huì)迅速傳導(dǎo)到更多的金融機(jī)構(gòu)，局部區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)集中堆疊在一起會(huì)共同形成更大的風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)對(duì)整個(gè)金融體系產(chǎn)生嚴(yán)重的后果。②陳敏娟：《中國(guó)金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)及其宏觀審慎監(jiān)管研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2014年版，第40頁(yè)。同時(shí)整個(gè)金融網(wǎng)絡(luò)也呈現(xiàn)出行為的趨同性，即一家公司出現(xiàn)危機(jī)拋售資產(chǎn)會(huì)造成金融資產(chǎn)價(jià)格的下跌，并誘導(dǎo)其他機(jī)構(gòu)也采取同樣的行為，進(jìn)而使這種效應(yīng)不斷擴(kuò)散，在受到外部沖擊時(shí)會(huì)發(fā)生“擠兌效應(yīng)”，導(dǎo)致金融資產(chǎn)價(jià)格不斷下跌，進(jìn)一步誘發(fā)更多的機(jī)構(gòu)開(kāi)始拋售。若出現(xiàn)危機(jī)的是處于金融網(wǎng)絡(luò)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的系統(tǒng)重要性的公司，則其處置行為可能誘發(fā)大范圍內(nèi)的市場(chǎng)信心喪失，進(jìn)而引發(fā)大面積的恐慌性“踩踏事件”，對(duì)金融業(yè)產(chǎn)生巨大沖擊乃至催生出金融危機(jī)。③張顯球：《宏觀審慎監(jiān)管：理論含義及政策選擇》，中國(guó)金融出版社2012年版，第4-5頁(yè)。

危機(jī)前的金融監(jiān)管多為簡(jiǎn)單的資本充足率監(jiān)管，而這并不一定能真正降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。①高英杰：《百年銀行資本監(jiān)管的邏輯與未來(lái)》，中國(guó)金融出版社2014年版，第20-28頁(yè)。在危機(jī)之后，美國(guó)的政策制定者和專(zhuān)家們很快意識(shí)到危機(jī)前法律監(jiān)管體制的主要缺陷之一是投資銀行和其他類(lèi)型的非銀行金融機(jī)構(gòu)在政府監(jiān)管不力的情況下運(yùn)營(yíng)，這反過(guò)來(lái)使政府沒(méi)有能力應(yīng)對(duì)最近的金融危機(jī)，因此在《多德—弗蘭克法案》（Dodd-Frank Act）中通過(guò)第113條賦予金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)認(rèn)定非銀行系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的權(quán)力。②Robert F.Webert，The FSOC's Designation Program as a Case Study of the New Administrative Law of Financial Supervision，36 Yale Journal on Regulation 359（2019），pp.362-363.世界各國(guó)也意識(shí)到需要對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控。一些國(guó)家和國(guó)際組織就系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管也建立了相關(guān)制度安排，如金融穩(wěn)定理事會(huì)發(fā)布了《降低系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)道德風(fēng)險(xiǎn)》《系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的強(qiáng)度和有效性》，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)發(fā)布了全球系統(tǒng)重要性銀行和系統(tǒng)重要性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的評(píng)估方法與相對(duì)應(yīng)的損失吸收能力要求。③《中國(guó)人民銀行有關(guān)負(fù)責(zé)人就〈關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)〉答記者問(wèn)》，載中國(guó)政府網(wǎng)，http：／／www.gov.cn／zhengce／2018-11／27／content_5343836.htm，2023年3月18日訪問(wèn)。

從系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的定義和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的起源和發(fā)展，以及學(xué)術(shù)界對(duì)其影響的分析，還有世界各國(guó)監(jiān)管部門(mén)和國(guó)際組織的態(tài)度中不難看出，監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)是錯(cuò)綜復(fù)雜、緊密相連的全球金融體系下為了減少“大而不能倒”的金融機(jī)構(gòu)對(duì)金融市場(chǎng)產(chǎn)生的負(fù)面影響、維護(hù)金融體系的穩(wěn)定、降低危機(jī)發(fā)生可能性的必然選擇。而對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的前提是要對(duì)其進(jìn)行識(shí)別和認(rèn)定，將其與普通金融機(jī)構(gòu)區(qū)別開(kāi)來(lái)。

（四）系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)認(rèn)定的后果

一個(gè)金融機(jī)構(gòu)被認(rèn)定為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)當(dāng)然并不簡(jiǎn)單是被冠上了一個(gè)高大上的稱(chēng)號(hào)，相反，欲戴王冠必承其重，其會(huì)被課以更嚴(yán)厲的監(jiān)管措施。綜合各國(guó)的政策，這些監(jiān)管措施包括資本附加要求、附加流動(dòng)性要求、大額風(fēng)險(xiǎn)暴露限額、金融機(jī)構(gòu)稅、集中度限制、處置計(jì)劃要求、緊急資本要求、短期債務(wù)限制、保證金要求、抵押要求和資產(chǎn)組成要求等。④參見(jiàn)巴曙松、高江健：《基于指標(biāo)法評(píng)估中國(guó)系統(tǒng)重要性銀行》，載《財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究》2012年第9期，第49頁(yè)。

對(duì)于公司來(lái)說(shuō)，這種額外的監(jiān)管增加了他們的負(fù)擔(dān)。例如在美國(guó)，保誠(chéng)保險(xiǎn)、美國(guó)國(guó)際集團(tuán)、通用電氣金融、大都會(huì)人壽被認(rèn)定為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)后，均認(rèn)為這一地位使他們處于一個(gè)相對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手更不平等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，因?yàn)槠涓?jìng)爭(zhēng)對(duì)手的經(jīng)營(yíng)免受加強(qiáng)的監(jiān)管。保誠(chéng)保險(xiǎn)更是直接估計(jì)其系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的地位將導(dǎo)致其增加每年1.35億美元的額外合規(guī)成本。⑤Jeremy C.Kress，The Last SIFI：The Unwise and Illegal Deregulation of Prudential Financial，Stanford Law Review Online，Vol.71，2018，pp.173-174.

從前述的各類(lèi)監(jiān)管措施來(lái)看，一旦一個(gè)金融機(jī)構(gòu)被認(rèn)定為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，其需滿(mǎn)足更為嚴(yán)格的資本、杠桿率的監(jiān)管要求，同時(shí)接受定期的監(jiān)管和特別風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)的設(shè)立也會(huì)抬升公司的合規(guī)成本和管理成本，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。雖然其“大而不能倒”的屬性會(huì)讓其在面臨危機(jī)時(shí)能夠受到優(yōu)待，降低危機(jī)對(duì)其的沖擊，例如次貸危機(jī)時(shí)美國(guó)政府對(duì)部分企業(yè)的救助，但并不能改變其日常經(jīng)營(yíng)中受到監(jiān)管的不利影響。同時(shí)，現(xiàn)有的救助措施為了減少道德風(fēng)險(xiǎn)，都是通過(guò)提高如杠桿率、資本充足性等的要求來(lái)增強(qiáng)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，并預(yù)先要求其設(shè)置危機(jī)處置計(jì)劃以應(yīng)對(duì)危機(jī)，政府部門(mén)也試圖降低對(duì)于危機(jī)中金融機(jī)構(gòu)的干預(yù)，盡可能通過(guò)事前的制度安排和方案安排應(yīng)對(duì)危機(jī)。不難看出，金融機(jī)構(gòu)從認(rèn)定中獲得的救助優(yōu)待已經(jīng)被替換為針對(duì)自身的事前嚴(yán)格監(jiān)管。并且，從市場(chǎng)優(yōu)待的角度看，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)所受到市場(chǎng)的優(yōu)待是來(lái)自其自身在行業(yè)中的規(guī)模和地位，是其被認(rèn)定為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的原因而非結(jié)果，并非認(rèn)定對(duì)其產(chǎn)生的影響，反而認(rèn)定就是為了通過(guò)后續(xù)的監(jiān)管削弱這種優(yōu)待效果。綜合來(lái)看，金融機(jī)構(gòu)被認(rèn)定為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，對(duì)于其自身來(lái)說(shuō)增添的成本和負(fù)面影響遠(yuǎn)大于其獲得的優(yōu)待。

