促進住房租賃市場穩步健康發展，保障住房租賃活動有法可依

陳峰 李敏

2022年11月23日，上海市人大常委會第四十六次會議表決通過《上海市住房租賃條例》（以下簡稱“《條例》”），自2023年2月1日起生效施行。此《條例》是繼《北京市住房租賃條例》之后，我國第二部地方層面對“住房租賃”相關問題予以明確法律規定的條例?！稐l例》的內容進一步貫徹落實了黨中央、國務院堅持“房住不炒”“租購并舉”，積極培育和發展住房租賃市場的要求，對加大保障性租賃住房籌措供應，扎實推進住房租賃工作也起到了積極的立法促進作用。本文將從《條例》出臺的背景出發，為讀者釋明《條例》內容的亮點，落腳于《條例》出臺后的影響和展望。

一、《條例》出臺背景情況

2015年，住建部發布《關于加快培育和發展住房租賃市場的指導意見》1中指出要建立多種渠道發展租賃市場，需要推進住房租賃規?；洜I，提升租賃服務水平，穩定租賃關系，規范租賃行為。隨后2017年，住建部發布《關于在人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》2則鼓勵各地積極盤活存量房屋用于租賃，通過多措并舉，加快發展住房租賃市場。建設政府住房租賃交易服務平臺，增加租賃住房的有效供應，多渠道增加新建租賃住房共有，優先面向公租房保障對象和新市民供應。在此基礎上，住建部2020年發布《住房租賃條例（征求意見稿）》中明確指明增加租賃住房供應可有多種渠道：新增用地專門建設租賃住房、在新建商品住房項目中配建租賃住房或利用整幢既有房屋用于出租、將商業辦公用房/工業廠房等非住宅改建為租賃住房等，并且鼓勵住房租賃市場發展長期住房租賃，以維持市場穩定、便捷管理監督。

在國家政策的指導下，《上海市住房發展“十四五”規劃》中明確本市已建立租購并舉的住房制度體系，并要求繼續優化保障類租賃住房、保障類產權住房、市場類租賃住房、市場類產權住房“四位一體”的住房制度體系。為貫徹落實上海住房“十四五”規劃，上海在2010年修正《上海市房屋租賃條例》3的基礎上，配套一系列如《上海市居住房屋租賃管理辦法》4《上海市發展公共租賃住房的實施意見》5《關于加快發展本市保障性租賃住房的實施意見》6《上海市人民政府關于調整本市廉租住房相關政策標準的通知》7《關于加強本市農村宅基地房屋租賃管理的指導意見》8等一系列就不同類型租賃住房的規定，逐步完善住房租賃市場的運行、管理和監督。

為了進一步滿足本市居民多層次的住房需求，順應商業性租房與保障性租房并行的市場發展趨勢，促進住房租賃市場供需平衡與穩定，上海市人大此次立法，從地方性法規層面，為健全治理機制、規范市場秩序、優化服務水平、提升管理效能，更好滿足人民群眾對美好生活的向往提供堅實的法治保障。

二、《條例》主要內容

《條例》共七章六十六條，包括七個部分。除卻最后的附則條款，其他六個章節分別從概括性規定、出租與承租、住房租賃經營、保障性租賃住房、服務與監督、法律責任對上海市住房租賃市場的各方各面做出了引領性的立法規定。

第一章“總則”部分，除去常規立法需要釋明的目的、依據、適用范圍之外，還確立了上海市住房租賃市場發展和體系建立的指導思想，明確了從市級、區級到街鎮、居村委以及各個行政部門的職責。提出了上海市租賃住房的發展規劃，要求多渠道增加租賃住房供給，并提出相應的政策支持要求。同時對于住房租賃活動的管理，新建“住房租賃公共服務平臺”，提出行業自律要求，倡導綜合運用人民調解、行業調解、行政調解和司法調解等方式，多元化解矛盾糾紛。

第二章“出租和承租”部分，規定了出租住房的具體要求，明確了出租人和承租人應當遵守的規定，同時要求開展住房租賃活動時應簽訂房屋租賃合同，并按規定登記備案。

第三章“住房租賃經營”、第四章“保障性租賃住房”、第五章“服務與監督”，相較于《上海市房屋租賃條例》來說，均基本是新增的內容。

“住房租賃經營”章節針對住房租賃市場化經營主體及相關活動，提出了相應的登記、備案、人員實名、房源信息發布合規等要求；對運營房源信息的網絡信息平臺，明確了信息審核的范圍、標準等，并規定了限制信息發布的情形。此外，對經營主體出租房屋提出網上簽約、備案的強制性要求，規定了經營主體的禁止行為，還特別地提出要對經營主體的資金進行監管。

