應對突發重大公共衛生事件的法治體系研究

羅伯恒

2019年12月，武漢開始出現數例新型冠狀病毒感染患者，隨后新冠病毒迅速肆虐全國。此次疫情是對我國治理體系和治理能力的一次大考，我國充分發揮制度優勢，緊緊依靠人民群眾，科學防治、精準施策，最終打贏了這場人民生命安全保衛戰。新冠病毒肺炎疫情的暴發只是我國應對突發重大公共衛生事件的一部分。習近平總書記指出，風險應對能力是國家治理能力的題中之義，是國家安全的重要抓手。①參見楊丹：《提升突發重大公共衛生事件的風險應對能力》，載《湖南日報》2020年3月10日，第5版。因此，系統反思突發重大公共衛生事件應對機制的不足，并嘗試制度創新，完善重大公共衛生事件防控的治理結構，對提升應對重大公共衛生事件的能力至關重要。推動完善涉及突發事件防控相關的規范性法律文件，加強配套制度建設，推動形成系統完備、科學規范、運行有效的綜合法律體系，方能為以后預防社會重大衛生事件提供法治保障。

一、應對突發重大公共衛生事件的現行法律保障體系

突發公共事件是指在一定區域內突然發生的，打破了原有的正常社會秩序，造成或者可能造成重大人員傷亡、重大財產損失和重大社會影響，并危及公共安全的，需要立即處理的事件。①參見王利賓：《法律經濟學視角下的突發公共衛生事件防控研究》，載《中國人民公安大學學報（社會科學版）》2021年第5期。根據突發公共衛生事件的危害影響與涉及范圍，將突發公共衛生事件劃分為特別重大（Ⅰ級）、重大（Ⅱ級）、較大（Ⅲ）和一般（Ⅳ級）四級進行管理，配套建立分級反應機制。法律保障方面，也同時根據其性質的不同，分為指導性法律保障體系和懲罰性法律保障體系。

（一）指導性法律保障體系

改革開放以前，我國社會管理以“單位制”“人民公社制”為基本社會組織形式，具有政治、經濟與社會三位一體的功能，呈現行政性、封閉性、單一性的特征。這一時期，人口流動近乎停滯，人們普遍生活在“熟人社會”中，社會基本單元的管理、控制能力較強，許多衛生事件能夠被有效消滅在萌芽階段。

1989年，我國制定首部《傳染病防治法》，以預防為主、防治結合、分類管理作為傳染病預防控制的主要原則，并在傳染病預防和控制、疫情的報告和公布等方面對各級政府衛生部門提出了具體要求。此后一直到2003年“非典”病毒暴發前夕，我國在應對突發公共衛生事件方面始終存在諸多空白，政策相互獨立，未能形成體系。②參見張楓怡、趙靜等：《我國突發公共衛生事件應急管理政策變遷研究》，載《醫學與法學》2023年第4期。2003年“非典”疫情暴發起初，我國未建立起突發公共衛生事件專門應急處置隊伍，缺乏應對預案和應對經驗，以至于當時的應急管理體制機制難以有效作出應對。在此情況下，黨中央、國務院快速作出決策，基于我國國情創造性的出臺了一系列舉措，最終渡過難關。

此后，我國逐漸認識到應急防控工作的重要性，開始密集總結“非典”防控的經驗和成果，出臺了一系列針對突發公共衛生事件的應對舉措。2003年5月出臺《突發公共衛生事件應急條例》（2011年作進一步修改）；2004年8月修改《傳染病防治法》（2013年作進一步修改）；2006年出臺《國家突發公共衛生事件應急預案》（2013年國務院辦公廳印發《突發事件應急預案管理辦法》）；2007年出臺《突發事件應對法》等，為各級人民政府及其分管部門妥善應對突發事件提供了規范保障。

截至目前，我國制定了《突發事件應對法》《傳染病防治法》等涉及應急、災害的法律法規共60多部，覆蓋了包括自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等多種類型，形成了預防為主、常備不懈，統一領導、分級負責，依法規范、措施果斷，依靠科學、加強合作的重大突發公共衛生事件應對處置機制。

（二）懲罰性法律保障體系

有關重大公共衛生事件應對懲罰性保障的法律規定見于《刑法》第六章妨害社會管理秩序罪中的第五節危害公共衛生罪、2003年“非典”疫情暴發時由最高人民法院、最高人民檢察院聯合發布的《關于辦理妨害預防、控制突發傳染病疫情等災害的刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）以及2020年2月新冠疫情暴發時由最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合發布的《關于依法懲治妨害新型冠狀病毒肺炎疫情防控違法犯罪的意見》（以下簡稱《意見》）。

刑事立法在重大公共衛生事件處置過程中也發揮了重要作用。1989年，我國《傳染病防治法》出臺，該法第35條、第37條通過列舉方式明確了妨害傳染病防治的具體行為，規定“比照刑法第一百七十八條的規定追究刑事責任”，是我國從立法層面規制妨害傳染病防治行為走出的第一步。根據社會形勢的發展變化，1979年《刑法》已經逐漸滯后。針對原有立法的不足，1997年《刑法》將原《傳染病防治法》中關于規制妨害傳染病防治行為的內容吸收，增設妨害傳染病防治罪，對其從獨立配置法定刑、增加單位可以作為犯罪主體兩方面對法條規定進行了修改完善。