（五）小結(jié)

綜合前文，對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)定是加強(qiáng)監(jiān)管和成立危機(jī)處置方案的前提，是維系整體經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域的穩(wěn)定和降低金融危機(jī)發(fā)生的基礎(chǔ)，但認(rèn)定同時(shí)也會(huì)對(duì)金融機(jī)構(gòu)自身帶來(lái)更高的資金、合規(guī)、風(fēng)控成本，對(duì)行政相對(duì)人會(huì)產(chǎn)生不利的影響。根據(jù)正當(dāng)程序原則，損害了行政客體的利益的行政行為應(yīng)當(dāng)十分謹(jǐn)慎，在事前應(yīng)有法律支持且預(yù)先公開(kāi)的正當(dāng)合理的標(biāo)準(zhǔn)和流程，事中方面應(yīng)當(dāng)賦予金融機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的有效參與方式，事后方面應(yīng)有完整可行的申訴和救濟(jì)渠道，避免因認(rèn)定草率而損害金融機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益，同時(shí)也能提高整個(gè)認(rèn)定結(jié)果的科學(xué)性和合理性。

而認(rèn)定系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的方式在美國(guó)早已出現(xiàn)，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)根據(jù)《多德—弗蘭克法案》第113條的授權(quán)獲得了認(rèn)定非銀行系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的權(quán)力，在其對(duì)保誠(chéng)保險(xiǎn)、通用電氣金融、大都會(huì)人壽、美國(guó)國(guó)際集團(tuán)的認(rèn)定中，也出現(xiàn)了金融公司不滿(mǎn)相關(guān)的認(rèn)定和監(jiān)管，提起行政聽(tīng)證會(huì)進(jìn)行抗議，乃至在行政聽(tīng)證會(huì)后進(jìn)而對(duì)政府部門(mén)的認(rèn)定提起訴訟的情況，大都會(huì)人壽與美國(guó)金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)的訴訟就是一個(gè)經(jīng)典案例。在這一案例中，大都會(huì)人壽針對(duì)金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)認(rèn)定的過(guò)程、標(biāo)準(zhǔn)和合理性等提出了諸多反駁意見(jiàn)，這也為思考我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)認(rèn)定這一行為中的涉及的行政程序、判斷標(biāo)準(zhǔn)和合理性認(rèn)定等各個(gè)方面提供了許多可借鑒的思路。

二、美國(guó)大都會(huì)人壽VS金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)的訴訟

（一）訴訟背景

2012年4月11日，美國(guó)金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)頒布了將非銀行金融機(jī)構(gòu)指定為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)有關(guān)的最終規(guī)則和解釋?zhuān)ㄒ韵潞?jiǎn)稱(chēng)《指南》）。①Financial Stability Oversight Council Guidance for Nonbank Financial Company Determinations，12 CFR 1310 App.A.2013年7月16日，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)通知大都會(huì)人壽，告知其可能被指定為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，目前這一事項(xiàng)正在考慮和研究中。2014年12月18日，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)以9比1絕對(duì)多數(shù)同意的投票結(jié)果將大都會(huì)人壽指定為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，同一天，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)告知了大都會(huì)人壽最終決定的基礎(chǔ)解釋。其中，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)認(rèn)為大都會(huì)人壽構(gòu)成法案和聯(lián)邦法規(guī)要求的“主要從事金融活動(dòng)”的資格，同時(shí)對(duì)于大都會(huì)人壽的指定是基于第一個(gè)指定標(biāo)準(zhǔn)，即其嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)困境可能會(huì)威脅美國(guó)整體的金融穩(wěn)定，但其并沒(méi)有根據(jù)第二個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即大都會(huì)人壽的性質(zhì)、范圍、大小、規(guī)模、集中度、相互關(guān)聯(lián)性或其活動(dòng)組合來(lái)具體分析這種威脅，而是分析了大都會(huì)人壽的重大財(cái)務(wù)困境是否會(huì)通過(guò)其風(fēng)險(xiǎn)敞口渠道或資產(chǎn)清算渠道蔓延。金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)在其最終指定中得出四個(gè)結(jié)論：一是在風(fēng)險(xiǎn)敞口渠道，大都會(huì)人壽的風(fēng)險(xiǎn)敞口會(huì)使其交易對(duì)手產(chǎn)生重大損失，其在發(fā)生重大財(cái)務(wù)困境時(shí)會(huì)對(duì)美國(guó)金融穩(wěn)定構(gòu)成威脅；二是在資產(chǎn)清算渠道，大都會(huì)人壽持有的資產(chǎn)如果快速清算，將導(dǎo)致資產(chǎn)價(jià)格下跌，給持有類(lèi)似資產(chǎn)的其他公司造成重大損失或融資問(wèn)題，從而嚴(yán)重?cái)_亂主要市場(chǎng)的交易或融資，因此其在發(fā)生重大財(cái)務(wù)困境時(shí)會(huì)對(duì)美國(guó)金融穩(wěn)定構(gòu)成威脅；三是現(xiàn)有的監(jiān)管無(wú)法阻止這兩種威脅的實(shí)現(xiàn)；四是大都會(huì)人壽的復(fù)雜性會(huì)阻礙這一問(wèn)題的解決。

2015年1月，在輸?shù)袅俗约旱男姓?tīng)證會(huì)后，大都會(huì)人壽向哥倫比亞特區(qū)地方法院提起訴訟，質(zhì)疑金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)將其指定為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的決定。在其訴狀中，其針對(duì)金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)的決定提出了十個(gè)反對(duì)的論據(jù)：一是大都會(huì)人壽不是《多德—弗蘭克法案》規(guī)定的非銀行金融公司，因?yàn)槠滟Y產(chǎn)和收入中只有85%不到與金融活動(dòng)相關(guān)，因此其不滿(mǎn)足法案中“主要從事金融活動(dòng)”的資格；二是金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)在指定大都會(huì)人壽為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)時(shí)是任意和反復(fù)無(wú)常的，該指定沒(méi)有依據(jù)《多德—弗蘭克法案》第113條的法定標(biāo)準(zhǔn)；三是金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)在指定中依據(jù)的主要是猜測(cè)和假設(shè)；四是金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)沒(méi)有考慮到指定對(duì)大都會(huì)人壽帶來(lái)的成本；五是金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)沒(méi)有考慮過(guò)指定的合理替代方案；六是金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)在指定中是不成熟的，其未頒布《多德—弗蘭克法案》要求的少數(shù)標(biāo)準(zhǔn)和程序；七是金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)過(guò)度強(qiáng)調(diào)了大都會(huì)人壽的規(guī)模和相互關(guān)聯(lián)性；八是金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)未考慮風(fēng)險(xiǎn)原則；九是金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)沒(méi)有研究導(dǎo)致金融危機(jī)的事件的規(guī)模或可能性，只考慮極端情況；十是金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)違反了正當(dāng)程序條款，違反了分權(quán)原則，未讓大都會(huì)人壽充分查閱行政記錄。