“保障性租賃住房”章節，就保障性租賃住房相關活動專門進行規定。將保障性租賃住房制度定位為“政府引導、市場運作”，強調擴大供需適配、租期穩定、租金優惠、公共服務配套的保障性租賃住房供給，從而有效緩解特定群體的住房需求，切實發揮保障性租賃住房在租賃市場中的示范引領作用。有鑒于此類租賃住房“保障性”的特點，《條例》就保障性租賃住房的布局、建設、管理均提出了詳細的具體要求，同時規定了出租人和承租人各自需要遵守的規范。并對保障性租賃住房租金標準及租賃期限提出了要求。

“服務與監督”章節，顧名思義囊括了住房租賃市場發展中所需的公共服務和政策支持及相關的監督制度。包括通過住房租賃平臺提供住房租賃信息化服務，為承租人提供包括居住登記、子女入學等在內的公共服務便利，提供金融、稅收等政策支持。除去服務與支持政策之外，對住房租賃活動的日常、規?；?、價格、信用等方面提出了監督管理要求，同時要求對住房租賃要確保有應急保障。

而第六章“法律責任”針對本《條例》的禁止性規定及相關違法行為確定了相應處罰標準，并確定由城管執法部門及街道辦事處、鄉鎮人民政府負責檢查并實施處罰權。

三、《條例》立法亮點

本次立法背景是目前住房租賃市場高速發展的趨勢和出現的全新業態對立法的需求不斷上升，縱覽《條例》內容，相較于《上海市房屋租賃條例》來說，新增的主要亮點包括：確定了住房租賃活動發展基本思想、構建成熟的住房租賃體系、建設配套服務與監督體制、對住房租賃市場發展和監管明確了政府機構分工等。

（一）確定了住房租賃市場發展基本思想

如本文第一部分所述，目前我國住房租賃市場正蓬勃發展，確定住房租賃活動發展的基本思想具有必要性、引導性作用。

《條例》規定住房租賃活動的基本指導思想為“踐行人民城市重要理念，堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，堅持租購并舉的發展方向，培育和發展住房租賃市場，加快形成多主體供應、多渠道保障、經營服務規范、租賃關系穩定的住房租賃體系，滿足居民多層次的居住需求?！睂ψ》孔赓U市場發展、住房租賃體系建立、政府機構的扶持監管都提出了標準性要求，明確了“房子是用來住的不是用來炒”的理念。

（二）構建成熟的住房租賃體系

1.加強商業化住房租賃活動合規與監管

伴隨著住房租賃市場需求的擴張，租房租賃經營發展也逐步形成產業化格局。近年來出現的如“自如”“樂乎”“窩趣”“魔方公寓”等住房租賃運營企業以及配套的住房租賃服務，都彰顯出住房租賃市場的產業化發展勢頭猛進。而高速發展的市場業態通常也伴隨著全新頻發的法律問題，基于這樣的行業背景下，對于住房租賃企業的合規監管就顯得尤為重要。

近年來，住房租賃市場秩序較為混亂，房地產經紀機構、住房租賃企業為吸引眼球發布各類虛假房源信息，中介責任約定不明、住房租賃運營方管理責任不明、租金及押金隨意約定、退租惡意克扣押金租金、強制驅逐承租人等違法違規問題突出。常規來說，租賃糾紛事件中，承租人處于弱勢一方，因此亟需用相關政策規定落實對于住房租賃經營性主體的監管。對此，針對商業化住房租賃市場活動，《條例》從經營主體、資金監管、禁止性規定三個方面，創新性地進行了相關立法。

（1）經營主體

《條例》首次針對市場租賃主體進行強制性的法律規定，明確商業化住房租賃經營市場主體范圍既包括“住房租賃企業”“房地產經紀機構”等法人主體，也包括“以營利為目的轉租房屋達到規定數量，從事住房租賃經營活動的”個人主體，要求這些主體要明確進行市場主體登記并在房屋管理部門備案。此種范圍的劃定，不僅能夠加強對住房租賃產業化經營企業的管理，同時也沒有遺漏市場上存在的出租多套房屋的所謂“房哥”“房姐”，實現了市場主體監管的全面性。