2003年“非典”疫情暴發時，因我國《刑法》對妨害傳染病防治罪采用了準用性規范的立法方式，甲類傳染病的標準以《傳染病防治法》的規定為準。但《傳染病防治法》規定我國甲類傳染病僅有霍亂和鼠疫兩種，并且當時尚無對乙類傳染病可以按照甲類預防、控制的規定，使得《刑法》的懲治面過于狹窄，導致對“非典”這種起初原因不明造成的大范圍傳染性疾病的防控過程中缺乏法律的懲罰性保障。為保障疫情防控工作的順利進行，才有了《解釋》的出臺。在未明確妨害傳染病防治罪法律適用的情況下，將患有突發傳染病或者疑似突發傳染病而拒絕接受檢疫強制隔離或者治療，過失造成傳染病傳播，造成嚴重后果的行為按照過失以危險方法危害公共安全罪定罪處罰，為“非典”防控期間對妨害公共衛生事件的處置提供了堅實的法律保障。在“非典”疫情防控戰爭取得勝利后，通過總結經驗教訓，促成了《傳染病防治法》在2004年的修改，此次修改著重完善了傳染病防控手段，增加對甲類傳染病以外的傳染病可以采取甲類傳染病的預防、控制措施的規定，為此后應對重大突發公共衛生事件提供了制度保障。

新冠肺炎疫情暴發后，《意見》明確規定了故意傳播新型冠狀病毒感染肺炎病原體的兩種具體行為按照以危險方法危害公共安全罪定罪處罰，妨害疫情防控措施引起新型冠狀病毒傳播或者有傳播嚴重危險的行為按照妨害傳染病防治罪定罪處罰，為妥善應對這一重大突發公共衛生事件提供了明確依據，在引導公眾自覺履行報告義務、接受檢測以及配合隔離、治療措施，有效控制疫情擴散方面發揮了重要作用。2020年12月，《刑法修正案（十一）》出臺，標志著我國將過去關于重大突發公共衛生事件的應對經驗和成果正式上升至成文法高度，加大了對妨礙突發重大公共衛生事件行為的打擊懲罰力度，對重大公共衛生事件的防控體制的持續完善和推進打上了一劑“強心針”。《刑法修正案（十一）》將原《刑法》第330條規定的妨害傳染病防治罪在入罪方面進行了范圍上的擴大。具體而言，在保持妨害傳染病防治罪結果犯屬性的同時，將其入罪行為由“引起甲類傳染病傳播或者有傳播嚴重危險的”增加為“引起甲類傳染病以及依法確定采取甲類傳染病預防、控制措施的傳染病傳播或者有傳播嚴重危險的”，密切貼合了2020年至2023年新冠疫情“乙類甲管”的防控現狀。我國抗擊新冠疫情取得的重大成果客觀上也離不開《刑法修正案（十一）》的懲罰性法律保障。

二、突發重大公共衛生事件法治化應急處置的現狀檢視

（一）法律規范界限不明晰

我國現行應對突發重大公共衛生事件的法律體系具有法律淵源效力層級復雜、法律規范條目眾多的特點，不同法律規范之間因立法目的不同、規范細化程度不同等造成一定程度的雜糅。受“宜粗不宜細”的立法思路影響，現行《突發事件應對法》對于重大突發事件的處理規定較為原則化。例如，事后恢復與重建章中，只是規定人民政府要組織開展相關工作，但是對于實施主體、實施標準、實施計劃以及實施過程都沒有明確規定。再者，信息發布主體多元，《突發事件應對法》規定由政府及其部門發布信息，《傳染病防治法》 規定其信息發布主體為衛生行政部門，這在一定程度上可能導致政府對突發事件信息發布不及時。《傳染病防治法》等法律屬于特別法，只適用于單種類的公共危機。長期以來，我國按照突發公共衛生事件類型分別立法，分散立法模式下的一事一議特征非常顯明。①參見王志鑫、吳大華：《我國突發公共衛生事件應急法律體系的檢視與完善》，載《中國衛生事業管理》2022年第8期。致使在突發事件預警、信息發布、應急準備、處置等方面缺乏有效銜接，缺乏緊急狀態下統一的指揮、權力配置機制，關鍵時刻難以有效應對重大公共衛生事件的處置工作。

（二）應急管理體制機制不夠完善

我國突發重大公共衛生事件法治體系建設正在逐步健全，應急管理體制機制方面有待完善。以我國出臺的應急法治預案為例，在總量上已經基本實現了多部門、多種類、多領域的覆蓋，但在體制機制、邏輯框架、實操規范上仍有一定的不足之處。我國針突發重大公共衛生事件應急預案存在以下問題：其一，各省立法進度不一，重復立法現象明顯。全國范圍內僅有70%左右的省、自治區、直轄市在《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》基礎上進行了地方立法，出臺了結合本省實際情況的實施細則。其中也暴露出應急預案文本簡單復制、預案缺乏針對性和可操作性、預案的應急演練不足等問題。其二，公共衛生體系在其結構、制度方面仍存在一定完善空間。現有公共衛生應對體系側重于對即發事件進行管控，“重醫輕衛”“重醫輕防”的傾向依然比較突出。其三，法律法規滯后性凸顯，現行《國家突發公共事件總體應急預案》《國家突發公共衛生事件應急預案》皆為2006年制定，但是其主要編制依據已經發生改變，如《突發公共衛生事件應急條例》于2011年修正，《傳染病防治法》也于2013年修正，而應急預案卻未能同步更新完善。

