基于共同富裕的社會保險制度優化

何文炯

［摘 要］ 在我國，社會保險是惠及面最廣、所需資金量最大、專業技術性最強、社會關注度最高的一類社會保障項目，合理而有效的社會保險制度能夠促進經濟增長、預防貧困并提高民生福祉，因而能夠促進共同富裕。然而，由于歷史和現實的諸多原因，現行社會保險制度助推共同富裕的能力不足，主要表現為對經濟增長的貢獻不足、預防貧困的能力偏弱、收入再分配功能不強。在扎實推進共同富裕的進程中，需要通過深化改革，建設更加公平、更可持續、更有效率的社會保險體系。當前的重點：一是改進社會保險制度設計，二是統一社會保險制度政策，三是完善社會保險運行機制，四是健全社會保險服務規范。

［關鍵詞］ 共同富裕；社會保險；制度優化

社會保險是以保險的方式為社會成員基本風險提供基本保障的一類社會保障項目。改革開放以來，我國在社會保障領域進行了一系列改革探索，社會保險成為惠及面最廣、所需資金量最大、專業技術性最強、社會關注度最高的社會保障項目，并在國家經濟體制改革、民生福祉改善和社會轉型發展中發揮了重要作用，為全面建成小康社會作出了重要貢獻。在扎實推進共同富裕的進程中，社會保險擔當怎樣的職責，現行制度如何優化，值得學界深入思考。

一、社會保險與共同富裕

共同富裕是指全體人民共同富裕，是在社會財富持續增長的同時，人民群眾物質生活不斷改善、精神生活日益豐富的過程，也是城鄉、區域和人群之間差距逐步縮小的過程。共同富裕的要義，一是“富裕”，二是“共享”， 核心是人的全面發展。富裕，需要通過發展來實現，尤其需要高質量的發展；共享，需要建立有效的機制，重點是合理的社會財富分配機制；人的全面發展，需要良好的環境、條件和規則。社會保險是現代社會中政府采用互助共濟的方式，處理社會成員基本風險進而降低社會風險的有效方法，不僅有益于社會穩定和諧，也有益于經濟增長，因而有益于實現共同富裕。

（一）社會保險與經濟增長

實現共同富裕需要有持續的經濟增長，這就需要穩定和諧的社會環境，社會保障則是促進社會穩定和諧的基礎性制度安排。在我國社會保障體系中，社會保險具有十分重要的地位，而且社會成員對這種社會保障項目要比社會救助、公共福利等類型的其他社會保障項目具有更穩定的預期和更強的信賴，因為社會成員對社會保險基金有繳費之貢獻。所以，合理而有效的社會保險制度有益于營造穩定和諧的社會環境。事實上，社會保險體系中的每一個項目都是基于社會成員的基本權益而設置，旨在滿足社會成員在若干重要領域的基本風險保障需要。如果社會保險制度設計合理且運行有效，那么社會成員在這些方面的基本風險保障需要就能夠得到有效滿足，因而社會成員能夠安居樂業，這是實現社會穩定和諧的重要基礎，更是經濟長期持續健康發展的必要條件。

消費是推動經濟穩定增長的根本動力，而社會保險制度能夠促進消費，進而直接促進經濟發展。社會保險各項目面向廣大社會成員，如果制度設計合理并且運行有效，則社會成員對其基本生存、基本發展和基本尊嚴沒有后顧之憂，他們對未來的生活就有更好的預期，相應地他們就會有更強的消費信心。而且，社會保險各項目對于低收入群體、弱勢群體有相對較多的幫助，包括資金給付、物資供應或服務提供，這會直接提升低收入群體的現實消費能力。因此，合理而有效的社會保險制度能夠促進全社會持續健康的消費，這是促進經濟持續發展的基本因素。

此外，合理而有效的社會保險制度能夠促進勞動力資源優化配置。在促進經濟增長的諸多要素中，勞動是第一要素，因此實現勞動力資源優化配置是促進經濟持續健康發展的永恒命題。事實上，社會保險能夠均衡用人單位的勞動力基礎成本，不僅為企業之間的公平競爭奠定統一的基礎，而且為勞動力自由流動創造必要的條件。有了社會保險制度的合理安排，勞動者不會因為其工作單位或地區的變動而喪失基本風險保障權益。比如，失業保險制度能夠為勞動者尋求更為合適的職業、就業地點和工作崗位提供幫助，從而有益于勞動力資源優化配置?？梢娚鐣ｋU制度可以為勞動者在不同的用人單位之間或不同工作崗位之間的流動提供保障，有益于勞動者進入最適合自己的工作崗位，從而有益于人的全面發展并對社會作出更大的貢獻。

