廣東：此輪產業轉移更像是大手筆布局

伍素文

廣東掀起新一輪產業轉移熱潮。

3月24日，廣東省委、省政府公布《關于推動產業有序轉移促進區域協調發展的若干措施》（下稱《措施》）。隨后，粵東西北多市陸續舉行承接產業有序轉移的工作會議，各部門與地市配套政策快步跟進。根據部署，此次產業轉移將形成一個主文件（《措施》）、14個省級配套文件、15個地市承接產業轉移的實施方案。

上一次如此大規模地出臺產業轉移政策是在2008年，廣東提出產業和勞動力“雙轉移”戰略。如今15年過去了，如果算上首次提出將珠三角產業向山區轉移，廣東布局產業轉移已約20年。從國際產業轉移的周期來看，這個時間可以完成一輪普通的制造業轉移。

當前，全球產業布局調整轉移的大環境、大趨勢正在發生深刻變化，推動產業有序轉移的使命任務、內在要求也在變化。廣東產業轉移政策也走到了調整的當口。這次，粵東西北能否迎來突破性發展？

產業轉移約20年，成效如何？

區域發展不平衡，是廣東長期以來的發展短板，也是廣東省委、省政府一直重視的問題。而產業始終是重要抓手。

產業轉移最初從民間自發實踐而起。在區域產業轉移趨勢越來越明顯的情況下，政府逐漸作為推動主體，作出適應市場規律的、有方向、有目的的引導。

早在2002年，廣東在《關于加快山區發展的決定》中就提出了“引導和促進珠江三角洲產業向山區轉移”；2005年，廣東出臺《關于我省山區及東西兩翼與珠江三角洲聯手推進產業轉移的意見（試行）》，產業轉移大幕拉開，以設立產業轉移園區的形式推進；2008年，廣東出臺《關于推進產業轉移和勞動力轉移的決定》，產業轉移進程加速。

此后，廣東也出臺了多個平衡區域發展的政策舉措，包括支持珠三角與粵東西北產業共建、進一步推進粵東粵西粵北振興、構建“一核一帶一區”區域發展格局、實施“百千萬工程”等。

20年來，廣東推動產業轉移的政策措施不斷完善，對區域協調發展起到了積極作用。

廣東省統計局數據顯示，2013年廣東地區發展差異系數高達0.698，2019年為0.6766。2022年廣東省省長王偉中在一次發布會上提到，全省區域發展差異系數已縮小到0.53。

去年，上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘在廣東舉行的省長與專家座談會上表示，從數據上看，近年來廣東各市之間經濟規模的差距有所拉大，但因為人口持續向珠三角集中，各市人均GDP差距反而在縮小，廣東已經呈現出在集聚發展中走向相對平衡的趨勢。

通過產業轉移，承接地可以快速切入現代產業體系，為當地產業結構調整和升級帶來新的產業輸入。同時，也為當地的基礎設施建設、園區建設、城市建設帶來新思路，讓當地從傳統產業體系和經濟發展節奏里擺脫出來，進入沿海發達城市的經濟發展節奏，其基礎設施大幅改善，人力資源、經濟組織方式等都發生了很多變化。

中國（深圳）綜合開發研究院產業經濟研究中心主任周軍民告訴《中國經濟周刊》記者：“我們在陽江市、河源市、肇慶市，還有深汕合作區、惠東這一帶都調研過，很明顯，當地一些新興產業都是通過承接產業轉移來的，為當地制造業發展、經濟結構調整打下了很好的基礎。”

產業轉移的新思路

在今年2月的全省推動產業有序轉移促進區域協調發展工作會議上，中共中央政治局委員、廣東省委書記黃坤明指出，要深刻把握廣東省產業發展面臨的新情況新挑戰，切實增強推動產業有序轉移的緊迫感，前瞻謀劃、主動作為，不斷拓展珠三角地區的產業空間，加快夯實粵東粵西粵北地區的產業根基。

新情況、新挑戰是什么？

從外部環境來看，從中美貿易摩擦到俄烏沖突，各種因素影響下，外向型經濟與制造業大省經濟增速整體降下來了；先進城市承接境外產業、制造業相對不復從前的體量和增量，能轉出去的也少了；服務業的開放領域在逐漸拓寬，先進城市將承接大量服務業以及一些研發類的、技術含量高的類別。

從自身來看，人口條件發生變化、中央及省委對廣東的經濟發展有新要求、粵東粵西粵北欠發達地區產業基礎仍比較薄弱、區域間不同層級的行政壁壘與之形成的政府服務、營商環境、政策協同與發展程度差異，以及合作效率不高等因素仍然存在。

針對這些新情況新問題，此次《措施》提出了建立健全長效機制、高標準建設一批產業承接載體、引導產業集群化特色化發展等五個方面21條政策舉措。其中包括許多調動主體積極性的舉措。