在應急體制方面，我國基本形成全國分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主的應急管理體制。應急機制主要包括預測預警機制、應急信息報告程序、應急決策協調機制、應急公眾溝通機制、應急響應級別確定機制、應急處置程序、應急社會動員機制、應急資源征用機制和責任追究機制等方面。應急管理體制具有明確職責、整合資源、及時響應、緊急救援、評估恢復等關鍵作用。有學者指出，我國應急管理體制具有一定的中國特色優勢，但是管理體制內存在部門化傾向、部門職責與上下級政府職責劃分不明、協調性差、責任體系不健全、資源整合差等問題。①參見高小平：《建設中國特色的應急管理體系》，載《中國應急管理》2009年第4期。還有業內人士指出，我國應急機制上缺乏創新化和信息化、當地政府的重視度和監督不夠以及其本身實際存在的一些缺陷，并提出應從機制的應用設計、推行信息化管理方式、投入使用前進行大量重復實驗、提高工作人員的專業知識素質等方面進行改進，優化突發公共衛生事件應急機制。②參見張沐霞：《突發公共衛生事件應急機制研究》，載《世界最新醫學信息文摘》2019年第19期。《國家突發公共衛生事件應急預案》明確了在國務院的領導下由衛生部（現為國家衛生健康委員會）組織協調應急處理工作，必要時可成立全國突發公共衛生事件應急指揮部。這種成立臨時的指揮部或領導小組承擔處理危機的職責具有兩面性。一方面，該機制能夠破除部門間的“行政障壁”，及時妥當調配資源，最大限度發揮集體合力；另一方面，應當注意的是，這種臨時議事協調機構的建立又間接導致了政府應對危機的反應能力持續性不足，客觀上強化了重應對、輕預防的應急處置理念，使得應急處置預案、演練等制度地位降低。現有立法對行政應急權的規范也未能充分滿足應急法治的要求。在一些重大突發公共衛生事件中，一些應急措施的出臺可以最大限度地保護人民和公共財產的安全，但是有時將超越法律的規定范圍，這不僅會讓執行機關面臨一定的輿論壓力，也讓司法機關在處理該類案件中難以找到法理支撐，更是讓民眾難以對行政機關的應急權形成有效監督。客觀上使得突發公共衛生事件處置期間行政機關的部分“指令”游離于現有法律體系之外，難以滿足法治政府建設的要求。

（三）人民群眾在公共衛生法治建設中參與度不足

在重大公共衛生事件的治理中，人民群眾扮演著不同的角色。既是針對行政機關發出應急指令的服從者，又是受助于公共衛生部門進行應急救助的被救助者，還是協助相關政府職能部門進行應急管理的參與者，更是在重大公共衛生事件治理中對行政權、司法權是否依法運行進行監督的監督者。①參見蘇海雨、鄭文盛：《突發公共衛生事件中應急治理的法治化保障》，載《中國衛生事業管理》2022年第5期。保證并且加大人民群眾在公共衛生法治建設中的參與力度，對于公共衛生法治建設的健康發展意義重大。

1.人民群眾在公共衛生事件治理中的知情權不足

知情權是指公民對自身相關信息獲取和了解的權利。它是公民的一項重要私法權利，也是法治國家所必須保障的基本人權之一。2007年，我國頒布了《政府信息公開條例》，里面雖未明確規定“知情權”這一權利，但是政府信息依法公開原則得到了確立，視為公民知情權之法律基礎。信息是決策的依據和前提，也是決策獲得民眾支持的基礎。②參見梁晨：《突發公共衛生事件防控法治化：理念、問題與路徑》，載《湘潭大學學報（哲學社會科學版）》2022年第1期。知情權作為私法之權利，公民行使該權利的必然會與公法權力產生碰撞，行使知情權的一項前提就是要求相關國家機關在法律限度內公開一定的信息量。公民欲對某熱點事件充分知情，依賴于行政機關主動對外界發布并且完整公開事件過程，反之公民的知情權則無處行使，權利無處行使必然導致社會秩序的紊亂。例如，在針對新冠疫情的治理階段中，一些被感染人群并不知道自己已經患上該病，同時他們還在出行途中，而部分地方政府對外信息發布部門未能及時向外界發布病例活動信息，因此導致該人群往返地方的部分居住地小范圍內形成傳染源，恐慌情緒蔓延，“搶菜”行為、謠言散布等現象層出不窮。政府部門信息發布的遲延，不僅是對公民知情權的破壞，亦是對人民群眾的生命健康權的傷害。

在提倡公民知情權的同時也應當明確的是，公民知情權的行使并非無限度的恣意妄為，還要結合其他公民的隱私權、生命健康權和國家公共安全等多方面要素進行綜合考量。公共利益所代表的是大多數人的利益，作為維護公共利益的典型代表的公共職能部門承擔著實現公共利益的社會責任。③參見周善昭、張繼承：《論突發公共衛生事件中新聞活動使用個人信息之法律沖突與調和》，載《南海法學》2022年第6期。個體權利的行使不能凌駕于整個社會集體之上，在重大公共衛生事件治理的大背景下，人民群眾的生命健康權是首要目的，④參見趙軒毅 ：《論突發公共衛生事件中的公民知情權——以〈傳染病防治法〉中的信息傳導機制為視角》，載《法治社會》2021年第3期。在最大限度減少對其他公民隱私權沖擊、最大限度保護公共利益的情況下，堅持適用比例原則，平衡公民知情權與國家公共衛生利益之間的關系。

