強化規劃引領 嚴格邊界管控 打造山水城市杭州樣板

□ 杭州市規劃和自然資源局 黃潔瓊 王楊惠

黨的二十大報告指出，中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化。一直以來，杭州市深入踐行習近平生態文明思想，不斷厚植生態資源獨特優勢，錨固市域生態安全格局，通過強化規劃引領、嚴格邊界管控、加快公園建設，讓城市在自然山水中有機生長，充分彰顯了“三面云山一面城”“一江春水穿城過”的山水城市景觀格局。

一、全面評估資源環境和國土空間，守住自然資源生態本底

2019年，杭州市開展完成了資源環境承載力和國土空間開發適宜性評價工作（簡稱“雙評價”）。基于土地資源、水資源、生態資源、環境條件、災害影響等現狀評價，刻畫了市域整體生態資源稟賦、農業功能承載、城鎮空間分布等本底特征，集成評價了資源環境承載能力和國土空間開發適宜性，形成了生態保護、農業生產、城鎮建設三個導向的開發適應性空間評價結論。

（一）以“雙評價”綜合評價，優化國土空間格局

“雙評價”描繪了杭州市域生態、農業和城鎮三類空間格局雛形，為優化國土空間開發保護格局提供了空間支撐。特別在城鎮開發邊界劃示中，杭州市東部平原和中西部的山谷、河谷為高度重疊的農業適宜區和城鎮適宜區，通過針對性地疊加城市生態空間以及未來重點開發區域等特征，深化分析城鎮建設優勢區域，推演出了城鎮開發邊界布局“最優解”。城鎮開發邊界的劃定推動了城市發展模式從粗放擴張向內涵提升轉變，也為全市域可持續發展預留一定空間，充分踐行了“人與自然和諧共生”理念。

（二）以“雙評價”單向評價，指導專項規劃研究

在實踐工作中，“雙評價”有效指導了全市國土空間規劃編制更加科學、有序地開展，其數據基礎和單項評價也指導了安全防災、生態修復等專項領域的空間研究。例如在“利奇馬”臺風后，臨安區充分運用“雙評價”分析，在災害成因與影響分析、風險空間的甄別、防災工作存在的問題及針對性策略的提出等方面進行深化和應用探索，輔助災后重建規劃工作，從自然山水大格局保護出發謀劃了國土空間開發格局。

二、高水平編制國土空間總體規劃，打造美麗中國杭州樣本

杭州市國土空間總體規劃自2019年啟動，目前已編制完成并上報。在規劃編制之初，杭州市堅定不移走“綠水青山就是金山銀山”的發展路子，牢固樹立新時代生態文明思想，明確“生態優先、綠色發展”作為首要原則，將生態安全格局作為國土空間規劃的底線管控內容，來整體謀劃面向中長期發展的空間藍圖。

（一）加強規劃統籌，構建國土空間新格局

在“歷史文化名城、創新活力之城和生態文明之都”的城市定位指導下，杭州市規劃構建“一主六輔三城、三江兩脈八帶”的多中心、網絡化、組團式、集約型特大城市新型國土局空間結構，不斷優化布局農業生產、生態、城鄉生活三類空間，實現生態空間大拓展、大保護；產業空間大騰挪、大聚集；市域發展大手筆、大統籌，從而高質量高水平推進杭州生態文明建設。

（二）強化生態保護，構建生態安全格局

以建設“生態文明之都”為目標，杭州市重點加強千島湖及其匯水地區、三江及其支流等河流水系、西溪濕地等重要濕地管控與保護，嚴格控制山地丘陵地區開發規模與強度，強化城市周邊生態開敞空間構成的八條結構性生態綠楔，構建了“藍心綠底、三江兩脈、綠楔融城”的生態安全格局。通過錨固生態安全格局、強化國土空間用途管制，規范引導生態空間中人類活動，建設生產、生活、生態三生融合的魅力空間，為助力杭州建設美麗中國樣本作出更大貢獻。