（二）社會保險與貧困預防

消除貧困是實現共同富裕的基礎性任務，而消除貧困有三種基本的途徑：一是通過發展經濟，普遍地增加社會成員的收入、提高老百姓的生活水平，使絕大多數社會成員遠離貧困，尤其是使原先的低收入群體增加收入、告別貧困；二是通過有效的制度安排，為難以依靠自身力量擺脫貧困的社會成員提供基本保障，確保其基本生存、基本發展和基本尊嚴；三是通過有效的制度安排，防止社會成員因為遭遇風險事故而陷入貧困。社會保險就屬于第三種途徑。一般地說，社會保險有社會養老保險、社會醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險、長期照護保險等項目，這些項目都具有防止貧困的功能。

例如社會養老保險，政府以保險的方式為社會成員提供老年收入保障，旨在確保社會成員年老之后具有購買基本生活資料的能力。在按勞分配的基本規則之下，大多數社會成員通過勞動獲取相應的勞動報酬，或者取得相應的財富，用以維持本人和家庭的生活需要，并獲得一定的發展。

但在進入老年期之后，絕大多數社會成員的勞動能力下降，通過勞動獲得的收入大幅減少，而其所積累的財富未必能夠維持其老年生活之全部需要，這就有可能陷入貧困。為了防止這種老年貧困，國家建立基本養老金制度。社會養老保險是基本養老金制度的一種類型，社會成員年輕時繳納養老保險費，年老之后領取養老金，這種方式能夠實現短壽者與長壽者之間、高收入者與低收入者之間、代際之間和不同地區之間的互助共濟，從而有效地降低社會成員年老之后陷于貧困的風險，因而為許多國家所采用。所以，社會養老保險是防止老年貧困的重大制度安排。

又如社會醫療保險，政府以保險的方式為社會成員提供基本醫藥費用之保障，旨在防止社會成員因病致貧。現實生活中，疾病始終存在，每一個社會成員都有罹患疾病的風險，但某一社會成員在某一特定時期是否患病、患病的程度如何以及需要花費多少醫藥費用，事前一般難以預計。

因此，對于一般社會成員而言，需要防止因罹患重病或歷時長久之病可能導致的家庭貧困。由于在特定的時空范圍內，社會成員整體一般不會同時罹患疾病，尤其是不會同時罹患重大疾病，因而社會醫療保險成為各國處理疾病醫藥費用的有效方法。社會成員只要繳納較低的醫療保險費便可獲得社會醫療保險之保障，即一旦罹患疾病就可得到社會醫療保險基金的大額給付，用于購買相應的醫藥服務以恢復健康。這種社會成員互助共濟的方式是防止社會成員因病致貧的有效制度安排。

再如失業保險，這是以保險方式為勞動者提供失業風險保障的社會保障項目，通過失業保險金給付以保障失業者的基本生活需要，通過失業保險基金購買就業服務的方式為失業者提供再就業的幫助。在按勞分配的原則之下，大多數社會成員需要通過參加社會勞動取得生活資料購買能力，并實現相應的發展，否則就可能陷于貧困。因此，失業保險也是防止社會成員陷入貧困的重要制度安排。

（三）社會保險與民生福祉

實現共同富裕，不僅需要經濟增長和消除貧困，而且需要普遍地增進全體社會成員的民生福祉。一般認為，民生福祉主要包括幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶等方面的項目。 從國際和國內的制度安排看，這7 類項目中有多個是采用社會保險的方式來設計制度的，例如生育保險與幼有所育相關，失業保險和工傷保險與勞有所得相關，社會醫療保險與病有所醫相關，社會養老保險和照護保險與老有所養相關。這些社會保險項目，具有廣泛的覆蓋范圍，有的項目惠及每一個家庭，有的項目惠及每一個勞動者，有的項目則惠及每一個社會成員。所以，社會保險是惠及面最廣的一類民生福祉項目。

從國際上看，自從社會保險制度普及以來，社會保險一直是各國最受重視的一類民生福祉項目。事實上，對一般的社會成員而言，通過勞動獲得穩定的收入，可以維持其家庭的基本生活，其中能力較強的那部分社會成員還可以有更好的發展。同時，他們對于基本風險保障有普遍的需求，如果國家能夠為其提供有效的基本保障，就可以免除其對貧困和疾病等風險事故的恐懼。在此基礎上，他們可以根據自己的基礎和環境，選擇自己進一步努力的方向和途徑，以獲得更好的生活和發展機會。所以，各國普遍通過建立社會保險制度，為社會成員提供有效的基本風險保障，使他們未來的生活有穩定的預期。

