新時代關于重慶市全民所有自然資源資產配置的思考

◎ 彭漫莉，牛德利，李婷婷

全民所有自然資源資產是自然資源資產的重要組成部分，探索研究全民所有自然資源資產配置機制，有利于促進全民所有自然資源資產高效配置和保值增值，有利于推進自然資源資產產權制度改革和落實維護國家所有者權益，對實現生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化有著重要的現實意義。

新時代背景下，為優化資源價格形成機制和有償使用方式，顯化國家作為全民所有自然資源所有者的財產權利，確保國家所有者權益得到充分有效維護，需從多方面統籌考慮，創新自然資源資產所有權實現形式，推進全民所有自然資源資產有償使用制度改革。研究小組在分析重慶市全民所有自然資源資產配置現狀的基礎上，總結特色做法，剖析全民所有自然資源資產配置困境，提出優化全民所有自然資源資產配置的建議。

一、重慶市全民所有自然資源資產配置現狀

據重慶市人民政府2020 年度國有自然資源資產管理情況的報告顯示，截至2020 年底，重慶市國有土地資源總面積8 304.2平方千米，其中國有農用地4 668.8 平方千米，國有建設用地2 781.6 平方千米，國有未利用地853.8平方千米；已發現礦產70 種，主要有頁巖氣、天然氣、地熱、鐵礦、鋁土礦等；森林面積43 293.3 平方千米，森林覆蓋率52.5%，其中國有森林面積3 426.9 平方千米；流域面積50平方千米及以上河流總數510 條，市內河道總長度為16 849.6 千米。

按照《重慶市土地管理規定》《重慶市礦產資源管理條例》等規定，重慶市持續推進自然資源資產市場化和自然資源資產有償使用制度建設，其中土地資源和礦產資源的市場化配置程度較高、力度較強。2020 年，重慶市國有建設用地供應127.8 平方千米，其中出讓方式供應面積64.0 平方千米，劃撥方式供應面積63.8 平方千米；新增出讓礦業權133 宗，其中探礦權4 宗，采礦權129 宗。

二、特色做法及成效

近年來，重慶市不斷推進自然資源資產市場化有償配置，建立了自然資源資產配置制度體系，在工業項目“標準地”出讓改革、拓展地票生態功能、綠色礦山建設、生態產品價值實現等方面進行了積極的探索與實踐。

（一）工業項目“標準地”出讓改革

2021 年，重慶市探索建立了“事前評估定標準、事中實施推項目、事后監管保服務”的工業項目標準地出讓新模式。即在完成區域評估的基礎上，提前明確地塊投資強度、畝均稅收等控制指標，并納入出讓公告發布，讓企業提前知曉地塊使用要求和標準。建成投產后，按照既定標準和法定條件驗收、監管。該配置方式有效降低了企業的成本，減輕了企業的負擔，提高了企業投資建設的便利度，縮短了產業項目的落地時間，同時提升了節約集約用地水平和審批服務效能。

工業項目“標準地”出讓改革的實施，大大節省了企業的時間成本。如重慶市智能電網科技產業基地、國家檢驗檢測高技術服務業集聚區（金鳳）檢驗檢測認證科技園項目，與以往項目相比，開工建設時間縮短了2～3 個月。

（二）拓展地票生態功能

2018 年，重慶市按照“生態優先、實事求是、農戶自愿、因地制宜”的原則，鼓勵各地因地制宜地開展建設用地復墾，宜耕則耕、宜林則林、宜草則草，拓展了地票的生態功能，騰出的指標參照地票進行交易，生態修復效益和生態產品供給能力不斷提升。同時，減少了土地的低效建設占用，擴展了生態空間和生態產品價值。

重慶市還積極引導重點生態功能區的建設用地退建還林復綠。截至2022 年底，重慶市累計復墾形成生態類地票439.27 公頃、12.72 億元，強化了生態功能區域和生態脆弱區域保護，在促進耕地保護、城鄉統籌、區域協調和助農增收等方面發揮了積極作用。

（三）開展綠色礦山建設

近年來，重慶市積極踐行綠色發展理念，印發了《重慶市礦產資源總體規劃（2021—2025 年）》《重慶市綠色礦山建設標準》《重慶市綠色礦山管理辦法》等政策性文件，優化礦產資源開發利用結構，強化資源節約與綜合利用，推進礦山地質環境恢復治理，建立綠色礦山建設新體系，基本形成綠色礦業發展新格局。