2.人民群眾在公共衛生事件治理中的監督權不夠

根據《憲法》第41條之規定，我國公民對任何國家機關及國家機關工作人員有提出批評和建議的權利，意即監督權，這是我國公民的基本權利之一。據此，公民對國家機關及其工作人員監督權的適用不應受到社會狀態的限制。突發重大公共衛生事件狀態是不可避免的緊急狀態之一，在這種緊急狀態下，公民的監督權也不應因外界沖擊而被無視。在現行的《突發事件應對法》與《突發公共衛生事件應急條例》中并沒有列明在應急狀態下公民對公共衛生行政部門進行監督的規定，《傳染病防治法》中只是規定了公民對衛生行政部門程序規范的監督，并未對突發公共衛生緊急狀態下公民監督權的行使作出進一步細化。突發公共衛生事件出現時，緊急行政權和緊急司法權的行使應當如何受到人民群眾的監督？人民群眾對緊急狀態下兩種公權力行使的監督是否與一般狀態下無異？這都是我國在應對公共衛生事件時難以回避的問題。

沒有救濟就沒有權利，如果法律對于行政應急權侵害公民合法權益的現象缺少相應的救濟途徑，就不可能實現真正的應急法治。①參見梁晨：《突發公共衛生事件防控法治化：理念、問題與路徑》，載《湘潭大學學報（哲學社會科學版）》2022年第1期。在突發重大公共衛生事件狀態下，行政權的規范行使至關重要。公民對于行政權與司法權的監督具有一定的滯后性，即相應的行政行為或司法行為作出并在全社會予以公開發布后，公民才得以通過多種途徑了解并對相應的行政行為和司法行為進行監督。為準確及時處置突發公共衛生事件，事件期間國家機關作出的指令行為更加具有緊迫性與時效性，應盡可能尊重行政機關的自由裁量權，為行政機關決策提供相對寬松的制度環境，防止行政機關決策時畏首畏尾，延誤處置時機。但不應完全剝奪對行政機關自由裁量權的監督，此時公民的監督如果不能得到依法有效的保障，則可能造成監督權被相應行政機關和司法機關所忽視甚至恣意侵犯且無法及時得到法律救濟。

3.志愿服務工作者與相關機構在公共衛生事件治理中的參與感不強

在我國應對重大公共衛生事件的處置中，除醫療衛生隊伍作主力外，志愿者、公眾、民間救援組織、行業協會等社會力量均在一定程度上發揮了積極作用。我國目前針對突發重大公共衛生事件的社會參與調度體系已基本建成，但其中的部分內容有待進一步細化和完善。在突發重大公共衛生事件發生時，應適時協調專業隊伍和志愿服務兩種力量之間的關系，用法治促進和規范社會力量，做到依法、有序、快速協同到位。在公共衛生事件防治的立法領域，無論是《突發事件應對法》還是《突發公共衛生事件應急管理條例》，都未對志愿服務工作者和志愿服務機構存在的法律依據作出專門規定。當前我國專門針對志愿服務工作者出臺的法規中，《志愿服務條例》可供參考，但《志愿服務條例》對志愿服務工作者在重大公共衛生事件下的法律地位、行動準則、權益保障與工作分工等都未具體明確，其配套實施細則尚未制定完畢，志愿服務如何在法治軌道內參與公共衛生事件處置應對面臨諸多難題。

（四）突發重大公共衛生事件應對處置中刑法入罪形式化趨勢明顯

為應對新冠肺炎疫情，保障疫情處置機制有效運行，刑事司法政策得以及時調整，展現了及時、從重的涉疫刑事司法指導精神。在我國應對疫情“大考”取得顯著成果的同時，仍不應忽視其中存在的刑法入罪形式化趨勢明顯這一問題。刑法的謙抑性和罪責刑相適應原則是刑法運行的基本精神和普遍適用原則。在將某種行為事實涵攝于某一個罪刑規范的過程中，應當首先從客觀立場實質性地判斷此行為是否已經嚴重威脅或者侵害該罪的保護法益。①參見陳偉、吳裕飛：《涉疫刑事司法政策的理念回歸與路徑完善》，載《河北法學》2023年第5期。并非通過行為人的行為與疫情防控管理“沾邊”就適用《解釋》和《意見》中“從嚴懲處”的有關規定進行從重、從嚴、從快處理。例如浙江南潯王某某妨害公務案，僅僅存在形式上的“阻礙國家機關工作人員履行防疫公務”。②2020年2月2日上午，王某某因不服從社區工作人員對其采取居家隔離的疫情管控措施，與社區工作人員發生爭執。報警后，社區民警朱某某協助社區工作人員對王某某開展勸導，王某某仍不予配合。在民警朱某某對王某某拍攝視頻時，王某某攻擊朱某某，抓傷了朱某某的臉部以及頸部。后經司法機關處理，王某某被判處妨礙公務罪。參見《全國檢察機關依法辦理妨害新冠肺炎疫情防控犯罪典型案例（第一批）》，載最高人民檢察院網，http://www.spp.gov.cn/xwfbh/xwfbt/202002/t20200211_454256.shtml#Z。倘若嚴格按照“如果行為并不明顯阻礙國家機關工作人員依法執行職務的，就不應認定為犯罪;否則會造成處罰的不公平”③張明楷：《刑法學》（下），法律出版社2016年版，第1033頁。之觀點，那么王某某以伸手阻止之輕微暴力手段阻攔社區民警對其拍攝視頻的行為是否真正達到了阻礙國家機關工作人員執行公務的行為要求標準，仍有待商榷。涉疫刑事司法主要懲處的對象為“妨害疫情防控類違法犯罪”，在《刑法》中沒有對“妨害疫情防控類違法犯罪”的內涵與外延進行的嚴格界定，在刑事司法實務中不可避免的對《解釋》和《意見》中的“破壞防疫行為”產生適用上的爭議。如在“侯夢陽盜竊案”④2020年1月底至2月初，被告人侯夢陽趁疫情防控居家管理，大量車輛停放于道路上無人看管的情況下，采取砸壞車窗玻璃的方式盜取大量財物。參見侯夢陽盜竊罪案，山西省萬榮縣人民法院（2020）晉0822刑初57號刑事判決書。中，對于被告人侯夢陽趁疫情期間車輛停放于道路上無人看管盜竊財物的行為，司法機關對其評價為“新冠肺炎疫情防控期間實施犯罪”，適用《懲治妨害新冠肺炎疫情防控違法犯罪意見》的有關精神對其從重處罰。然而，就涉疫刑事司法政策是否適用于具體的侵犯財產犯罪而言，《意見》實際上從對行為方式、行為對象等構成要件要素的描述上表現出了謹慎態度及限制適用的要求。⑤參見陳偉、吳裕飛：《涉疫刑事司法政策的理念回歸與路徑完善》，載《河北法學》2023年第5期。若按照實質化入罪標準對被告人侯夢陽的行為進行評價，則其僅僅是在疫情防控期間犯罪，是否因其砸車窗盜竊行為破壞了疫情防控管理，仍有待商榷。司法機關對該一般盜竊行為認定為妨害疫情防控管理的行為，存在著刑法入罪形式化的現實危險。