對(duì)于上述十個(gè)論據(jù)，由于根據(jù)前四項(xiàng)已經(jīng)可以認(rèn)定金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)違反了行政法規(guī)則，該指定可被撤銷(xiāo)，因此法官只針對(duì)前四項(xiàng)作出了裁決，主要分為三個(gè)方面：一是大都會(huì)人壽滿(mǎn)足《多德—弗蘭克法案》中“從事金融活動(dòng)”的資格；二是金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)作出的指定是任意和反復(fù)無(wú)常的；三是金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)在指定中忽略了對(duì)成本的考慮。其中第一個(gè)方面是對(duì)大都會(huì)人壽觀點(diǎn)的駁斥，后兩個(gè)方面是法院最終撤銷(xiāo)金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)對(duì)大都會(huì)人壽的指定的理由。

（二）法院判決的核心內(nèi)容

1.大都會(huì)人壽滿(mǎn)足“從事金融活動(dòng)”的資格。大都會(huì)人壽認(rèn)為其30%的合并資產(chǎn)和25%以上的合并收入來(lái)自域外，不滿(mǎn)足《多德—弗蘭克法案》第102條中要求達(dá)到85%的兩項(xiàng)測(cè)試。①12 U.S.Code 5311（a）（6）.公司若要被認(rèn)定為“主要從事金融活動(dòng)”，必須滿(mǎn)足第102條規(guī)定的兩項(xiàng)測(cè)試：第一個(gè)測(cè)試為公司總收入的85%或更多必須來(lái)源于金融性質(zhì)的活動(dòng)；第二個(gè)測(cè)試為公司合并資產(chǎn)的85%或更多必須與金融性質(zhì)的活動(dòng)有關(guān)。公司滿(mǎn)足兩個(gè)測(cè)試中任意一個(gè)即可被認(rèn)定為“主要從事金融活動(dòng)”。但法院認(rèn)為在大都會(huì)人壽的海外投資活動(dòng)屬于國(guó)內(nèi)的“金融”的范疇，規(guī)則中對(duì)“相關(guān)”的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)作廣義解釋?zhuān)@種解釋下大都會(huì)人壽的海外資產(chǎn)顯然與其國(guó)內(nèi)金融活動(dòng)相關(guān)，其符合相關(guān)資格要求，可以被金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)指定。

2.金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)的指定是任意和反復(fù)無(wú)常的。這一部分，法院主要從兩個(gè)方面論述了金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)的指定沒(méi)有依據(jù)其之前已經(jīng)公布的標(biāo)準(zhǔn)和程序，改變了判斷的規(guī)則，違背了法律授權(quán)的要求，同時(shí)對(duì)于這種改變并沒(méi)有說(shuō)明合理理由，考慮到現(xiàn)行法的內(nèi)容對(duì)相對(duì)人有重要的信賴(lài)?yán)妫米愿淖冊(cè)u(píng)定規(guī)則對(duì)相對(duì)人不利，因此這一指定符合美國(guó)行政法上的“任意和反復(fù)無(wú)常”標(biāo)準(zhǔn)。

（1）金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)缺乏對(duì)金融公司陷入重大財(cái)務(wù)困境的脆弱性評(píng)估。在金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)的《指南》中，其將六類(lèi)因素分為兩個(gè)組。第一組為規(guī)模、可替代性和相互關(guān)聯(lián)性，該組的目的主要是評(píng)估非銀行金融公司的財(cái)務(wù)困境對(duì)整體經(jīng)濟(jì)的潛在影響；第二組為杠桿、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和期限錯(cuò)配，該組的目的主要是評(píng)估非銀行金融公司對(duì)其可能面臨的財(cái)務(wù)困境的脆弱性。前者是對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散威脅的評(píng)價(jià)，即若該公司發(fā)生財(cái)務(wù)困境，會(huì)有多大可能對(duì)整體經(jīng)濟(jì)帶來(lái)困境，后者是對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)承受能力的評(píng)價(jià)，即該公司有多大可能遭遇財(cái)務(wù)困境，以及其能承受的財(cái)務(wù)困境極限水平。在金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)對(duì)大都會(huì)人壽的最終指定中，其假設(shè)所有六個(gè)因素僅用于評(píng)估公司重大財(cái)務(wù)困境的潛在擴(kuò)散影響（而未用于評(píng)估公司面臨財(cái)務(wù)困境的脆弱性），而這改變了金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)原先在《指南》中的立場(chǎng)和評(píng)估方式。同時(shí)大都會(huì)人壽認(rèn)為對(duì)公司遭遇困境后脆弱性的考慮還需要確定公司遭遇困境的可能性和概率，而金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)在指定中也并未分析這一方面。

金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)對(duì)此的辯解是，一方面，其堅(jiān)決否認(rèn)改變了關(guān)于《多德—弗蘭克法案》要求金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)評(píng)估被認(rèn)定公司面臨財(cái)務(wù)困境的脆弱性的立場(chǎng)和評(píng)估方式，并認(rèn)為其立場(chǎng)一直是一致的，公司面臨財(cái)務(wù)困境的脆弱性就是導(dǎo)致其對(duì)整體經(jīng)濟(jì)構(gòu)成威脅的風(fēng)險(xiǎn)，并不需要單獨(dú)評(píng)估公司發(fā)生重大財(cái)務(wù)困境的可能性或概率；另一方面，即使認(rèn)為金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)改變了《指南》對(duì)于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)定方式（未評(píng)估脆弱性），這種方式也是合理的，因?yàn)榇蠖紩?huì)人壽要求對(duì)其脆弱性進(jìn)行的評(píng)估符合一個(gè)過(guò)于精確的標(biāo)準(zhǔn)，這是不合理的且很難做到的。

對(duì)于金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)的辯解，法院從多個(gè)角度進(jìn)行了反駁。首先，法院從《指南》的具體文本中明確找出關(guān)于脆弱性的相關(guān)表述：“杠桿、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和期限錯(cuò)配，以及對(duì)非銀行金融公司的現(xiàn)有監(jiān)管審查——旨在評(píng)估非銀行金融公司對(duì)財(cái)務(wù)困境的脆弱性。杠桿率高、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)或期限錯(cuò)配程度高、幾乎沒(méi)有或沒(méi)有受到監(jiān)管審查的非銀行金融公司更有可能更容易陷入財(cái)務(wù)困境”。其中不僅明確提及了對(duì)財(cái)務(wù)困境的脆弱性進(jìn)行評(píng)估的要求，而且也駁斥了金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)在辯解中否認(rèn)了《指南》中要求對(duì)公司遭遇困境的可能性進(jìn)行分析的行為。而金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)在最終指定中并未對(duì)這一方面進(jìn)行判斷，是對(duì)《指南》確定的規(guī)則的改變。其次，法院援引了先前判例的規(guī)則①FCC v.Fox Television Stations，Inc.，556 U.S.502，129 S.Ct.1800（2009）.，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)若不承認(rèn)在最終指定中對(duì)《指南》中確定的規(guī)則進(jìn)行了改變，那么其最終作出的指定就是缺乏依據(jù)的，若其承認(rèn)進(jìn)行了改變，那么也必須說(shuō)明這種改變的充分理由。因?yàn)榇蠖紩?huì)人壽多年來(lái)一直依賴(lài)《指南》的規(guī)則，然后才發(fā)現(xiàn)金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)莫名其妙地改變了指定的判斷方法，當(dāng)機(jī)構(gòu)先前的政策產(chǎn)生了必須考慮的嚴(yán)重依賴(lài)?yán)鏁r(shí)，其在擅自改變時(shí)必須提供更詳細(xì)的理由。因此，無(wú)論從哪一種角度看，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)作出的指定都是任意和反復(fù)無(wú)常的，違反了美國(guó)行政法的規(guī)則。