除了主體登記的要求和審核之外，《條例》還提出對從業人員、市場經營主體行為的監管，要求從業人員必須實名、房源信息發布真實透明有效，對信息發布平臺也提出了審核義務要求，并對發布信息內容的范圍也提出要如實說明房屋狀況的要求。同時，還強調住房租賃相關行業組織應當加強行業自律，制定住房租賃服務標準、行為規范和自律準則，開展職業培訓和評價，加強住房租賃糾紛的行業調解，促進企業合法公平競爭、誠信經營，引導企業不斷提高服務質量和水平。這些規定都從住房租賃市場活動的源頭和行為過程中各環節，加強了對住房租賃經營市場的管理和監督。

（2）資金監管

《條例》規定對于承租個人住房從事轉租業務的住房租賃企業，特別地要求開立住房租賃交易資金監管專用賬戶，并通過住房租賃平臺向社會公示。

由于最終獲得租金與押金的主體是房屋所有權人，住房租賃經營企業不一定是出租房屋的所有權人，所以采取設立監管賬戶的方式，將承租人支付的租金、押金等存入監管賬戶中，有利于保證該等資金的安全和穩定，更有效規避了承租人與住房租賃企業等經營性機構發生糾紛承租人勝訴后，住房租賃企業無款可退的風險，保護承租人作為較為弱勢群體的合法權益。

（3）禁止性規定

《條例》對住房租賃市場活動明確提出了五類禁止性行為，包括：捏造、散布漲價信息，哄抬租金；以隱瞞、欺詐、脅迫、賄賂等不正當手段招攬業務，誘騙消費者交易或者強制交易；泄露或者不當處理租賃當事人的個人信息或者商業秘密；濫用市場支配地位，強制捆綁消費；侵占、挪用住房租賃交易資金。并設置了兜底條款，從立法層面規制市場不良競爭和不法行為。

此外，針對房地產經紀機構，考慮到其作為房產交易“中介”獲取信息的便利性和明顯優越的交易地位，特別地規定該類主體不得隱瞞真實的房屋交易信息，賺取租金差價；不得為禁止出租、轉租的住房提供經紀服務。以確保交易主體的相對平等、市場的穩定性和經營活動的安全合法。

2.完善保障性住房租賃制度

本次立法，在《條例》中明確了按照“政府引導、市場運作”原則，以政府牽頭為導向，注入市場主體活力，在政府對布局、建設、管理的引導下，對保障性住房經營主體提出一定要求和優惠政策，主要包括：政府部門為保障性租賃住房進行專項規劃和布局；根據不同層次需求，建設住宅型、宿舍型保障性租賃住房，配備必要的基本生活設施；對保障性租賃住房經營主體的準入和推出提供優化的審核流程；要求保障性租賃住房的租金應當以低于同地段同品質市場租賃住房的租金水平，將確定的租金價格向區房屋管理部門備案，并向社會公布，以及要求收取的押金不得超過一個月租金等。通過這些要求和政策，保證保障性住房租賃市場的房源供給、穩定保障性住房租賃價格、按需適配相應的住房租賃需求，來提高特殊主體承租人的生活質量，讓每一個承租人能在住房中體驗到上海這座城市的溫度與熱情。

（三）建設配套服務與監督體制

此次《條例》的立法思想中，除了對在住房租賃市場中各個主體要進行管理之外，同時突出強調了政府職能部門作為社會的管理方、服務方，為住房租賃市場提供配套服務與監督機制建設也負有相應的責任。

所以在《條例》中，首先，明確要加強“多渠道增加供給”，通過新增國有建設用地和利用已有國有建設用地建設租賃住房、在新建商品住房項目中配建租賃住房、利用非居住存量房屋改建租賃住房、利用集體建設用地建設租賃住房以及將閑置住房出租等土地使用規劃不同的分配方式，多渠道的增加市場上租賃住房的供給量，緩解住房壓力。

其次，向公眾提供住房租賃平臺相關的信息登記，協同金融、教育、人力資源社會保障、住房公積金等部門，為住房租賃可能涉及的稅收優惠、金融信貸、居住登記、落戶、子女入學、公積金提取、安全保障、市場價格管理、市場主體信用管理、應急保障等提供完備的公共服務。

此外，對因住房租賃產生的糾紛，還提倡建立矛盾糾紛多元化解機制，綜合運用人民調解、行業調解、行政調解和司法調解等多種方式，統籌開展住房租賃矛盾糾紛調解工作，及時妥善化解矛盾糾紛，要求有關部門應當依法對住房租賃矛盾糾紛的調解提供支持和指導。