三、完善突發重大公共衛生事件法治體系建設的維度

法律的權威來自人民的內心擁護和真誠信賴。我國在面對新冠肺炎疫情所取得的成果源自于“集中力量辦大事”的舉國體制。在舉國體制更深層次的背后，其內涵就在于“大政府”的強有力管制。政府對公共衛生管理和服務實行管制和調配，以期實現在突發公共衛生事件出現時能夠有充足的資源進行應對。然而，以行政權為代表的公權力在其擴張的同時勢必壓縮私權利的范圍和邊界，有形成公權力對私權利的侵犯之憂。探討重大公共衛生事件法治體系完善的基礎，必然圍繞著以何種方式實現公權力與私權利之間的價值衡量。

（一）維度一：以規范權力為基礎，踐行形式法治

我國的每一部法律都是最廣大人民意志的具象化體現，在制定時都要預先考慮其社會效果。法律面前，一切個人和組織都應當遵循法律規定，在法律規定的范圍內行使權力或權利，履行自己的職責或義務。因此，行政機關在公共衛生事件處置的過程中同樣也應當在法治的軌道內進行。行政機關在公共衛生領域不僅需要忠實地履行法律賦予的權力，而且需要在法律所規定權限范圍內行使權力，并且遵循法律規定的程序。①參見梁晨：《突發公共衛生事件防控法治化：理念、問題與路徑》，載《湘潭大學學報（哲學社會科學版）》2022年第1期。行政機關在應對公共衛生事件中的任務在于通過對自身職權的有效行使保障公共秩序和人民群眾生命健康，將公共衛生事件帶來的影響降低到最小。法治對行政機關在處置公共衛生事件中的作用體現在兩個方面：一方面，行政機關行為受法治體系規制，使其在行使的過程中不至于侵犯公民私權利的正常行使；另一方面，法治體系為行政機關履行公共衛生事件的處置職責提供了可行路徑和權力保障，以便于行政機關更好地履行自身之職責。

（二）維度二：以合目的性為導向，貫徹實質法治

實質法治是以合目的性為導向實現行政機關行為最終意圖的體現。在公共衛生事件的應對處置中，又可表述為應急法治。突發公共衛生事件應對權具有法理上的合法性和道義上的正當性，是行政機關為了應對突發公共衛生事件應當享有且必須享有的公權力。②參見高志宏：《突發公共衛生事件應對權：合法性、正當性及法律邊界》，載《學術界》2020年第11期。行政機關處置公共衛生事件的目的就是最大程度上實現對公共衛生事件的預防和控制。控制層面需要應急、醫學科學等專業領域知識予以輔助。正如新冠肺炎疫情剛爆發之時，在尚不能確定病毒是否能夠“人傳人”、以怎樣的方式進行傳播以及其威脅程度究竟為何等問題時，面對如此不確定的病毒傳播公共衛生事件，從傳染病防控防治的理論出發，阻斷病毒的傳播渠道是明顯具有防控效果的。因此，行政機關為實質應對疫情的需要采取“封城”“居家管理”等應急措施是十分必要的。筆者認為，實質法治不局限于眼下利益，而是從國家、社會整體的期待利益和根本利益出發的。正所謂“非常時期用非常方法”，實質法治并不是對形式法治的沖擊和突破，而是為了實現正當目的，能夠適當容忍行政機關在一定程度上突破常規法律規定而采取必要的管理和控制措施。

（三）維度三：以人民健康為中心，實現健康法治

習近平總書記強調，沒有全民健康，就沒有全面小康，要把人民健康放在優先發展的戰略地位。①參見《把人民健康放在優先發展戰略地位》，載新華網，http：//www.xinhuanet.com/politics/2016-08/22/c_1119429462.htm。公共健康是基本人權之一，同時也是公共衛生事件中“社會公共衛生安全”的重要組成部分。除了明確“每一個公民都是自己個人健康的第一責任人”理念外，行政機關在應對公共衛生事件中還應對民眾整體健康予以側重和保護。一方面，行政機關在公共衛生事件出現前應當嚴格貫徹事前防范的根本防控理念，加大對民眾整體健康的支持；另一方面，行政機關在公共衛生事件突發后，應當在實現徹底應對處置的同時以民眾整體健康作為必要考量的對象，在作出應急處置行為的同時必須以維護民眾整體健康作為制度出發點。公共衛生事件的處置并不是“一處了之”，在“后公共衛生事件時代”，行政機關仍應注重常態化防控措施的延續，改“治已病”為“治未病”，在承認公共衛生事件突發性、偶然性、必然性的基礎上將風險抑制在源頭，這也是法律以民眾整體健康為重，實現健康法治的應有之義。