（2）金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)缺少對(duì)金融公司陷入重大財(cái)務(wù)困境影響的量化分析。在前文中已提及，《指南》對(duì)于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)定基于兩種標(biāo)準(zhǔn)：一是該金融機(jī)構(gòu)的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)困境可能威脅美國(guó)的整體金融穩(wěn)定；二是該公司的性質(zhì)、范圍、大小、規(guī)模、集中度、相互關(guān)聯(lián)性或其活動(dòng)組合會(huì)威脅美國(guó)的金融穩(wěn)定。而金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)對(duì)于大都會(huì)人壽的認(rèn)定是基于第一種標(biāo)準(zhǔn)——公司的重大財(cái)務(wù)困境會(huì)威脅美國(guó)金融穩(wěn)定。大都會(huì)人壽指出，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)僅僅滿(mǎn)足于評(píng)估大都會(huì)人壽的相互關(guān)聯(lián)性，但從未預(yù)測(cè)過(guò)任何大都會(huì)的財(cái)務(wù)困境可能造成的損失，從未確定大都會(huì)人壽的重大財(cái)務(wù)困境會(huì)如何嚴(yán)重?fù)p害其交易對(duì)手和整個(gè)金融系統(tǒng)。金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)只是假設(shè)大都會(huì)人壽的財(cái)務(wù)困境會(huì)蔓延至其他金融機(jī)構(gòu)，并沒(méi)有具體指出損失是什么，哪些金融機(jī)構(gòu)會(huì)受到影響、市場(chǎng)會(huì)如何進(jìn)行波動(dòng)。金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)僅僅是將風(fēng)險(xiǎn)敞口和資產(chǎn)情況進(jìn)行了匯總，但匯總并不代表對(duì)損失的預(yù)測(cè)。其結(jié)論依靠廣泛的假設(shè)，并概括地認(rèn)為大都會(huì)人壽的困境的所有可能影響都嚴(yán)重到足以損害美國(guó)經(jīng)濟(jì)，在這一判斷中幾乎沒(méi)有遵守任何標(biāo)準(zhǔn)，因此法院無(wú)法認(rèn)定大都會(huì)人壽的困境會(huì)嚴(yán)重?fù)p害金融市場(chǎng)。并且，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)敞口渠道和資產(chǎn)清算渠道分析的影響都沒(méi)有量化。在金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)敞口渠道分析中，其并未考慮大都會(huì)人壽已有的抵押和其他緩解因素，而是認(rèn)為雖然風(fēng)險(xiǎn)敞口的抵押可以減輕直接損失，但也會(huì)導(dǎo)致負(fù)外部性，且抵押對(duì)風(fēng)險(xiǎn)敞口渠道的紓解會(huì)加劇對(duì)資產(chǎn)清算渠道的影響。然而，其關(guān)于抵押對(duì)風(fēng)險(xiǎn)敞口渠道的影響和對(duì)資產(chǎn)清算渠道的影響都沒(méi)有被量化，也沒(méi)有應(yīng)用《指南》中要求通過(guò)緩解因素降低評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)則。總結(jié)來(lái)說(shuō)，法院認(rèn)為由于金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)的認(rèn)定基于第一種標(biāo)準(zhǔn)，則其必須量化性證明其對(duì)金融公司重大財(cái)務(wù)困境的影響，對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)可能產(chǎn)生損害的嚴(yán)重程度，以及兩者之間的因果關(guān)系。金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)未能按照《指南》的規(guī)則做到這一點(diǎn)，且未能給出合理解釋?zhuān)虼似鋵?duì)大都會(huì)人壽的指定是任意和反復(fù)無(wú)常的。

3.金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)在指定中忽略了成本收益分析。在金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)將大都會(huì)人壽指定為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)后，大都會(huì)人壽被強(qiáng)加了數(shù)十億美元的監(jiān)管成本，而為了減少損失，大都會(huì)人壽必須提高價(jià)格并退出某些市場(chǎng)，這對(duì)大都會(huì)人壽來(lái)說(shuō)并不是一個(gè)合理的結(jié)果。在2015年美國(guó)最高法院的裁定①M(fèi)ichigan v.Environmental Protection Agency，135 S.Ct.2699，192 L.Ed.2d 674（2015）.中剛剛確立了一項(xiàng)規(guī)則，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)只有在監(jiān)管適當(dāng)且必要的情況下才能進(jìn)行監(jiān)管，而成本就是其中考慮的一個(gè)重要方面。在本案中，法院認(rèn)為成本收益分析是行政流程的核心部分，即合理的監(jiān)管需要關(guān)注支出的成本和獲取的效益，兩者之間必須相平衡。而金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)對(duì)大都會(huì)人壽的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)指定和監(jiān)管并沒(méi)有將成本考慮在內(nèi)，也沒(méi)有對(duì)大都會(huì)人壽認(rèn)為數(shù)十億美元的監(jiān)管成本會(huì)加劇陷入困境風(fēng)險(xiǎn)的觀點(diǎn)進(jìn)行回應(yīng)，因此法院認(rèn)為金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)的立場(chǎng)與法律不符，其指定必須被撤銷(xiāo)。

（三）訴訟的啟示之處

1.系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)定過(guò)程涵蓋了行政相對(duì)人的參與和救濟(jì)。在金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)考慮將大都會(huì)人壽指定為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)時(shí)，其對(duì)大都會(huì)人壽進(jìn)行了告知，并在正式指定的同時(shí)告知了大都會(huì)人壽最終決定的解釋。在這一過(guò)程中，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)在形式上滿(mǎn)足了行政法上的正當(dāng)程序原則，包括告知理由和聽(tīng)取意見(jiàn)。同時(shí)大都會(huì)人壽自身也有權(quán)召開(kāi)行政聽(tīng)證會(huì)，并在不滿(mǎn)最終指定結(jié)果時(shí)，有權(quán)針對(duì)這一指定行為提起行政訴訟，通過(guò)合法的途徑救濟(jì)自己。在整個(gè)認(rèn)定過(guò)程中，大都會(huì)人壽都進(jìn)行了有效的行政參與并得到了行政救濟(jì)，這些過(guò)程的正當(dāng)程序保護(hù)也使得認(rèn)定這一損害其合法權(quán)益的行為在最終確定時(shí)更容易為行政相對(duì)人所接受，顯得公平合理。

2.法院避實(shí)擊虛，通過(guò)形式審查和行政法原則解決問(wèn)題。在整個(gè)案例中，法院高度尊重了金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)作為行政機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，并未直接介入金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)的審查實(shí)質(zhì)是否正確，而是通過(guò)行政法上的原則作出了判斷。一方面，在美國(guó)行政法上有通用的任意且反復(fù)無(wú)常標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)在適用上要求法院尊重行政機(jī)構(gòu)，在其基于自身的信息基礎(chǔ)作出判斷后，不干擾其具體決定的內(nèi)容，而只考慮其判斷過(guò)程是否基于全面且合理的因素，是否背離了其先前政策。因此哥倫比亞特區(qū)地方法院從這一標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，認(rèn)定金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)不遵循自己制定的《指南》，濫用其自由裁量權(quán)，違背了自己的先例和諾言，違背了法律賦予其的授權(quán)。另一方面，法院從過(guò)往判例出發(fā)，得出了政府機(jī)構(gòu)監(jiān)管中需要適用的成本效益原則，認(rèn)定金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)忽視指定成本的判斷方法與該原則相違背。從這兩個(gè)方面，法院避實(shí)擊虛，不對(duì)金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)指定的正確性進(jìn)行直接的實(shí)質(zhì)性判斷，而是通過(guò)迂回的方式敲打金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)，通過(guò)行政法原則指出其指定程序中的紕漏和問(wèn)題，側(cè)面實(shí)現(xiàn)了實(shí)質(zhì)審查的作用，也體現(xiàn)了美國(guó)司法權(quán)在行政監(jiān)管中的獨(dú)特作用。

