財政轉移支付對資源枯竭城市產業升級的影響

汪玉葉

摘?要：為實現資源開發與城市發展的協調統一，中央專門針對資源枯竭型城市設立財政轉移支付。探討資源型城市可持續發展的效果，評估財政轉移支付政策效果具有現實意義。本文利用雙重差分方法系統評估了被中央列入轉移支付的資源枯竭城市的產業結構升級政策效應。研究發現中央的財政轉移支付對當地的對產業結構升級并沒有產生顯著的促進作用，特別是對北方城市和小城市來的產業升級來說有著明顯的負效應。

關鍵詞：財政轉移支付；資源枯竭型城市，雙重差分法

中圖分類號：F23?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.09.044

0?引言

資源型城市對我國的工業發展的過程起到了舉重輕重的作用，但是資源有些時候并不總是帶來發展，甚至有一些城市，往往陷入“資源詛咒”。早在2001年開始，中央政府就開始著手資源枯竭型城市經濟轉型。中央財政在2007年起對69個資源枯竭型城市設立針對性財政轉移支付。根據財政部的數據顯示：截止到2020年，累計安排資金約2100億元（人民幣）。財政轉移支付在地方財政支出中占有越來越重要的比重，本文旨在探討這項帶有補償性質的政策能否幫助這些城市擺脫“資源詛咒”，進入健康循環的產業發展。

1?文獻回顧

伴隨著國外學者的理論和實踐的探討，對資源枯竭型城市進行政府轉移支付最近已成為防止資源型城市嚴重衰退的重要政策選擇。Boex認為轉移支付的收入效應具有平衡下級政府收入差異的功能，引導地方的行為，鼓勵他們提高行政績效。也有研究指出合理的轉移支付結構和科學的資金分配可以通過激勵和約束機制糾正地方政府過度競爭。另一方面也有研究認為轉移支付可能導致“公共資金池”和“軟預算約束”等道德風險問題，扭曲了地方政府的行為。轉移支付對收入和支出的不對稱影響，可能會導致地方政府誤認為有轉移支付資助的公共服務的邊際成本低于由其自身收入自主的公共服務，從而使得政府會降低稅收力度。轉移的這些負面效應，不利于地方的可持續發展。中央財力性轉移支付會引發“激勵陷阱”問題。也有研究顯示，中央政府財力性轉移支付，能夠顯著激勵資源枯竭型城市的綠色技術創新能力，時間越長效果越明顯。

綜上所述，目前對資源枯竭型城市轉型的政策評價研究雖然較多，但是主要集中在轉移支付對地方經濟增長、地方政府行為的影響方面，對作為支持資源型城市產業轉型升級效果方面的實證研究偏少。

2?政策背景與研究假設

為了研究該政策的效果，本文從2013年全國262個資源枯竭型城市名單中，選取列入了中央財政轉移支付的城市作為處理組，其他城市作為實驗組，通過多時點did模型來評估該政策。

據此本文研究假設1：資源枯竭型城市中央財政轉移支付能夠優化當地的產業結構

2.1?數據來源與說明

本文數據主要來源為《中國城市統計年鑒》。為了保證研究對象的一致性，本文對樣本進行了如下預處理：（1）選取地市級及以上的資源枯竭型城市作為研究對象，刪除縣和縣級以下城市。最后得到處理組一共為22個城市，而對照組為95個城市，一共107個城市。（2）使用線性插值法，對相關城市的缺失數據進行了補齊。

2.2?模型與變量

2.2.1?模型設定

雙重差分法所比較的是接受了中央財政轉移支付的城市與沒有接受中央財政轉移支付的城市在政策執行前后的產業升級的差異。計量模型如下：

上面式（1）中，Updatei，t為被解釋變量，表示代表產業結構指數，i和t分別代表城市和年份。Treat為政策實施分組虛擬變量，post為政策實施時間虛擬變量。

∑Controlsi，t表示所有的控制變量，ui和?λt表示城市、時間固定效應；εi，t為引入的隨機誤差項。β1顯著為正，則說明資源枯竭城市轉型政策確實促進了產業結構升級。如果不顯著或為負，則意味著該政策未能促進城市產業結構升級，或者是產生了一個負的效應。

2.2.2?變量選擇

（1）被解釋變量構建。

按照“配第—克拉克定理”，一個地區的產業結構是隨著經濟的發展而不斷演進、變化的，分別從第一產業向第二、三產業遞進。根據理論，本文參考徐敏等（2015）的做法，構建一個三次產業比的指標，即“Updatei，t=第一產業比重×1+第二產業比重×2+第三產業比重×3”，記為IS。

（2）解釋變量。

本文的核心解釋變量是中央的轉移支付政策。其中因此構建一個虛擬變量did=treat*period，也就是由個體虛擬變量和時間虛擬變量的交互項組成。

（3）控制變量。

根據理論地區的經濟發展水平、資源稟賦、外商投資、人力資本等都會對當地的產業結構有一定的影響，因此選取4個控制變量：X1第一產業從業人員比重;X2當地GDP增長率;X3單位從業人員（萬人）;X4實際使用外商投資（萬美元）。