（四）明確政府機構相應的職責分工

《條例》明確規定了市人民政府要加強對本市住房租賃工作的領導，建立健全議事協調機制，研究、決定住房租賃工作的重大事項，統籌部署、協調和推進住房租賃相關工作。同時要求區級政府落實屬地管理責任，建立住房租賃協調推進機制，統籌推進本轄區住房租賃的建設和管理工作，并對街鎮、居委的職責提出了進一步的監督要求。

此外，固定市房屋主管部門是本市住房租賃的行政主管部門，同時針對住房租賃活動中所涉的治安、人口、市場主體、資源規劃、金融監管、財政稅務、文化旅游、應急管理等問題，按照主管部門對口原則，分工清晰，強調市政府各部門各司其職，協調盡責，做好住房租賃管理和監督的相關工作。

四、《條例》出臺展望

此次《條例》的正式出臺，標志著上海市住房租賃市場邁入了全新的階段。

一是通過立法行動落實本市踐行人民城市的重要理念。貫徹落實中央“房住不炒、租購并舉”的定位和方向，突出住房的民生屬性；積極發揮地方性法規的制度設計、發展引領、保障規范作用。通過發揮政府職能機構的服務角色、管理功能，協調好租賃管理與社會治理的關系，以立法規定的形式回應、破解這些年住房租賃市場活動發生的問題、難點。在政府引導下，又充分地發揮市場自我調節的作用，尊重租賃雙方當事人的意思自治，鼓勵當事人根據實際情況，在法律允許的范圍內開展住房租賃活動。

二是《條例》首次針對保障性租賃住房制度以立法形式提出具體發展方向、扶持政策和監管要求，筆者認為是本次《條例》中最為閃光的立法內容。保障性租賃住房市場的發展不僅是能夠為廣大符合條件的特定群體解決住房困難的問題，同時還能通過保障性住房的供給來平衡住房租賃市場的供需關系、價格，促進住房租賃市場良性發展。

三是確定未來住房租賃市場發展趨勢為鼓勵發展與嚴格監管并行，不僅對住房租賃市場發展進行扶持、規劃、布局，同時加大了具體的監管措施，對住房租賃市場行為的管理規制起到了預警作用。

《條例》是對過往上海市住房租賃市場法律規制的階段性總結成果，也是對上海市未來住房租賃市場發展的展望。新增的立法內容如住房租賃市場體系建設、保障性住房租賃優惠政策、住房租賃市場監管要求、禁止性規定及法律責任等，是對快速發展的住房租賃市場中出現的問題進行立法糾正，也是對市場發展進行的立法引導。

未來，上海住房租賃市場的監管措施應會根據市場發展趨勢和出現的問題及時查漏補缺，嚴格監管。所以，無論是住房租賃市場經營公司主體，還是個人開展住房出租活動，都應當注意主體需要遵守的規定義務，尤其是一些明令禁止行為和強制性要求。公司主體在開展住房租賃商業活動時，還應及時了解政府機構對住房租賃市場的最新政策，在關注商業化住房租賃經營的同時，也可以開拓保障性住房租賃業務的市場，順應住房租賃市場的發展趨勢，提升公司發展的綜合競爭力。

（作者系北京大成（上海）律師事務所高級合伙人陳峰、律師李敏）

1《關于加快培育和發展住房租賃市場的指導意見》，建房〔2015〕4號，住建部，2015年1月6日。

2《關于在人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》，建房〔2017〕153號，住建部，2017年7月18日。

3《上海市房屋租賃條例》，上海市人民代表大會常務委員會，2010年9月17日修正。

4《上海市居住房屋租賃管理辦法》，上海市人民政府，2021年5月8日修正。

5《上海市發展公共租賃住房的實施意見》，滬房規范〔2021〕5號，上海市住房和城鄉建設管理委員會，上海市房屋管理局，上海市發展和改革委員會，上海市規劃和自然資源局，上海市財政局，國家稅務總局上海市稅務局，2021年4月19日。

6《關于加快發展本市保障性租賃住房的實施意見》，滬府辦規〔2021〕12號，上海市人民政府辦公廳，2021年11月9日。

7《上海市人民政府關于調整本市廉租住房相關政策標準的通知》，滬府規〔2021〕17號，上海市人民政府，2021年12月17日。

8《關于加強本市農村宅基地房屋租賃管理的指導意見》，滬建房管聯〔2022〕47號，上海市住房和城鄉建設管理委員會，上海市房屋管理局，上海市農業農村委員會，上海市公安局，2022年1月18日。