3.系統(tǒng)性金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)定缺乏量化分析說(shuō)理和成本收益分析。在判斷一個(gè)非銀行金融公司是否屬于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)時(shí)，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)納入諸多考慮因素，包括公司的資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模和種類(lèi)、性質(zhì)和集中度、杠桿程度、風(fēng)險(xiǎn)敞口、與其他金融機(jī)構(gòu)的關(guān)聯(lián)性、業(yè)務(wù)的范圍和規(guī)模、用戶(hù)對(duì)業(yè)務(wù)的依賴(lài)性和公司的可替代性、公司接受監(jiān)管的程度等，并分析這些標(biāo)準(zhǔn)會(huì)如何通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)敞口渠道、資產(chǎn)清算渠道、關(guān)鍵功能和服務(wù)渠道（可替代性渠道）來(lái)傳遞給其他金融機(jī)構(gòu)，進(jìn)而影響整個(gè)市場(chǎng)。然而在整個(gè)案例中，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)犯下了三個(gè)致命失誤：其一是未能對(duì)其例證進(jìn)行量化考慮，而僅僅是流于表面形式的數(shù)據(jù)匯總和說(shuō)理，這也使得其結(jié)論很難讓人信服；其二是未能對(duì)指定的成本和預(yù)期收益進(jìn)行衡量；其三是未能對(duì)金融公司面對(duì)財(cái)務(wù)困境時(shí)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性進(jìn)行預(yù)估。

（四）訴訟的后續(xù)進(jìn)展

1.大都會(huì)人壽訴訟的后續(xù)進(jìn)展。2016年3月30日，哥倫比亞特區(qū)地方法院判決大都會(huì)人壽勝訴，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)對(duì)大都會(huì)人壽的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)指定被撤銷(xiāo)。金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)決定向哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦巡回上訴法院提起上訴，但由于總統(tǒng)和政府換屆的原因，這一上訴最終不了了之。之后，在2017年11月17日，美國(guó)財(cái)政部審查了金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)的《指南》，并就其中的內(nèi)容發(fā)布報(bào)告并提出了建議。在這之后，大都會(huì)人壽與金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)達(dá)成和解，于2018年徹底結(jié)束了金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)的上訴。

具體來(lái)說(shuō)，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)在經(jīng)歷了與大都會(huì)人壽的訴訟后，其對(duì)于《指南》進(jìn)行了更加詳細(xì)的補(bǔ)充和修改，對(duì)量化分析問(wèn)題和成本效益分析問(wèn)題進(jìn)行了解決，其中增加了對(duì)金融公司發(fā)生重大財(cái)務(wù)困境的可能性的評(píng)估方式，并納入了預(yù)先的成本收益分析方式，要求僅在金融穩(wěn)定的預(yù)期收益超過(guò)對(duì)金融公司的指定成本時(shí)才應(yīng)作出指定，同時(shí)改善了金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)與接受審查的金融公司的溝通，要求在整個(gè)過(guò)程中加強(qiáng)公司與主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)的接觸，并提高系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)指定依據(jù)的透明度。

具體來(lái)說(shuō)，在影響的量化上，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)在規(guī)則中納入了許多對(duì)影響的具體判斷方式，如在風(fēng)險(xiǎn)敞口渠道中以公司交易對(duì)手的數(shù)量、規(guī)模、財(cái)務(wù)實(shí)力、風(fēng)險(xiǎn)敞口的比例、關(guān)聯(lián)程度作為影響因子來(lái)量化判斷該渠道可能發(fā)生的影響；在資產(chǎn)清算渠道中以流動(dòng)資產(chǎn)和潛在流動(dòng)性需求的量化模型來(lái)分析資產(chǎn)清算行為在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)資產(chǎn)價(jià)格產(chǎn)生的影響和對(duì)其他金融機(jī)構(gòu)的沖擊；在關(guān)鍵功能和服務(wù)渠道中以公司的市場(chǎng)份額、市場(chǎng)需求、產(chǎn)品中斷后市場(chǎng)需要的恢復(fù)時(shí)間等來(lái)分析對(duì)金融市場(chǎng)影響的時(shí)間和范圍。

在成本和預(yù)期收益的分析方法上，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)確定了成本和收益的判斷標(biāo)準(zhǔn)。在成本上，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)考慮了指定會(huì)對(duì)公司帶來(lái)的資本充足性要求的成本、額外的監(jiān)督對(duì)公司造成的合規(guī)成本、公司資本規(guī)劃和壓力測(cè)試的成本、公司被迫改善投資組合持有優(yōu)質(zhì)流動(dòng)性資產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本。在收益上，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)考慮了指定改善金融穩(wěn)定性和減輕經(jīng)濟(jì)衰退嚴(yán)重性的效果，并對(duì)此進(jìn)行量化，引入了如S-risk（量化金融公司在發(fā)生嚴(yán)重金融危機(jī)時(shí)為了正常運(yùn)作而需要籌集的資金量）的量化指標(biāo)。①參見(jiàn)梁琪、李政、郝項(xiàng)超：《我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的識(shí)別與監(jiān)管——基于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)SRISK方法的分析》，載《金融研究》2013年第9期，第57-61頁(yè)。

在對(duì)財(cái)務(wù)困境的風(fēng)險(xiǎn)可能性方面，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)主要考慮了金融公司的杠桿、金融公司資產(chǎn)因宏觀經(jīng)濟(jì)變動(dòng)而重新評(píng)估的潛在風(fēng)險(xiǎn)、金融公司對(duì)短期融資或其他脆弱融資市場(chǎng)的依賴(lài)、金融公司的期限轉(zhuǎn)換、來(lái)自交易對(duì)手或其他市場(chǎng)參與者的風(fēng)險(xiǎn)等，同時(shí)也會(huì)參考公司的歷史先例、目前整個(gè)行業(yè)的壓力和宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境等因素。

2.美國(guó)其他系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的反應(yīng)。在非銀行金融機(jī)構(gòu)中，被認(rèn)定為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的公司并非只有大都會(huì)人壽一家，還包括保誠(chéng)保險(xiǎn)、美國(guó)國(guó)際集團(tuán)、通用電氣金融。在被認(rèn)定為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)后，除了保誠(chéng)保險(xiǎn)以外的公司都開(kāi)始認(rèn)真對(duì)待這一認(rèn)定。它們開(kāi)始出售和剝離公司的高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)和資產(chǎn)，并轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)較低的活動(dòng)，以擺脫系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的標(biāo)簽。例如，通用電氣金融從根本上改變了商業(yè)模式，其資產(chǎn)縮水了一半以上（從5490億美元減至2650億美元），基本上退出了向消費(fèi)者提供貸款的業(yè)務(wù)，并出售了其聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的子公司以及商業(yè)租賃業(yè)務(wù)，同時(shí)大大減少了對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)短期融資的嚴(yán)重依賴(lài)。②Daniel Schwarczt and David Zaringtt，Regulation by Threat：Dodd-Frank and the Nonbank Problem，84 University of Chicago LawReview 1813（2017），pp.1854-1855.此外，美國(guó)國(guó)際集團(tuán)資產(chǎn)同樣縮水了大約10%。即使是最終在與金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)的地方初審法院訴訟中獲勝的大都會(huì)人壽，也剝離了其零售保險(xiǎn)部門(mén)，其資產(chǎn)在此過(guò)程中縮水了近20%。③Jeremy C.Kress，The Last SIFI：The Unwise and Illegal Deregulation of Prudential Financial，Stanford Law Review Online，Vol.71，2018，pp.172-174.