比如，對企業，《措施》提出將推動產業轉移工作成效作為省市國有企業年度經營業績考核評價的重要依據；支持珠三角地區轉移到粵東粵西粵北地區的企業申請首發上市；加大對產業鏈和供應鏈上中小微企業的金融支持等。

對地方協作，《措施》提出支持對口幫扶協作雙方探索建立成本分擔和利益共享機制；實施粵東粵西粵北營商環境提升工程，將營商環境幫扶成效作為對口幫扶協作雙方共同責任納入相關考核評價等。

在機制上，《措施》強調“以實績定分配”，避免吃“大鍋飯”、撒“胡椒面”。如，根據粵東粵西粵北各市產業轉移實績進行以獎代補，對產業有序轉移工作考核排名靠前的地市予以獎勵。《促進產業有序轉移財政支持方案（試行）》則對粵東粵西粵北地市和江門、肇慶、惠州共15個市進行考核排序，分檔安排資金。

周軍民接受《中國經濟周刊》記者采訪時分析，此輪廣東產業轉移在思路上發生了不少改變。

他表示：“首先，省委、省政府主動挑起了責任，這次旗幟鮮明地提出，省委、省政府統籌，各市縣壓實責任，這在2008年的政策里面是沒有這么大力度的。省里要進行更大的統籌和投入，包括政治資源、行政決策、資金支持以及考核要求，這些都是比較明顯的思路變化。”

比如，《措施》在載體建設上提到，支持粵東粵西粵北各市以現有園區為基礎，各打造一個承接產業有序轉移主平臺，擇優遴選3～4個主平臺作為省重點支持建設的主平臺；探索多種形式雙向“飛地經濟”模式等。

周軍民認為，原來園區建設的數量比較多，現在要合并整合保留，每個市保留一個或者一個為主的核心園區，滿足條件后可以升級。這些做法體現了行政資源的投入與集中。允許“雙向飛地”，經濟欠發達地區可以到發達地區做相關的孵化投入，與轉移出產業的城市形成互動。“這顯然也要有兩地政府之間的緊密聯系合作。同時，它也納入了考核范圍或者政策扶持范圍，這可以看出行政層面加強了支持。”

周軍民說，服務業方面這次也有明顯的政策指引；兩地合作更多強調產業之間的合作關系，不是以往單純的產業轉移承接關系，強調優勢互補，反映了高質量發展的要求。這些也是思路變化。

政策升級，粵東西北能否迎來新突破？

《措施》出臺后，各地市反應很迅速。

茂名確定了本市產業有序轉移主平臺，將搭建“1+21”的承接產業轉移政策體系；河源提出大力推動實施承接產業有序轉移主平臺建設“一號工程”，強化園區建設，深化“飛地經濟”模式；韶關已印發實施《韶關市承接產業有序轉移規劃建設方案》，并獲得省財政第一檔2.4億元首期注入資金支持；清遠表示，高水平建設廣清紡織服裝產業有序轉移園“萬畝千億級”制造業大平臺，全力打造珠三角產業有序轉移的主平臺、首選地……

搶抓新一輪產業轉移機遇，粵東西北又有了新期待。不過，整體來看任務仍然艱巨。

深圳是產業轉移最突出的城市，以電子信息領域的外遷為主。深圳賽迪方略咨詢顧問有限公司發布的《深圳市制造業遷移全景報告》顯示，過去多年，遷往珠三角的企業數量與遷往粵東粵北的差距甚遠。比如，在整體遷移方面，有81.4%的企業選擇遷往珠三角地區，14%的企業遷往粵東地區；局部遷移方面，有87%遷往珠三角，10%遷往粵北地區。

周軍民提到，粵東西北地區行動遲緩、基礎設施相對落后，加之產業園建設過多、產業集聚度低等原因，過去一段時間，導致產業承接并不理想。深圳制造業一部分轉移到了內地乃至境外。“我們在中西部調研時，頻頻遇到來自深圳的轉移企業，深圳名副其實地回饋全國各地。此外，深圳、廣州、東莞、中山還有大量制造業直接越過粵東西北往東南亞去了，這個比例可能還超過了留下來的。”

總體來講，一方面，廣東產業轉移有了長時間的經驗積累；另一方面，廣東的財力、各方面自身資源條件也有了更好的積累。“如果政策方面、引導方面、措施方面以及實際操作層面到位的話，在省委提出‘再造一個新廣東的戰略目標指引下，粵東西北是完全有條件取得突破性進展的。” 周軍民說。

他建議，粵東西北仍需補齊承接產業轉移的招商引資政策。“說得更直白一點，就是針對粵東西北要推出有競爭力的產業承接招商引資政策，使之能與周邊省份乃至更遠省份和東南亞競爭。”

責編：楊琳 yanglin@ceweekly.cn

美編：孫珍蘭