三、高質量完成“三區三線”劃定，落實生態紅線實體約束

“三區三線”劃定是國土空間規劃的核心內容。杭州市自2021年7月開始“三區三線”試點工作，先后完成了三輪試劃，為全國層面的劃定提供了經驗參考。2022年9月30日，國家正式批準“三區三線”劃定成果，落實了國家對耕地保護、生態保護的底線要求，也明確了杭州城鎮集中建設的剛性管控邊界。

（一）充分運用“雙評價”成果，確保生態紅線“應劃盡劃”

“雙評價”成果輔助識別了杭州市域生態保護極重要區和生態敏感脆弱區，以及具有潛在重要生態價值的區域，作為生態紅線劃定的基礎。銜接自然保護地整合優化后，杭州生態保護紅線劃定面積 4693平方公里，占市域國土面積 28%，大部分集中在自然山水地貌較為完整的西部區域及自然災害高發區域。此外考慮西溪濕地承擔著防洪排澇、為動植物提供生境棲息地等自然生態功能，部分區域范圍納入生態保護紅線，面積為987公頃，占西溪濕地范圍面積的95%。

（二）建設智慧監管“一張圖”，實現生態紅線精確落地

“三區三線”劃定成果批復后，杭州市加快推動生態保護紅線勘界定標工作，包括設立生態保護紅線標識牌、生態保護紅線重要點位埋設生態保護紅線界樁、重點區域設置實時監控設備和高空監控設備，并建立生態保護紅線智慧監管平臺系統進行平臺化管理，探索實現生態保護紅線智慧監管“一張圖”，并將相關成果接入城市大腦，持續提升杭州全域生態保護治理能力現代化，為全省、全國深化“綠水青山就是金山銀山”理念，實現生態保護紅線智慧化監管探索“杭州經驗”。

四、高要求實施公園建設三年行動，建設全民共享公園城市

按照習近平總書記在浙江、杭州考察的有關要求，杭州市要統籌好生產、生活、生態三大空間布局，在建設人與自然和諧相處、共生共榮的宜居城市方面創造更多經驗。2021年以來，杭州市連續多年將公園建設列為年度政府民生實事工程，如今越來越多的公園灑遍杭城，美麗杭州的底色越來越靚。

（一）強化規劃引領，構建公園規劃傳導體系

在杭州市國土空間總體規劃層面，杭州市以建設全民共享的公園城市為目標，堅持以人為本、生態優先，形成“十心、三環、兩廊、兩鏈”的城鄉綠地系統結構，力爭到2035年，中心城區人均公園綠地面積達15平方米。在公園體系上，結合八條生態帶、生態游憩環等開敞空間，依托山林、濕地、湖泊、農田等自然景觀，完善“郊野公園-城市公園-社區公園-游園（口袋公園）”開敞空間公園體系，并通過綠地系統專項規劃和郊野公園規劃等深化落實。

（二）抓好公園落地，持續均衡公園綠地布局

在項目建設上，為更好回應人民期盼，杭州市結合政府民生實事，按照“掃盲區、補短板、重需求、宜落實”原則，制定實施加快公園城市建設三年行動計劃。同時，在公園建設中聚焦群眾需求落實，將體育、兒童、停車等民生保障關鍵詞有機融合。從實際成效看，2022年已建成公園71個，2023年已建成公園57個，杭州市公園綠地布局持續均衡化，公園覆蓋率和均等化水平不斷提高，服務均好性持續向好。

面向未來，杭州市將以“建設世界一流的社會主義現代化國際大都市，邁向全球影響力的獨特韻味別樣精彩的世界名城”為目標，始終堅持人與自然和諧共生，以國土空間規劃為藍圖，探索山水林田湖草沙一體化保護與城鄉建設共榮共生，強化山水林田湖草沙與城市綠地的空間銜接，加快構建城鄉一體、內外有機聯系的生態系統，營造“擁江而立、疏朗開放、城景文交融”的大山水城市特色風貌，打造幸福宜居新天堂。