金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)反過(guò)來(lái)認(rèn)識(shí)到這些公司減少了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，因而取消了對(duì)它們的認(rèn)定。金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)在2016年撤銷(xiāo)了對(duì)通用電氣金融的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)認(rèn)定，并在2017年撤銷(xiāo)了對(duì)美國(guó)國(guó)際集團(tuán)的認(rèn)定，也放棄了對(duì)大都會(huì)人壽案件的上訴，實(shí)際上也等同于撤銷(xiāo)了對(duì)大都會(huì)人壽的認(rèn)定。因此，在《多德—弗蘭克法案》頒布僅七年后，幾乎所有的非銀行系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)都不受系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的加強(qiáng)監(jiān)管。

三、對(duì)中國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)認(rèn)定制度的反思和建議

在系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)定中，政府為了實(shí)現(xiàn)公共利益，包括維持金融體系的長(zhǎng)期穩(wěn)定，降低發(fā)生金融危機(jī)的可能性和危害性，對(duì)行政行為客體實(shí)施了認(rèn)定的行政行為，而這一行為使得行政客體需要按照其他規(guī)定滿(mǎn)足新的監(jiān)管要求，損害了行政客體的利益，因此其過(guò)程需要十分慎重，應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足正當(dāng)程序原則，包括合法的授權(quán)、程序的公開(kāi)、決策的公平合理，本文即從這幾個(gè)方面反思中國(guó)的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)認(rèn)定制度。

（一）中國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)認(rèn)定的相關(guān)規(guī)定

目前，在系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)認(rèn)定上，主要參考的就是現(xiàn)行有效的《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》《系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估辦法》和尚處于征求意見(jiàn)稿狀態(tài)的《系統(tǒng)重要性保險(xiǎn)公司評(píng)估辦法（征求意見(jiàn)稿）》。在評(píng)估流程上，根據(jù)《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》，首先是確定參評(píng)的金融機(jī)構(gòu)范圍，在銀行方面是杠桿率分母衡量的調(diào)整后表內(nèi)外資產(chǎn)余額在所有銀行中排名前30位的銀行或曾于上一年度被評(píng)為系統(tǒng)重要性銀行的銀行，在保險(xiǎn)公司方面是年度合并資產(chǎn)負(fù)債表期末資產(chǎn)合計(jì)在所有保險(xiǎn)公司中排名前10位的保險(xiǎn)公司或曾于上一年度被評(píng)為系統(tǒng)重要性保險(xiǎn)公司的保險(xiǎn)公司。在確定完參評(píng)范圍后，中國(guó)人民銀行和國(guó)家金融監(jiān)督管理總局會(huì)向參評(píng)金融機(jī)構(gòu)收集評(píng)估所需數(shù)據(jù)，并在收集完數(shù)據(jù)之后通過(guò)指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重計(jì)算，各指標(biāo)得分與相應(yīng)權(quán)重的乘積之和即是各參評(píng)金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)重要性得分，滿(mǎn)足一定分?jǐn)?shù)閾值的參評(píng)機(jī)構(gòu)即形成系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)初始名單。在這一過(guò)程中，主要選取的一級(jí)指標(biāo)包括參評(píng)銀行的規(guī)模（調(diào)整后的表內(nèi)外資產(chǎn)余額）、關(guān)聯(lián)度（金融機(jī)構(gòu)間資產(chǎn)、金融機(jī)構(gòu)間負(fù)債、發(fā)行證券和其他融資工具）、可替代性（通過(guò)支付系統(tǒng)或代理行結(jié)算的支付額、托管資產(chǎn)、代理代銷(xiāo)業(yè)務(wù)、客戶(hù)數(shù)量和境內(nèi)營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)數(shù)量）和復(fù)雜性（衍生產(chǎn)品、以公允價(jià)值計(jì)量的證券、非銀行附屬機(jī)構(gòu)資產(chǎn)、理財(cái)業(yè)務(wù)、境外債權(quán)債務(wù)）以及參評(píng)保險(xiǎn)公司的規(guī)模（總資產(chǎn)和總收入）、關(guān)聯(lián)度（金融機(jī)構(gòu)間資產(chǎn)、金融機(jī)構(gòu)間負(fù)債、受第三方委托管理的資產(chǎn)、非保險(xiǎn)附屬機(jī)構(gòu)資產(chǎn)）、資產(chǎn)變現(xiàn)（短期融資、資金運(yùn)用復(fù)雜性、第三層次資產(chǎn)）和可替代性（分支機(jī)構(gòu)數(shù)量和投保人數(shù)量、賠付金額、特定業(yè)務(wù)保費(fèi)收入）。同時(shí)在保險(xiǎn)公司層面，人民銀行、國(guó)家金融監(jiān)督管理總局還可根據(jù)公司治理、業(yè)務(wù)擴(kuò)張速度、集中度等定量或定性輔助信息，提出將得分低的保險(xiǎn)公司納入初始名單的監(jiān)管判斷建議。在初始名單確定后，中央金融委員會(huì)會(huì)對(duì)初始名單、金融機(jī)構(gòu)填報(bào)數(shù)據(jù)、系統(tǒng)重要性得分、監(jiān)管判斷建議和依據(jù)進(jìn)行審議，最終敲定系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的名單。

（二）現(xiàn)有認(rèn)定流程不滿(mǎn)足合法授權(quán)的要求

“職權(quán)法定”乃是法治國(guó)家關(guān)于公共職權(quán)產(chǎn)生和行使的法治原則，其基本要求有兩項(xiàng)：一是職權(quán)須經(jīng)法律授權(quán)產(chǎn)生；二是職權(quán)必須依法行使。①王景斌、蔡敏峰主編：《行政法原理》，北京大學(xué)出版社2016年版，第65-69頁(yè)。在《多德—弗蘭克法案》對(duì)金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)的授權(quán)中，許多批評(píng)者認(rèn)為這一授權(quán)過(guò)于概括性，實(shí)際未對(duì)授權(quán)進(jìn)行任何限制，違反了正當(dāng)程序原則。而在我國(guó)，人民銀行、國(guó)家金融監(jiān)督管理總局的認(rèn)定是否得到了法律授權(quán)也是急需討論的問(wèn)題。

根據(jù)《系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估辦法》的描述，其立法依據(jù)包括《中國(guó)人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》，《系統(tǒng)重要性保險(xiǎn)公司評(píng)估辦法（征求意見(jiàn)稿）》的立法依據(jù)中還包括《保險(xiǎn)法》。而遍覽其中涉及的法律，《中國(guó)人民銀行法》第三十三條、第三十四條僅賦予了人民銀行對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)檢查監(jiān)督的概括性權(quán)利，而其中第三十二條的規(guī)定又將檢查監(jiān)督的范圍進(jìn)行了限制，其中的各個(gè)類(lèi)別均不能函括對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)定行為；《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第二十一條提出了審慎經(jīng)營(yíng)原則，第二十三條、第二十四條、第二十七條則是提出銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)督職責(zé)，包括對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)級(jí)，但其中也不涉及對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)定；《商業(yè)銀行法》第六章提出商業(yè)銀行應(yīng)接受央行和銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)督，但也未對(duì)央行及銀監(jiān)會(huì)的認(rèn)定行為進(jìn)行授權(quán)；《保險(xiǎn)法》第一百三十三條、第一百三十四條、第一百五十四條、第一百五十五條也僅對(duì)其職權(quán)進(jìn)行了概括性描述，其中依法對(duì)保險(xiǎn)業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理的描述也意味著想對(duì)認(rèn)定這一行為獲得法律授權(quán)需要其他法律的支持；《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》作為一個(gè)規(guī)范性文件，并不能成為法律的授權(quán)。將《系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估辦法》和《系統(tǒng)重要性保險(xiǎn)公司評(píng)估辦法（征求意見(jiàn)稿）》的立法依據(jù)審視之后，人民銀行和國(guó)家金融監(jiān)督管理總局對(duì)于認(rèn)定這一行政行為并未得到相關(guān)的法律授權(quán)，而這顯然也與正當(dāng)程序原則不符。