互助共濟是處理風險的有效方法， 保險就是以互助共濟為基礎形成的最經典的風險處理機制。利用保險方法處理風險，不僅有利于降低全社會的風險后備基金規模，從而降低全社會的風險處理成本，而且具有良好的社會效應。作為最新的一種保險類型，社會保險也是基于互助共濟原理而設計的。社會保險由政府依靠國家強制力組織實施，參保者的選擇性較低，因而其組織成本必然低于互助合作型保險和商業保險，而且可以大幅度減少保險活動中的逆向選擇，并降低道德風險。所以，采用社會保險方式處理社會成員的基本風險，能夠優化基本風險保障資源配置，提高全社會基本風險管理的績效，從而增進全社會的福利。

需要指出的是，首先，社會保險是由政府組織實施的保險項目，由政府所屬的事業單位提供經辦服務，而這類事業單位的運行經費來自于國家財政，對于普通社會成員而言，這就省卻了一筆保險服務費用，在一定程度上可以降低社會成員之間實行基本風險保障互助共濟的成本，從而增進社會成員的福利。其次，由于社會保險是政府辦理的保險，一旦社會保險基金出現收不抵支的情況，會由財政負責兜底，這不僅可以給全體社會成員以更高的信任和更穩定的預期，又可以降低此類保險制度的運行成本。還有，國家財政會對社會保險部分項目的基金進行直接的補助，即相當于國家為社會成員承擔社會保險繳費的部分責任，這就意味著國家財政直接補助給社會成員，這是明顯的社會福利增加。

二、現行社會保險制度助推共同富裕的能力不足

20 世紀80 年代開始，伴隨著經濟體制改革，我國在社會保障領域進行了一系列改革探索，并于90 年代后期逐步建立起一套全新的社會保險制度，實現了工薪勞動者基本風險保障由勞動保險到社會保險的制度轉型。進入21 世紀之后，國家在擴大社會保險覆蓋面的同時，又為農民和城鎮非工薪社會成員建立了基本醫療保險制度和基本養老保險制度。最近幾年，有關部門選擇部分地區正在進行長期照護保險的試點。這20 多年來，我國在社會保險領域的改革和建設，為改革開放、經濟發展和社會穩定作出了重大貢獻，并使社會保險體系日益完善、惠及范圍不斷擴展、保障水平逐步提高，社會保險在社會保障體系乃至整個國家治理體系中的地位越來越重要。同時應該看到，由于歷史和現實的諸多原因，現行社會保險制度明顯地存在缺陷，與實現共同富裕的要求不相適應。

（一）現行社會保險制度對經濟增長的貢獻不足

努力保持持續的經濟增長，是扎實推進共同富裕的主題之一。作為一類重要的社會保障項目，社會保險制度應當與整個社會的經濟發展互促共進。事實上，從基金籌集到基金支付，社會保險制度運行過程伴隨龐大的資金運動，這本身就是一種經濟活動。更重要的是，社會保險制度植根于社會現實，并通過制度運行對社會各主體的行為產生影響，進而影響整個經濟活動。

我國從20 世紀80 年代中期開始的社會保險制度改革探索，順應了經濟體制改革和社會轉型的趨勢，順應了社會成員對基本風險保障的需要，為經濟持續增長作出了積極的貢獻。然而，由于制度設計缺陷和社會環境的變化，現行社會保險制度對經濟社會發展尚有不適應之處，對經濟增長的促進功能還有待增強。

一是社會保險制度對促進消費的貢獻不夠。消費是推動經濟穩定增長的根本動力，而有效的社會保險制度能夠給社會成員以穩定的預期，從而促進全社會的消費。但從我國的現實情況看，最近10 多年來，盡管社會保險項目增多、參保人數增加、保障待遇提高，但整個社會的居民消費增長依然緩慢。這里雖然有眾多復雜的因素，但從一定程度上可以反映出現行社會保險制度并沒有給全體社會成員以足夠的穩定預期，使他們增強消費信心。事實上，我國以農民為主體的大部分社會成員的社會保險項目少、保障程度很低，即便是工薪勞動者這個群體，其中還有很大一部分尚未參加職工的社會保險體系。因此，我國目前社會保險的整體水平還是比較低的，這是社會保險制度對促進消費貢獻不足的一個重要原因。