重慶市通過規定年度計劃、建設評估、名錄管理和第三方機構監督管理等舉措，基本形成“有進有出”的礦山管理體系，動態評估更新列入、移出的市級綠色礦山名錄，強化信用約束，鞏固綠色礦山建設成效。

（四）探索森林和水資源資產生態產品價值路徑

2018 年，重慶市創建森林覆蓋率指標交易機制，推動生態保護成本共擔、生態效益共享，促進生態服務受益地區與重點生態功能地區的“雙贏”，構建了生態優先、綠色發展的生態保護長效機制。截至2022 年底，重慶市共簽約8 單橫向生態補償協議，總交易森林面積指標24 153.33 公頃，總成交金額9.06 億元，促進了“綠水青山”向“金山銀山”的轉化。

重慶市還堅持“生態優先、共建共享”的原則，建立流域橫向生態保護補償機制，增強了流域保護和治理的支撐保障作用，激活了各級政府治水的內生動力。目前，重慶市19 條長江次級河流所涉及的33 個區縣全部簽訂了生態補償協議，跨區縣河流實現了“各自管”到“一家管”。同時，與湖南等省份簽署流域省際間橫向生態保護補償協議，建立跨省流域橫向生態保護補償機制，流域生態環境質量不斷改善，開創跨省流域協同保護的新局面。

三、存在的問題

（一）政策體系完整程度不一

在國有建設用地和礦產資源方面，重慶市以《重慶市土地管理規定》《重慶市礦產資源管理條例》為依據形成較完善的資產配置政策體系，在配置原則、配置條件、配置程序、配置權能等方面均有詳細規定。但國有農用地、森林、草原、濕地和水資源的資產配置政策體系尚不完備，存在配置方式單一、程序不完善等問題，表現為資產配置政策覆蓋面、內容全面性不足，操作性不強。

（二）市場化配置程度不一

重慶市國有建設用地和礦產資源在重慶市公共資源交易中心交易順暢，特別是國有建設用地，形成了出讓、租賃、作價出資（入股）的土地一級市場，轉讓、出租、抵押的土地二級市場，市場配置程度較高。其他類自然資源因缺乏配套機制，導致市場化程度低、配置效率低。

（三）管理部門監管合力不足

自然資源資產管理權分散于自然資源、農業、林業、水利等多個部門，各主管部門間存在體制機制、管理標準、統計口徑等差異，這在一定程度上影響了自然資源資產配置和綜合監管。如重慶市沿江河岸的沉積河砂屬于監管空白區域，未納入自然資源和水利主管部門的監管區域，容易造成國有自然資源資產的隱性流失，損害全民所有自然資源資產所有者權益。

四、建議

（一）健全相關政策法規

梳理重慶市各類自然資源資產配置政策法規缺項，推動政策法規“立改廢釋”。《重慶市土地管理規定》自1999 年施行，目前部分規定已不符合上位法規定，應及時修訂發布。同時，可借鑒寧夏回族自治區永寧縣國有農用地管理暫行辦法等實施經驗，參照國有建設用地配置方式，印發國有農用地管理辦法，明確其權利權能、配置方式、配置程序、不動產登記、收回補償等內容。同步加快森林、草原、濕地和水資源資產配置政策法規、配套制度和管理辦法等的制定，為全民所有自然資源資產配置夯實基礎。

（二）健全市場化配置機制

結合重慶市全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點和全民所有自然資源資產清查專項工作，開展價格體系專題調查研究。在各類自然資源政府公示價格的基礎上，建立健全森林、草原、濕地和水資源資產價格體系，完善自然資源資產價格形成機制。同時，完善各類自然資源資產市場準入和退出、信息公開、市場競爭等方面的配套制度，促進全民所有自然資源資產市場交易的多樣化和豐富性。

（三）構建監管協同機制

摸清全民所有自然資源資產家底，消除監管空白和盲區。依托重慶市全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點，理順市級、縣區級監管職責，建立跨部門、跨區域執法監管協作機制，推動自然資源資產數據共享，強化協同監管，形成橫向協調、縱向聯通的協同監管格局，切實維護全民所有自然資源資產所有者權益。