而《金融穩(wěn)定法（草案）》第五條、第十五條、第十七條則是針對(duì)系統(tǒng)性分析提出了防范機(jī)制，賦予了人民銀行和國(guó)家金融監(jiān)督管理總局提出和指定系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范制度和政策以及執(zhí)行相關(guān)工作的權(quán)利，但該法尚為草案階段，也意味著我國(guó)的現(xiàn)有認(rèn)定流程仍欠缺法律授權(quán)。

因此，在現(xiàn)有法律無(wú)法為其提供法律授權(quán)來(lái)論證其合法性時(shí)，應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)《金融穩(wěn)定法》的落地，通過(guò)《金融穩(wěn)定法》中對(duì)人民銀行和國(guó)家金融監(jiān)督管理總局權(quán)力的擴(kuò)充為認(rèn)定這一行政行為提供法律依據(jù)。

（三）現(xiàn)有認(rèn)定流程不滿(mǎn)足程序公開(kāi)的要求

行政程序的公開(kāi)主要體現(xiàn)在行政相對(duì)人的有效行政參與過(guò)程中。有效的行政參與是依法行政在行政過(guò)程中的體現(xiàn)。在現(xiàn)代行政法中，依法行政不僅僅要求行政行為結(jié)果和合法性，還應(yīng)當(dāng)包括行政過(guò)程的合法性。①參見(jiàn)楊小君：《契約對(duì)依法行政的影響》，載《法學(xué)研究》2007年第2期，第133-135頁(yè)。而過(guò)程的合法性則主要體現(xiàn)在行政相對(duì)人行政參與的過(guò)程中。行政參與原則是指行政主體在實(shí)施行政行為的過(guò)程中，相對(duì)方有權(quán)參與行政過(guò)程并發(fā)表意見(jiàn)，同時(shí)要求行政主體對(duì)意見(jiàn)予以重視的原則。②許玉鎮(zhèn)主編：《行政法學(xué)》，吉林大學(xué)出版社2016年版，第252頁(yè)。這種參與并非基于行政相對(duì)人和行政機(jī)關(guān)之間的利益對(duì)立，而更多的是一種溝通和協(xié)商。一方面，允許行政相對(duì)人的行政參與，允許其合法正當(dāng)?shù)叵蛐姓C(jī)關(guān)表達(dá)自己的異議、意見(jiàn)、建議和要求，是一種外在地規(guī)范和約束行政權(quán)的方式。這種異議的法律價(jià)值在于，其為行政機(jī)關(guān)依法行政提供了一個(gè)反思的機(jī)會(huì)，可能會(huì)發(fā)現(xiàn)行政行為中不合理的情況并及時(shí)加以糾正③章劍生：《現(xiàn)代行政法總論》，法律出版社2019年版，第45頁(yè)。。另一方面，允許行政相對(duì)人的行政參與，可以提高行政相對(duì)人對(duì)行政行為的可接受程度。現(xiàn)代行政權(quán)基本體現(xiàn)為裁量權(quán)，若僅要求行政行為符合法律規(guī)定，很難體現(xiàn)裁量的合理性，因?yàn)樾问缴系姆霞纯蓮?qiáng)制相對(duì)人服從，而這是基于行政機(jī)關(guān)自身的權(quán)威和地位達(dá)成的強(qiáng)制結(jié)果，不能使相對(duì)人接受。解決的方式是允許行政相對(duì)人進(jìn)行行政參與，尤其是對(duì)于行政相對(duì)人不利的行政行為更應(yīng)當(dāng)提供其參與的途徑和程序，讓行政相對(duì)人能夠有正當(dāng)途徑表達(dá)自己的意見(jiàn)。以美國(guó)的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)認(rèn)定為例，保誠(chéng)保險(xiǎn)曾要求舉行行政聽(tīng)證會(huì)以抗議認(rèn)定，大都會(huì)人壽也要求舉行了行政聽(tīng)證會(huì)，并在輸?shù)糇约旱男姓?tīng)證會(huì)后起訴了金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)。④Jeremy C.Kress，The Last SIFI：The Unwise and Illegal Deregulation of Prudential Financial，Stanford Law Review Online，Vol.71，2018，pp.173-174.這些都是被認(rèn)定機(jī)構(gòu)的行政參與的實(shí)例。

將這一理念與我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)定制度結(jié)合來(lái)看，在我國(guó)認(rèn)定系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)過(guò)程中，不難發(fā)現(xiàn)，作為認(rèn)定這一行政行為的相對(duì)人，參評(píng)的金融機(jī)構(gòu)在整個(gè)認(rèn)定過(guò)程中，唯一的參與就是提交了監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求的數(shù)據(jù)，以及在被認(rèn)定為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)后接受相應(yīng)監(jiān)管要求，并無(wú)有效行政參與的途徑。在影響行政相對(duì)人的合法權(quán)益的情況下，行政相對(duì)人在行政過(guò)程中的行政參與就顯得尤為重要，而這也是正當(dāng)程序原則的要求。

1.告知理由。告知理由即行政機(jī)關(guān)把擬作出行政行為的事實(shí)、依據(jù)、理由傳遞給行政相對(duì)人，以使行政相對(duì)人能夠針對(duì)理由進(jìn)行陳述和申辯。告知的內(nèi)容應(yīng)該完整、明確且具有可理解性，才能為后續(xù)的溝通提供良好的認(rèn)知基礎(chǔ)。

在大都會(huì)人壽與金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)的訴訟中，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)敗訴的原因之一就是未能對(duì)認(rèn)定的影響進(jìn)行量化，未能詳細(xì)論述其收集的數(shù)據(jù)能如何證明公司遭到財(cái)務(wù)困境的可能性和這種可能性傳播后的具體影響，使得其結(jié)論不具有說(shuō)服力。金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)只是假設(shè)大都會(huì)人壽的財(cái)務(wù)困境會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的影響，并沒(méi)有具體指出潛在損失的大小、受影響的金融機(jī)構(gòu)范圍、市場(chǎng)可能波動(dòng)的情況。同時(shí)，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)僅僅是將各種指標(biāo)進(jìn)行了匯總，但單一數(shù)據(jù)的匯總不能反映出實(shí)際的影響情況。金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)的結(jié)論沒(méi)有模型的搭建和量化的分析作為支撐，僅僅依靠假設(shè)和預(yù)先設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，并概括地認(rèn)為大都會(huì)人壽的困境的所有可能影響都嚴(yán)重到足以損害美國(guó)經(jīng)濟(jì)，因此法院無(wú)法相信金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)的認(rèn)定是有充足依據(jù)的。而在我國(guó)的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)定過(guò)程中，一方面，現(xiàn)有說(shuō)理的邏輯是由于金融機(jī)構(gòu)滿(mǎn)足了相應(yīng)指標(biāo)，所以其應(yīng)被認(rèn)定為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)。行政機(jī)關(guān)僅僅是對(duì)指標(biāo)進(jìn)行單純羅列，未能發(fā)掘指標(biāo)之間以及指標(biāo)和市場(chǎng)整體之間的關(guān)系，并沒(méi)有通過(guò)說(shuō)理的方式論證該類(lèi)指標(biāo)的匯總即可得出該機(jī)構(gòu)具有系統(tǒng)重要性的結(jié)論。單一的指標(biāo)羅列并不能與該機(jī)構(gòu)具有系統(tǒng)重要性之間發(fā)生因果關(guān)系，也不能直接體現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)對(duì)中國(guó)金融市場(chǎng)產(chǎn)生影響的大小和傳播途徑。以我國(guó)系統(tǒng)重要性銀行的認(rèn)定中可替代性這一一級(jí)指標(biāo)為例，其中托管資產(chǎn)這一二級(jí)指標(biāo)權(quán)重是6.25%，假設(shè)一個(gè)金融機(jī)構(gòu)的上年末托管資產(chǎn)余額占所有參選金融機(jī)構(gòu)的10%，那么這一機(jī)構(gòu)在托管資產(chǎn)項(xiàng)的得分即為1000分，同時(shí)對(duì)于整體的得分貢獻(xiàn)是62.5分。但通過(guò)這種方式計(jì)算出銀行在托管資產(chǎn)這一項(xiàng)的得分，也并不能看出該金融機(jī)構(gòu)的托管資產(chǎn)是如何影響到該銀行在面對(duì)危機(jī)時(shí)的可替代性，進(jìn)而影響到該金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。以得分來(lái)作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，論證就會(huì)成為一個(gè)完全“黑箱”的過(guò)程，很難說(shuō)明這一過(guò)程的合理性。我國(guó)現(xiàn)在的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)參照了各個(gè)經(jīng)濟(jì)組織和發(fā)達(dá)國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)，但卻喪失了確立這些標(biāo)準(zhǔn)背后的邏輯。而這會(huì)導(dǎo)致行政相對(duì)人也即參選金融機(jī)構(gòu)在認(rèn)定過(guò)程中的無(wú)所適從，缺乏說(shuō)理導(dǎo)致數(shù)據(jù)不具有可理解性，進(jìn)而鎖死了金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行陳述和申辯的通道。