二是社會保險制度未能惠及全體勞動者。勞動者是生產力諸要素中最活躍的因素，而社會保險是現代社會中維持勞動力再生產的重要機制。然而，我國早期的社會保險制度（即勞動保險制度）面向公共部門的工薪勞動者，轉型后的現行社會保險制度擬面向全體工薪勞動者，但目前事實上只覆蓋了一部分工薪勞動者。2021 年全國二三產業從業人數為57557 萬， 而職工基本養老保險、職工基本醫療保險、工傷保險、生育保險、失業保險這5 個項目同期在職職工參保人數分別為34917 萬、26106 萬、28287 萬、23752 萬、22958 萬。 雖然根據現行規則，二三產業從業人員中有一部分可以不參加職工社會保險，但其中絕大部分應當參保。由此可見，還有相當數量的工薪勞動者未能得到社會保險制度的全面保障，這不僅意味著社會保險權益在勞動者之間的不平等，還影響著這個勞動群體的發展，從而影響經濟發展。如果把農民這個勞動群體考慮進去，則現行職工社會保險制度所惠及的范圍相對地變得更小。

三是用人單位社會保險繳費負擔過重。社會保險基金主要來自于參保者及其所在用人單位的繳費，因而適度的社會保險籌資水平是實現社會保險制度與經濟發展互促共進的關鍵。社會保險繳費負擔過重，必然增加用人單位的勞動力成本，也會減少參保者的當期可支配收入，從而影響經濟增長。多年來，用人單位普遍反映社會保險繳費負擔過重，要求政府降低社會保險繳費比率，這一度成為每年全國“兩會”的熱門話題。2019 年4 月，國家制定了《降低社會保險費率綜合方案》， 此后至今一直執行這一政策。需要注意的是，這些降費政策并非基于原先的制度規范，而是階段性的臨時政策。事實上，在執行降費政策的過程中，并沒有涉及制度設計的改進，而且有關文件還明確參保者的待遇不降低。這就意味著現行職工社會保險制度與經濟發展之間出現了矛盾，且尚未得到妥善的解決。

（二）現行社會保險制度預防貧困的能力偏弱

實現共同富裕是要讓社會成員普遍地富裕起來，這既要通過高質量的經濟發展增加老百姓的收入和財富，同時也要通過有效的制度安排，防止社會成員因遭遇風險事故而陷入貧困，社會保險正是國家為預防貧困而設置的一項基礎性制度?？陀^地說，現行社會保險各項制度運行以來，在預防貧困方面已經發揮了重要的積極作用。但是，從實現共同富裕的要求出發來審視，現行社會保險制度在預防貧困方面的功能不強。事實上，現行社會保險若干項目在制度設計時并沒有把預防貧困作為其首要職責，因而在制度運行之后明顯地表現出其在這方面能力偏弱，比較典型的是如下幾項。

一是基本醫療保險制度難以防止因病致貧。疾病風險是每一個社會成員所面臨的基本風險，為了人民健康，國家在推進全民健身運動并發展醫藥服務業的同時，建立了以社會醫療保險為主體的基本醫療保障體系。目前，我國社會醫療保險制度有兩項，職工基本醫療保險（簡稱“職工醫保”）制度面向工薪勞動者，城鄉居民基本醫療保險（簡稱“居民醫保”）制度面向工薪勞動者之外的其他社會成員。從有關部門公布的數據看，全國基本醫療保險的參保率已經達到95% 以上， 也就是說，基本上實現了全民覆蓋。但是，對于絕大多數社會成員而言，盡管參加了基本醫療保險，依然普遍擔心自己可能因為疾病而陷入貧困。事實上，因病致貧和因病返貧的現象并沒有消除，有關資料表明，在貧困群體中，因病致貧因病返貧的比率為40% 左右。從制度設計及其運行情況看，目前我國大多數社會成員只是參加居民醫保，而這項制度的保障水平明顯低于職工醫保，2021 年底這項制度的參保人數是100866 萬人，占基本醫療保險參保總數的74%。即便是保障待遇相對較高的職工醫保，也是實行基金責任封頂制， 因而參保病人因病致貧或因病返貧的現象難以避免。

二是基本養老保險制度難以防止老年貧困。從自然規律出發，任何一個社會成員在年老之后都會退出勞動力市場，此后的生活依靠年輕時積累的財富，或者由其子女或親友供養，否則會陷于老年貧困。我國從20 世紀50 年代初建立面向公共部門工薪勞動者的養老金制度，以保障退休職工的老年生活。20 世紀90 年代開始轉而采用社會養老保險制度，并將其擴展到各類工薪勞動者。2009 年開始逐步建立面向以農民為主體的其他社會成員的城鄉居民基本養老保險制度，但這項制度的保障待遇很低，其給付標準大大低于同期最低生活保障標準。在2021 年領取基本養老金的29370 萬老年人中，有55.2% 即16213 萬人的基本養老金月平均僅為191 元。因此，從整體上說，現行基本養老保險制度難以擔當起防止老年貧困之責。