2.2.3?實證分析

（1）描述性統計詳見表1。

（2）基準回歸情況分析。

本文采用的多時點DID模型，通過兩步進行回歸：第一步，先不在模型（1）中加入任何控制變量；第二步，在模型（1）中加入所有的控制變量，回歸結果見表2：

根據表2結果：無論是否加入控制變量和不加入控制變量，交互項did?=treat*period的系數都顯著為負。Tab2模型（1）說明中央財政轉移支付對資源枯竭型城市產業升級產生了一個負效應。進一步分析，treat*period?交互項的系數在加入控制變量后，系數增大，顯著性稍微下降，說明在控制住其他變量的影響，財政轉移支付對依然產業結構升級的負效應也是存在的。

（3）平行趨勢檢驗。

構建DID模型進行估計需要滿足一個假設前提：如果沒有中央的財政轉移支付政策的外部影響，那么處理組和控制組的產業升級變化應該是趨于平行。考慮到本文為多期DID模型，第一批列入財政轉移名單的城市時間為2008年，此后2009年、2012年陸續有城市被列入。因此以事件研究法來進行檢驗。以每個城市進入名單的事件為基準，然后選取政策實施前4年以及政策實施后6年，來比較政策實施前和實施后的系數。根據結果繪制圖1如下：

上面圖1報告了交互項系數的動態效應圖，其中基期組設為-1期。根據圖1顯示：政策實施之前，交互項的系數在大部分在0的上方波動，顯著為正；而政策實施后，顯著為負。因此可以說明，處理組和實驗組滿足平行趨勢假設檢驗。從圖上看，在列入資源枯竭型名單后，很明顯的產生了一個負效應，也在一定的程度上驗證了之前模型的結果。

（4）安慰劑檢驗。

因為本文采用的是多期DID為了進一步的驗證回歸結果的穩定性，因此采用曹清峰等人的做法，采用隨機生成實驗組和處理組安慰劑檢驗。將原來處理組中列入中央財政轉移支付的城市視為新的控制組；保持進入財政轉移支付的時間不變，如果在2008年有9個地級城市被列入了資源枯竭型名單，那么，從當年以及之前沒有被列入的城市中隨機抽取9個城市作為新的處理組。此后2009年、2012年的抽取樣本過程與2008年一樣。并將上述過程重復1000次。

隨機分配的估計值在0附近似服從正態分布，但其均值.6174535其絕對值遠小表3模型2回歸的估計結果-3.260的絕對值。這表明了，did真實估計值相對于隨機隨機化處理組與控制組的分布，是一個異常值。這也證明了中央財政轉移支付政策對資源枯竭型城市的產業升級具有一個抑制作用。

（5）異質性分析。

中國的地域遼闊，資源的種類的分布以及城市的發展情況也各有不同，呈現明顯的異質性特征。為了檢驗這一異質性特征，本文將對財政轉移支付對產業結構升級效應（TS）的地區異質性進行分析，按照人口規模分為：人口規模在300萬以下的為中小城市，300-500萬的為大城市，500萬以上的為特大城市。

依秦嶺—淮河為界，將樣本中的城市劃分為南方城市和北方城市，進行分組回歸（結果見表3）。

從上述結果來看，中央財政轉移支付對中小城市的產業結構并沒有起到促進作用。但是對于特大城市而言，有一定的優化作用，呈現了一定的異質性。從南北城市來看，列入資源枯竭型城市名單后，北方城市的產業結構衰落的趨勢并沒有改變，南方城市相對來說情況要好一些。

3?主要結論與政策建議

3.1?主要結論

本文以22個資源枯竭城市轉型改革為準自然實驗，基于107個地市級資源型城市2003年—2019年的面板數據，利用多期雙重差分模型實證檢驗了政府財政轉移支付補償政策對資源枯竭型城市產業結構升級率的影響。研究發現：

（1）對資源枯竭型城市進行中央財政轉移，是當前的一種常見的做法，但是對于一些地級資源枯竭型的城市來說，中央財政轉移支付對于當地的產業結構優化的作用并不明顯。

（2）中央對資源枯竭型城市的財政轉移支付政策具有異質性，北方城市和中小城市地方的產業升級起到了明顯負效應。

3.2?政策建議

（1）資源枯竭型城市產業發展除了“輸血”之外，更多的需要造血。

中央以財政轉移支付的形式對資源枯竭型城市進行補貼，但主要是針對地方的環境、社會民生問題。“輸血”功能并不能帶來產業結構轉型升級，對于未來城市的可持續發展，如果沒有外部的因素，單純依靠地方自身的力量難以轉變，產業結構升級促進的作用較為有限。

（2）避免地方財政對轉移支付形成依賴。

對資源枯竭型城市的轉移支付屬于一般性轉移支付，對于地方政府無疑是財政力量的增強。因此地方政府更傾向于能夠盡可能的獲得中央的財政轉移支付補償。如果缺乏有效的監管，財力寬松可能會導致地方盲目擴張支出，將大規模的資金投入到基礎設施建設等“資源密集型”工程中，降低資源配置效率，不利于經濟高質量發展。

（3）完善財政轉移支付的手段和分配方式，確保財政資金空間的有效利用。

財政轉移支付的政策效果是存在異質性影響。我國的資源型城市分布廣泛，其各自的產業布局的不同、開發秩序的也存在不同。針對不同的資源型城市，需要采用不同的財政手段和分配方式，促進當地的產業結構的優化和升級。無論是一般性轉移支付還是專項轉移支付，并且都存在“粘蠅紙效應”。因此，需要穩定性和靈活性的組合，發揮財政資金的有效利用。

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