四、突發重大公共衛生事件法治體系建設的優化路徑

探究針對性解決我國應對突發重大公共衛生事件的體制機制建設問題，厘清應對突發重大公共衛生事件的理論基礎、現實問題以及改革路徑等基本問題，對于當下我國應對重大公共衛生事件法治化研究具有重大歷史意義和現實意義。一方面，該制度建設要在習近平法治思想的制度框架內展開，應對重大公共衛生事件的體制機制建設問題應當與中國特色社會主義法治理論的內在邏輯一致，不能盲目進行法律移植；另一方面，它又反映重大公共衛生事件的特有規律，實現制度建設的現代化、高效化、前瞻化。

目前，我國公共衛生領域法律制度建設尚不夠健全完善，現有體制機制不能完全滿足應對突發事件的需要。筆者認為，可以探索建立一套適合我國國情的公共衛生法律規章制度，構建事前預防、事中應對和事后處置的法治體系，在習近平法治思想的指導下，突出中國特色社會主義制度的優勢。為此，加快出臺相應的公共衛生法律法規體系，對健全國家公共衛生應急管理體系，提高應對突發重大公共衛生事件的能力水平具有迫切的現實意義。

（一）注重事前預防：實現由“治已病”向“治未病”的轉變

應對突發重大公共衛生事件的體制機制建設需要完善事前的預防與監督體系，通過部門之間的相互聯合、協調配合，建立相應的危機預警機制。通過“非典”與“登革熱”等公共衛生事件的教訓，應當意識到，探尋公共安全問題的源頭是重中之重，盡可能將重大公共衛生事件的發生的可能性扼殺在萌芽之中。人民群眾作為預防戰略的重要一環，培養民眾的危機意識、增強公民預防突發重大公共衛生事件的意識對事前預防體系的建設大有裨益。

我國遭受新冠肺炎疫情侵襲后，地方政府和有關部門通過頒布決定、命令等方式發布了一系列的防控要求與規定，但因這些規定的出臺缺乏嚴格的法律依據而受到“合法性”的質疑，也再次將人們的關注點聚集到《突發公共衛生事件應對法》的制定上。①參見張剛、張峘、安群：《突發公共衛生事件治理的法治化及其實現進路》，載《三晉基層治理》2022年第5期。我國應急管理立法主要針對重大、較大和一般三種應急狀態。目前，針對突發應急事件的專門性法律只有《突發事件應對法》，該法對突發的重大公共衛生事件的規定并不詳盡，其規定的“有關法律”和“另行規定”至今尚未出臺，我國突發公共衛生事件的緊急狀態法律制度仍然存在較大的空白亟待填補。②參見熊文釗、王秋艷：《應對突發公共衛生事件的法治保障》，載《天津大學學報（社會科學版）》2021年第2期。

鑒于對突發重大公共衛生事件處理的指導難度大，難以做到全流程覆蓋，故而《突發公共衛生事件應對法》的立法工作迫在眉睫。早在全國人大常委會公布的2021年的立法計劃中，《突發公共衛生事件應對法》已經被列入方案。筆者認為，在立法中要明晰重大公共衛生事件緊急情況的授權主體、可采取的調控措施，尤其對于運用法律規定之外的應急措施或者顯著影響公民基本權利的應急措施的適用進行明確規定，平衡緊急狀態下國家與公民、公民與公民之間的權利義務關系。確保在緊急公共衛生事件發生時，行政機關對突發事件的事前預警、信息發布、應急準備、防控措施、善后處置等方面有法可依，相互之間有效配合，確保負責機關統一指揮，明確權力配置機制，使該法的出臺可以與我國的《突發事件應對法》相輔相成，成為應對重大公共衛生事件的兩大法律保障。

此外，政府部門要堅持嚴格公正執法，堅持運用法治思維參與突發重大公共衛生事件的治理，依法依規出臺地方治理規定。同時，對《突發公共衛生事件志愿服務法》的制定也需提上日程，在法律中明確突發重大公共衛生事件下志愿者服務隊伍的注冊辦法、資格資質、權利義務關系、主管部門責任、管理準則、法律責任、善后工作安排等相關內容，推進應急志愿服務隊伍管理的法制化進程，完善公共衛生事件法治體系的建設。

（二）強化事中應對：以行政、司法多維度保障處置工作正常進行

應對突發重大公共衛生事件的體制機制不僅需要規范公共衛生事件的事前預防與監督機制，更需要保證事中的應急管理機制。完善管理指揮系統，提高政府應急指揮能力，破除信息公開壁壘，使信息公開更加順暢、清晰。妥當運用刑事處罰，正確理解涉公共衛生事件刑罰適用規定，做到在嚴格貫徹寬嚴相濟刑事司法政策的同時保障突發公共衛生事件的應急處置工作正常有序進行。