三是長期照護保險制度尚在試點之中。隨著人口老齡化和高齡化，我國失能老人的數量不斷增多、比重逐漸提高，但同時伴隨家庭小型化，這就使得面向失能老人的社會化照護服務需求不斷增加。但是，對于大多數失能老人而言，他們購買社會化照護服務的能力普遍不足，因而他們的子女和親屬的負擔沉重。如果出資請保姆到家里照護老人，或者將老人送到養老機構，則都是家庭的一筆大額支出；如果是子女親屬照護，則會影響子女的勞動收入和個人發展。如若處理不當，則或者失能老人生活質量低劣，或者家庭貧困，正可謂“一人失能，全家失衡”。從2016年開始，有關部門在部分地區逐步開始長期照護保險試點，希望通過社會化的互助共濟機制化解這一風險。但從目前情況看，試點的范圍很窄，因而受益的群體還很小。然而，家庭因老人失能而陷于貧困或其發展受到制約的現象正在不斷增加，成為越來越重要的一個社會問題。

（三）現行社會保險制度的收入再分配功能不強

“共享”是共同富裕的核心要義之一。社會保險是處理社會成員基本風險的一種互助共濟機制，具有國民收入再分配的基因，因而是社會成員共享經濟社會發展成果的一種有效載體。在我國，隨著社會保險項目的增設和惠及范圍的擴展，社會保險在改善整個社會的收入分配格局方面發揮了重要的積極作用。同時應該看到，現行社會保險權益設置不平等，社會保險基金互助共濟性不強，導致社會保險制度收入再分配的積極效應沒有充分發揮，個別項目甚至導致收入差距擴大，這與共同富裕的要求不相適應。

一是社會保險待遇群體差距過大。無論是基于國民基本權益平等，還是基于共同富裕的要求，社會成員應當具有相同的基本風險保障權益。然而，由于歷史和現實的諸多原因，現行社會保險制度依然是“分類保障”。例如社會養老保險，城鄉居民與職工適用不同的制度，兩者的保障待遇有顯著差距且這種差距正在不斷擴大。2021 年退休職工的月平均養老金是3577 元，而老年農民的月平均養老金僅為191 元，前者是后者的19 倍之多。 又如社會醫療保險，居民醫保的待遇增長明顯快于居民養老金增幅，且與職工醫保待遇的差距也相對較小，但差距依然不小。2021 年，職工醫保（含生育保險）的人均基金支出是4162 元，而居民醫保（含生育醫療費用）的人均基金支出是922 元，前者是后者的4.5 倍之多。 需要指出的是，談及這一問題時經常有人會說“職工繳費多、農民繳費少”，這是事實，但需要注意的是，多年來國家財政對職工基本養老保險制度的補助，無論從總量還是人均看，都顯著高于對城鄉居民基本養老保險制度的補助。

二是社會保險制度互助共濟的基因不足。社會保險制度的收入再分配效應很大程度上來自于其制度設計的互助共濟性。但從現行社會保險制度設計看，互助共濟的基因相對不足。比較典型的是，職工基本養老保險、職工基本醫療保險和城鄉居民基本養老保險這三個項目均設有個人賬戶，這就意味著參保人員向其中所繳納的社會保險費實際上都是個人儲蓄存款，沒有任何意義上的互助共濟。此外，還有一些逆向再分配的做法。例如，職工醫保從用人單位的繳費中劃出一部分進入個人賬戶，許多地區是按繳費基數的比例劃入，這就意味著工資收入越高則其個人賬戶劃入部分越多。又如，職工基本養老保險統籌基金要為長壽者承擔個人賬戶使用完畢后的個人賬戶養老金支付責任，而高收入群體的壽命相對較長，因而這也是一種逆向再分配。

三是社會保險基金在城鄉和區域之間缺乏統籌。共同富裕是普遍富?；A上的差別富裕，而平等的社會保險權益則是“普遍富?！钡闹匾獦酥局?，因此社會保險的制度政策尤其是老百姓的社會保險待遇，在城鄉之間、區域之間應當基本統一。然而，在“分類保障”的原則之下，職工與居民采用不同的制度，其本質是城鄉分割，意味著職工與居民的社會保險基金各自獨立運行，不能實現互助共濟，如此一來自然就沒有“以工補農”“共享發展”了。再從地區之間的關系看，長期以來我國社會保險領域有一定程度的地方分治，社會保險各項目雖然制度框架全國統一，但具體政策在地區之間有較大的差異，而社會保險基金各地自求平衡，因此社會保險基金在地區之間難以實現互助共濟。