因此，監(jiān)管部門(mén)需要改進(jìn)的即是在認(rèn)定的過(guò)程中強(qiáng)化說(shuō)理邏輯，對(duì)因果關(guān)系的論證進(jìn)行量化，將指標(biāo)到結(jié)論這一“黑箱”過(guò)程透明化，讓被監(jiān)管部門(mén)能夠理解數(shù)據(jù)背后的邏輯，進(jìn)而能針對(duì)性地提出申辯維護(hù)其合法的行政參與權(quán)利。

2.聽(tīng)取意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)即行政機(jī)關(guān)在作出影響行政相對(duì)人合法權(quán)益的行政行為之前，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取行政相對(duì)人的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)的意義，一方面在于這是對(duì)行政相對(duì)人保護(hù)自己合法權(quán)利的一項(xiàng)保障性措施；另一方面在于行政機(jī)關(guān)可以更全面地認(rèn)識(shí)即將作出的行政行為，收集到更多關(guān)于決策的信息，提高決策的合理性和認(rèn)可度。部分學(xué)者也認(rèn)為聽(tīng)取意見(jiàn)的法理來(lái)自于憲法中“尊重和保障人權(quán)”的規(guī)定，個(gè)人在行政程序中有權(quán)要求國(guó)家在作出對(duì)自己不利的決定前聽(tīng)取其意見(jiàn)，否則，個(gè)人的意見(jiàn)未得到反饋，其履行國(guó)家決定的義務(wù)就會(huì)喪失心理基礎(chǔ)。①章劍生：《現(xiàn)代行政法總論》，法律出版社2019年版，第221頁(yè)。在聽(tīng)取意見(jiàn)的過(guò)程中，也應(yīng)當(dāng)注重行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人雙方的平等地位，以及賦予行政相對(duì)人爭(zhēng)辯的權(quán)利。若無(wú)行政相對(duì)人的辯論，則聽(tīng)取意見(jiàn)的過(guò)程只會(huì)成為沒(méi)有意義的走過(guò)場(chǎng)，行政機(jī)關(guān)也難以從中發(fā)現(xiàn)和反思自己作出決定時(shí)的錯(cuò)誤。在大都會(huì)人壽與金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)的訴訟中，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)在作出認(rèn)定時(shí)也未能聽(tīng)取大都會(huì)人壽的意見(jiàn)，導(dǎo)致大都會(huì)人壽憤而提起訴訟，最終也證明了金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)一意孤行的判斷中存在紕漏。而在我國(guó)的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)定過(guò)程中，作為行政相對(duì)人的金融機(jī)構(gòu)并沒(méi)有被賦予提出意見(jiàn)的權(quán)利，從上交數(shù)據(jù)到金融委確定最終名單，整個(gè)過(guò)程都沒(méi)有提出意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，就可能要面臨被認(rèn)定后被迫接受更強(qiáng)監(jiān)管和更高合規(guī)成本的結(jié)果。中央金融委員會(huì)在作出決定前未能做到聽(tīng)取金融機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，了解金融機(jī)構(gòu)對(duì)于認(rèn)定的看法，最終作出的判斷可能也是有局限性的。同時(shí)，聽(tīng)取意見(jiàn)時(shí)行政機(jī)關(guān)也要注意再次說(shuō)明理由，對(duì)行政相對(duì)人提出的有利于相對(duì)人自身的意見(jiàn)進(jìn)行回應(yīng)。若行政機(jī)關(guān)未對(duì)有利意見(jiàn)進(jìn)行回應(yīng)，則聽(tīng)取意見(jiàn)的過(guò)程就不過(guò)是走個(gè)過(guò)場(chǎng)，沒(méi)有任何實(shí)際意義。

因此，監(jiān)管部門(mén)在聽(tīng)取意見(jiàn)的流程中應(yīng)當(dāng)賦予被認(rèn)定機(jī)構(gòu)申辯的權(quán)利，給予被認(rèn)定機(jī)構(gòu)合理辯駁的機(jī)會(huì)，了解金融機(jī)構(gòu)對(duì)于認(rèn)定的看法并作出回應(yīng)。

（四）現(xiàn)有認(rèn)定流程缺乏對(duì)認(rèn)定的成本收益分析

在大都會(huì)人壽和金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)的訴訟中，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)的失誤之一即是未對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)定進(jìn)行成本收益的分析和考量。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)定固然會(huì)為經(jīng)濟(jì)金融體系的穩(wěn)定和降低危機(jī)發(fā)生的概率作出貢獻(xiàn)，但同時(shí)也會(huì)為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)高昂的合規(guī)成本、資本成本、管理費(fèi)用。并不是犧牲少數(shù)維護(hù)多數(shù)的決策就一定是公平公正合理的，倘若以個(gè)體較大的代價(jià)換來(lái)整體福利微弱的提升，在凈社會(huì)福利上反而是降低的，這在經(jīng)濟(jì)學(xué)上是不符合“帕累托最優(yōu)”的判斷，是不“效率”的，在行政決策上也難以說(shuō)明其是合理的。而在我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)定中，中央金融委員會(huì)并未衡量認(rèn)定為金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)的額外成本和所獲得的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益之間的大小，未能進(jìn)行行政決策的成本收益分析，這也會(huì)導(dǎo)致其決策的合理性和說(shuō)服力大大下降。只有充分論證了這一決策的好處大于對(duì)金融機(jī)構(gòu)造成的損失，才能更好地說(shuō)明決策的合理性。

成本收益分析同時(shí)也是比例原則的要求。我國(guó)并不是判例法體系，也沒(méi)有美國(guó)行政法上要求的只有在收益大于成本時(shí)行政機(jī)構(gòu)才能采取監(jiān)管措施的規(guī)則，但我國(guó)行政法上也有比例原則，要求行政機(jī)構(gòu)在進(jìn)行行政管理時(shí)，要在多種方式進(jìn)行抉擇時(shí)最小化對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的損害，而且這種造成損害的手段與目的達(dá)成后獲得的利益處于均衡。①姜昕：《比例原則研究——一個(gè)憲政的視角》，法律出版社2008年版，第16-17頁(yè)。因此對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)定時(shí)，監(jiān)管機(jī)關(guān)一方面要考慮認(rèn)定的必要性，另一方面也要考慮認(rèn)定的適當(dāng)性，在滿(mǎn)足維護(hù)金融體系穩(wěn)定性要求的基礎(chǔ)上減少對(duì)保險(xiǎn)公司成本的增加，降低監(jiān)管對(duì)市場(chǎng)有效性的負(fù)面影響。而這一過(guò)程，也需要對(duì)成本和收益做好量化分析和比較，才能更好地完成決策。