1.堅持信息公開原則，充分保障人民群眾的知情權。現代法治的運行離不開信息的公開，信息公開原則也是建設法治政府的必要遵循原則。信息公開既包括政府的行動信息公開，也包括決策信息公開。《政府信息公開條例》第19條要求行政機關應當公布突發公共衛生事件的應急預案、預警信息及應對情況。在公共衛生事件發生時，行政機關要第一時間發布針對公共衛生事件的處理預案，保證人民群眾在對與自身利益相關的信息中獲得充分的知情權。對于人民群眾而言，在突發公共衛生事件中，生命健康權是最為重要的，因此，行政機關及時準確地發布相關信息，可以最大程度使人民群眾作出相應的反應以保障自身的相關權益，也可以最大限度地減少公共利益的損失。同時，行政機關應堅持依法信息公開，民眾可以更快更準確地掌握公共衛生事件的真實情況，從而盡量減少受到網絡或其他渠道的非官方發布的錯誤輿論信息的影響，作出對自身行為負責的理性判斷。

2.堅持依法行政原則，充分保障人民群眾的監督權。堅持“法無授權不可為”，在緊急公共衛生事件的背景下，也要參照緊急時期的法律要求，綜合考慮多方因素保障公民的監督權。對公民監督權的行使要正確看待與處理，在保證公共利益不受損害的前提下創新監督方式、廣開監督渠道、擴大監督領域，例如運用現代科技，強化互聯網監督平臺的發展，真正做到“讓權力在陽光下運行”。

隨著互聯網信息技術發展與普及，公民監督權的行使也不再受到傳統方式的限制，互聯網使得民眾的監督“觸手”得到了一定的延伸，如微博、抖音等互聯網平臺的快速發展，使之成為另一種重要的監督渠道。當然，互聯網監督的弊端也非常明顯，其最突出問題是網上的信息往往魚龍混雜、真偽并存，個人往往很難甄別信息的真偽。這種混亂情況容易被不法人員所利用，對疫情防控工作反而造成負面效果。因此，為了發揮好群眾監督的積極作用，行政機關可以依法發布相關規章制度，在不同方面構建和完善網絡舉報平臺，做到統一、公開及迅速處理有關信息，盡可能減少“垃圾信息”的擴散。

3.充分發揮司法對行政機關的監督、對妨礙治理突發重大公共衛生事件之行為的處置功能。健全司法機關在應急期間的職能作用，確保應急期間政府、司法機關的各項行為于法有據。公安機關、檢察機關依法對妨礙突發重大公共衛生事件治理的各項犯罪開展偵查、審查批捕、提起公訴，嚴厲打擊緊急事件狀態下實施危害公共安全的犯罪行為，同時將法律監督常態化。人民法院依法審判，依法公正審理突發重大公共衛生事件期間妨礙工作開展的案件，充分開展緊急衛生事件下的普法宣傳。最高人民法院積極回應人民群眾關注熱點，會同有關部門及時出臺意見，及時發布審判指導意見與典型案例，為下級法院的審判活動進行有效指導，確保案件審判取得政治效果、法律效果和社會效果的有機統一。①參見評論員：《為統籌推進疫情防控和經濟社會發展提供法治保障法律服務》，載《中國司法》2020年第3期。

（三）落實事后處置：健全法律規范體系、完善應急處置體制機制

應對突發重大公共衛生事件還應注意事后處置機制。對已發生的重大公共衛生事件進行檔案庫的建設，公共衛生服務機關應協同立法機關建立相應事后監督機制，確立事后責罰規制措施，制定相應災后恢復措施、社會救助措施等。同時依法對重大突發公共衛生事件應對工作中不依法履職、失職人員的責任追究，保證法律的嚴肅性。針對突發重大公共衛生事件應對過程中不作為、亂作為的領導干部依法依規處理，針對緊急情況下哄抬物價、售賣假冒偽劣醫用產品的不良商家嚴厲懲治，同時對拒不配合統一指揮、以違法手段擾亂事件治理的行為依法處理。

“非典”治理過后，我國針對當時法律規定的不足之處進行了修改與完善，但隨著時間的推移，部分民眾逐漸將突發重大公共衛生事件的概念拋之腦后，對于它的防治也漸漸放松，因此不定期強化針對突發重大公共衛生事件的應急演練至關重要，讓人民群眾享受幸福生活的同時對該類事件常懷提防之心。推動“以治病為中心”向“以健康為中心”的治理模式轉變，推動單一的政府管制向社會共治結構轉型。②參見梁晨：《突發公共衛生事件防控法治化：理念、問題與路徑》，載《湘潭大學學報（哲學社會科學版）》2022年第1期。此外，公共衛生物資儲備制度的建立也不應淡忘。新冠肺炎疫情防治初期，我國衛生醫療物資的存儲量出現巨大缺口，導致我國在抗疫初期面臨巨大的困難，給公共利益和人民健康帶來不小的影響。衛生醫療物資儲備制度包括藥物、醫療器械、防護裝備和設備、醫療和隔離場所等資源的儲備，包括技術、生產和調配等能力的儲備，還包括專業醫護人員、后勤和輔助等各種專業資源的儲備。如果僅僅進行藥物的準備，而不進行各種能力和專業資源的儲備，無異于刻舟求劍，無法有效應對突發尤其是不明原因的突發公共衛生事件。③參見王晨光：《疫情防控法律體系優化的邏輯及展開》，載《中外法學》2020年第3期。