三、建設適應共同富裕的社會保險制度

作為人類文明進步的一項重要成果，社會保險制度引入中國已經有70 多年的歷史。改革開放以來，我國社會保險制度轉型、項目增多、惠及范圍擴展，在社會保障體系中的地位不斷提高，在經濟社會發展進程中發揮著十分重要的作用。與此同時，社會公眾開始逐漸接受社會保險的理念，政府部門對于社會保險管理的經驗逐步積累。在扎實推進共同富裕的進程中，社會保險制度應當并且可以發揮更為重要的作用，但現行社會保險制度及其具體政策、運行機制和服務規范都需要優化。為此，需要深化改革，建設與共同富裕相適應的社會保險制度，使之更加公平、更可持續、更有效率。

（一）改進社會保險制度設計

我國現行社會保險體系是在經濟體制改革和社會轉型的過程中逐漸形成的，社會保險各項目都帶有相應的歷史痕跡。制度設計者基于當時對社會保險的理解，基于對那個時期的社會現實及其變化趨勢的判斷，設計了現行社會保險制度。然而，隨著經濟社會環境的快速變化，部分項目的制度政策已經表現出諸多不適應。在推進共同富裕的進程中，需要逐步改進社會保險制度設計，以適應經濟社會的變化趨勢，適應人民群眾的訴求和國家發展的需要。

一是增進社會保險權益設置的公平性。共同富裕是普遍富?；A之上的差別富裕，每一個社會成員擁有基本風險保障權益則是“普遍富?！钡牡拙€。因此，面臨同類風險的社會成員具有同樣的社會保險參與權，并且政府應當為社會成員參與社會保險創造必要的條件。由此出發，社會保險權益設置必須增強公平性，包括社會保險項目設置、待遇設定和相關服務供給的公平性。當前的重點，是要明確全體社會成員具有參加養老金、醫療、生育、長期照護等社會保險項目的權益，還要明確各類勞動者都有參與職業相關的社會保險各項目的權益，改變以勞動關系為基礎建立社會保險關系的做法。尤其是要逐步改變“分類保障”的思路，朝著社會保險制度全民一體化的方向，積極探索居民與職工這兩項社會保險制度的整合：以基礎養老金為基礎，建立面向全民的非繳費型基礎養老金制度，或者是繳費型的國民基礎養老保險制度，其中收入較低的群體由財政出資代為繳費；在逐步縮小兩者待遇差距的基礎上，積極推進職工醫保與居民醫保的制度整合，建設全民基本醫療保險制度。

二是增強社會保險制度的可持續性。社會保險是長期性的社會保障項目，是一類具有永久性的社會公共契約。社會保險制度唯有長期持續健康運行，才能給全體社會成員以穩定的預期，從而實現其制度目標，并促進共同富裕。然而，從學界多年來的精算分析看，現行多個社會保險項目的基金收支平衡能力較弱，這些制度的可持續性令人擔憂。 從制度本身的原因分析，主要有制度模式選擇、待遇設定及其調整機制、籌資機制、相關服務供給及其價格形成機制和基金投資機制等設計缺陷；從制度運行環境看，有人口結構變化、疾病譜變化、勞動力市場變化和經濟形勢變化等。為此，需要基于清晰的學理和對人口、經濟、社會變化趨勢的合理預測，充分借鑒國際經驗和教訓，選擇科學而適宜的制度模式并進行制度設計，進而提出從現行制度轉向未來新制度的具體過渡方案。這一過程中，需要準確估算社會保險制度轉軌成本，承認歷史債務，兌現對參保者的歷史承諾，提出歷史債務的計量方法和處理方案，以期獲得公眾的理解和支持，實現平穩過渡。

三是增強社會保險制度預防貧困的功能。作為預防貧困的基礎性制度安排之一，社會保險各項目保障待遇的設定，都應當能夠滿足社會成員的基本需要。例如，基本養老保險制度所設計的基本養老金給付標準，就不應該低于最低生活保障標準，否則難以保障社會成員年老之后具有購買基本生活資料的能力。又如，現行基本醫療保險制度將許多資源用于普通門診等“小病”，不符合保險原理，并導致資源配置失衡，削弱了制度預防貧困的功能。事實上，基本醫療保險應當以“保大病”為基本職責。 為此，要在厘清基本醫藥費用的范圍與邊界、明確醫保目錄的基礎上，基本醫療保險逐步實行由基金責任封頂制轉向個人醫藥費用封頂制，從根本上解決社會成員因病致貧、因病返貧問題。

四是增強社會保險制度的收入再分配功能。作為一種重要的收入再分配機制，社會保險制度應當在社會發展成果共享方面發揮更大的作用。然而，現行基本養老保險和基本醫療保險制度均設有個人賬戶，這就降低了這兩項制度的互助共濟性，且不利于培育社會成員的保險意識，因此需要逐步淡化乃至取消個人賬戶。就基本養老保險而言，建議逐步實行“統賬分離”，將個人賬戶并入職業年金或個人養老金。就職工基本醫療保險而言，建議逐步縮小乃至取消個人賬戶，實行終身繳費制，并將全部繳費進入統籌基金，這里需要采用妥善的過渡辦法。還有，現行社會保險諸多項目的基金統籌范圍較小，應當逐步擴大。為此，要改變“分類保障”的思路，通過建立惠及面更廣的統一制度，實現城鄉之間和各類勞動者之間的互助共濟。此外，要在有效落實各級政府責任的基礎上，適度提高基金管理層級，實現社會保險在更大區域范圍的互助共濟。

五是增強社會保險制度對經濟發展的促進功能。社會保險制度是整個社會運行體系的重要組成部分，適度的社會保險成本才能使社會保險制度與經濟發展實現良性互動。例如，城鄉居民的基本養老保險和基本醫療保險保障待遇過低，未能為社會成員免除后顧之憂，需要提高其保障待遇，以增強他們的消費能力和消費信心。又如，用人單位對某些社會保險項目的繳費負擔過重，需要通過控制其保障待遇增幅，以降低籌資水平，進而減輕用人單位的繳費負擔。再如，面向公職人員的某些社會保險項目的保障待遇過高，需要通過改革降低其保障待遇或其增幅，以增強社會保險公平性，并增強這個群體獲取補充性保障的內在動力。此外，面向勞動者的職業傷害保險和失業保險等項目目前僅限于正規就業人員，需要擴展其適用范圍，以適應勞動力市場的變化，并促進新業態、新經濟的發展。

（二）統一社會保險制度政策

現行社會保險制度和政策存在諸多缺陷，需要基于正確的學理和對經濟社會發展方向的把握，逐步改進社會保險制度設計并逐步過渡。目前還有一個較為突出的問題是，與“分灶吃飯”的財政體制相適應，我國現行社會保險制度框架基本統一，但社會保險領域的若干重要政策在地區之間存在明顯的差異，直接影響到社會成員社會保險權益的公平性和制度運行的規范性。

因而需要積極創造條件，按照“抑峰填谷”的思路，加快統一社會保險制度和政策，不斷縮小地區之間的社會保險政策差異，以適應共同富裕的進程。

一是統一社會保險待遇確定規則。社會成員的社會保險權益主要體現于社會保險待遇，社會保險待遇不統一意味著社會保險權益不統一，這與共同富裕的要求不相適應，需要盡快改變。例如，盡管醫療保障待遇清單制度已經實行，但基本醫療保險的保障待遇在地區間存在明顯的差異，待遇享受條件、最低繳費年限、離退休人員優惠和住院費用報銷封頂線等要件在地區間的差異很明顯，僅職工醫保最低繳費年限這一項，各地規定有15 年、20 年、25 年、30 年不等，這是參保職工基本權益的差異，也意味著他們為取得這項權益所需要支付成本的差異，因此，要完善醫療保障待遇清單制度，加快統一基本醫療保險待遇確定規則。又如，職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險都有個人賬戶，但二者的記賬利率不同。根據現行規則， 前者的記賬利率全國統一，由中央政府有關部門公布，如2016 年為8.31%， 以后每年一般在6% 以上。但是，后者的記賬利率由各省份根據基金的實際投資回報率確定， 于是各年份之間、各地區之間的記賬利率會有很大的差異，如有的省份能夠達到6% 以上，有的省份是3% 左右，還有的省份甚至更低。諸如此類的問題，既有群體差異又有地區差異，此等狀況應當盡快改變。

二是統一社會保險籌資規則。社會保險制度運行的成本需要由籌資的各方承擔，而籌資規則關系到參保主體的切身利益，因而直接影響參保主體的行為，進而影響社會保險制度的統一規范甚至影響經濟發展。當然，在各地社會保險基金自求平衡的規則之下，地區之間的社會保險籌資水平存在一定差異是可以理解的。但是，社會保險籌資相關的一些基礎性規則問題，需要盡快制定清晰的統一規則。例如，社會保險需要多渠道籌資，其中主要由國家、參保者個人及其用人單位三方共同籌資，因此首先要明確這三者的出資份額，尤其是國家財政對社會保險各項目的籌資責任，這里包括各級財政對于社會保險各項目的籌資責任，在此基礎上確定個人和用人單位的出資比例。又如，社會保險費以繳費基數為基礎計算，但實踐中各地的繳費基數并不統一， 有的地區以社會平均工資或在崗職工平均工資為基礎計算，有的以當地最低工資標準為基礎計算，有的甚至還在此基礎上打折確定繳費基數，這不僅影響社會保險基金的足額征收，而且使得各地的勞動力基礎成本不同，因此必須盡快統一社會保險繳費基數確定方法。