（四）正確理解刑罰適用規定，以懲罰性作為事前、事中、事后全鏈條保障

做到在突發重大公共衛生事件應對時正確使用刑罰手段保障實施，需要厘清公共衛生事件處置時對各行為在《刑法》框架內的應然評價。通過把握立法宗旨、結合犯罪構成要件和正確適用法律解釋方法厘清法律規范名詞的含義，能夠對《刑法》有關罪名及最高司法機關在公共衛生事件期間發布的各種懲治妨礙公共衛生事件處置行為的司法解釋與司法政策進行正確理解與適用的基礎上，有效發揮《刑法》的懲罰性目的，有力保障對重大公共衛生事件的應對和處置。涉公共衛生事件處置的《刑法》分則具體罪名包括妨害傳染病防治罪、以危險方法危害公共安全罪、尋釁滋事罪、編造、故意傳播虛假恐怖信息罪等。《刑法修正案（十一）》著重對妨害傳染病防治罪進行了全面修改和補充完善，修改的部分總結概括為以下三點：

一是將傳染病由“甲類傳染病”修改為“甲類傳染病一級依法確定采取甲類傳染病預防、控制措施的傳染病傳播或者有傳播嚴重危險的”。該處修改是對以往將妨害傳染病防治罪犯罪客觀方面進行擴大解釋的正式確認。2003年“非典”疫情防控期間，對一些非典病人逃避治療、強制隔離等措施而造成疫情擴散的，因原妨害傳染病防治罪的入罪僅限“造成甲類傳染病的傳播”，使得有的行為盡管情節惡劣且造成十分嚴重的后果，但無法適用妨害傳染病防治罪進行處罰。①參見曲新久：《“非典”時期的“典型”反應——評“兩高”的一個刑事司法解釋》，載《政法論壇》2003年第3期。二是在《刑法》第330條第1款中增加一項，將“出售、運輸疫區中被傳染病病原體污染或者可能被傳染病病原體污染的物品，未進行消毒處理的”行為入罪。源自疫區未經消毒處理或生物消殺防治的物品仍根據引發疫情病原體的生物特性具有具備傳染性的高度可能，因此應當對疫區向外輸出的產品進行嚴格消毒處理。本條修改側重于傳染病疫情的源頭預防，適當提高了疫區物品對外輸出的管控力度，這也是科學防疫的體現。三是將《刑法》第330條第1款第4項傳染病預防、控制措施發布主體由“衛生防疫機構”修改為“縣級以上人民政府、疾病預防控制機構”，將原第1款第2項中的“衛生防疫機構”修改為“疾病預防控制機構”，將“糞便”修改為“場所和物品”，以適應突發重大公共衛生事件防控的需要，與《傳染病防治法》中的表述實現有序銜接。這也是對2003年“非典”疫情經驗的總結和對新中國成立以來衛生防疫機構建設、疾病預防控制體制改革成果的總結與提煉。②參見崔仕繡：《妨害疫情防控行為的刑事政策限度與刑法適用》，載《廣西大學學報（哲學社會科學版）》2023年第1期。

妨害傳染病防治罪的犯罪主體是一般主體，自然人和單位均可能觸犯該罪。犯罪主觀方面表現為過失：包括行為人已經預見而輕信能夠避免和應當預見而出于疏忽大意未能預見兩種情形。其強調過失犯罪的屬性也是妨害傳染病防治罪與以危險方法危害公眾安全罪的區別之一。妨害傳染病防治罪的犯罪主要客體為傳染病防治管理制度，次要客體為公共衛生安全。因為《傳染病防治法》和《突發公共衛生事件應急條例》等國家法律、行政法規均規定中央政府、各地方政府以及主管部門負有妥善處置傳染病等重大突發公共衛生事件的職責。各級有權主體基于法律規定履行突發重大公共衛生事件應對職責的目的在于維護社會公共衛生安全、保障人民群眾生命健康安全。妨害傳染病防治行為不僅違犯了傳染病防治管理制度，還使得社會公共衛生安全受到威脅，是對雙重法益的侵犯。

妨害傳染病防治罪的犯罪客觀方面表現為違反傳染病防治法的規定，引起甲類傳染病以及“甲管”傳染病預防、控制措施的傳染病傳播或者有傳播嚴重危險的行為。具體來說，該危險行為包括以下三個層面內容：其一，狹義上的傳播傳染病的行為，如吐口水、故意觸摸潛在人身健康法益受侵害人群或其他通過介質或非介質的傳播行為；其二，致使被侵害人人身健康法益受到實質性損害的行為；其三，人身健康法益受到侵害的不特定人群范圍達到了“嚴重”傳播的程度。對于“嚴重”傳播程度的認定，從《刑法》中可以探尋其依據。妨害傳染病防治罪作為規定在《刑法》分則第六章第五節的危害公共衛生類犯罪，保護的自然是公共衛生法益。“公共衛生就是組織社會共同努力，改善環境衛生條件，預防控制傳染病和其他疾病流行，培養良好衛生習慣和文明生活方式，提供醫療衛生服務，達到預防疾病，促進人民身體健康的目的。”①吳儀：《加強公共衛生建設開創我國衛生工作新局面——在全國衛生工作會議上的講話》，載《中國衛生質量管理》2003年第4期。因此，筆者認為，對群體性公共衛生法益造成大規模損害的行為，即為該法條中“嚴重”性質的判斷標準。

結 語

突發重大公共衛生事件被視為衛生健康領域的“災害”，我們必須認識到，應對這些事件并非一蹴而就，而是需要完善的應急處置預案、行政機關正確的處置決策以及人民群眾對處置工作的自覺支持。為了實現這一目標，我們需要建立法治化的應急處置體制機制，推動從“治已病”向“治未病”的治理模式轉變，以人民健康為中心的理念導向變革。這是在“后疫情時代”全面總結疫情防控經驗教訓的基礎上，推動突發重大公共衛生事件應對機制從政府主導型向社會共治型治理結構轉變的最大成果。