三是逐步提高社會保險制度政策統一的行政層級。由于歷史和現實諸多的原因，我國社會保險在一定程度上是地方分治，因而地區之間的社會保險制度政策存在差異。這種差異早期更為明顯，在許多地方曾經是“一縣一策”。進入21 世紀以來，社會保險的部分政策逐漸實現了省級層面的統一，但還有一些政策依然停留在縣級或者地市級，這在一定程度上影響著社會成員社會保險權益的平等和區域之間的均衡協調發展。建議盡快由縣級統一提升到地市級統一，再由地市級統一逐步實現省級統一，最終實現全國統一。

（三）完善社會保險運行機制

社會保險涉及眾多社會主體，并與宏觀經濟和社會文化緊密相連，是一個復雜的運行系統，需要建立一套有效的運行規則。如果這套規則能夠充分注意社會保險制度各相關主體的利益訴求和行為選擇，又能注意到我國人口眾多，幅員遼闊，地區間的自然環境、資源稟賦和文化習俗存在明顯差異的基本國情，那么社會保險這個運行系統本身及其伴隨的經濟活動將是高效的。更重要的是，社會保險各項目的制度目標能夠實現，使全體社會成員能夠得到有效的基本保障，從而促進社會團結和經濟發展，進而推動共同富裕。據此，需要從以下幾方面著手。

一是厘清各級政府的社會保險籌資職責。社會保險是一項基本公共服務，政府的職責是明確的，但各層級政府之間的職責劃分還不夠清晰，這在一定程度上影響著社會保險制度運行的效率，甚至影響到部分社會成員部分社會保險權益的落實。根據現行規則，職工基本養老保險（企業部分）實行全國統籌，其他各項社會保險實行地方統籌，有省級統籌的，也有地市級統籌的，還有若干項目是縣級統籌的。這里所說的“統籌”在哪一級，就意味著由該級政府承擔所轄行政區域內的社會保險基金平衡責任，包括社會保險費征收和基金兜底責任。從理論上講，各地社會成員享有相同的社會保險權益，但由于各地人口結構、疾病譜、經濟狀況等因素存在差異，因而各地的籌資能力會有差異，個別地區可能無力承擔社會保險制度運行所需要的全部資金，這就需要上級政府或其他地區提供幫助，但目前缺乏清晰的規則。為此，要進一步明晰各級政府的籌資職責，完善社會保險領域基本公共服務支出責任的規則，尤其是省級以下各級政府之間的支出責任劃分。同時要考慮到地區間籌資能力的差異，建立社會保險基金統籌調劑的機制，使富裕地區和籌資能力較弱的地區都能夠認真負責地籌資，避免機會主義行為。

二是建立更加有效的政府部門協同機制。社會保險制度的運行，需要各部門在明晰職責基礎上的有效協同，否則不僅會影響社會保險制度目標的實現，還會導致整個系統效率降低并浪費公共資源。在扎實推進共同富裕的進程中，需要政府各部門有更明確的定位、更清晰的職責、更有效的協同。例如，社會保險業務目前由多個部門主管，在一定程度上增加了整個社會保險體系的運行成本，建議按照“大部制”的思路，積極創造條件，適時將社會保險有關的職能部門歸并，甚至可以考慮將包括社會保險在內的各類社會保障職能歸并到一個部門。又如，部分地區已經開始進行長期照護保險試點，按照中央的有關精神，這一項目將作為社會保險的“第六險”逐步在全國普遍實施。 但是，根據現行職責劃分，民政部門是以照護服務為重點的養老服務的業務主管部門，他們已經在長期照護保障方面有一系列探索，包括部分由公共部門提供或通過購買服務提供的長期照護服務，其中部分服務與長期照護保險試點中的服務項目重疊，因而需要盡快就長期照護保險制度的職責定位以及與民政部門的相關職責有一個清晰的劃分。

三是建立社會保險精算制度。社會保險制度不僅惠及面廣、社會關注度高，而且所需資金量大、運行周期長，因而具有很強的專業技術性。精算是體現社會保險專業性的重要特征之一，但我國目前還沒有形成系統的社會保險精算制度?，F行《社會保險法》中沒有關于精算的規定，即便是中央提出“堅持精算平衡原則” 之后，有關部門也沒有就此作出全面而系統的部署。在扎實推進共同富裕的進程中，為了給全體社會成員以穩定的預期，并提高社會保險治理的現代化水平，需要加快建立社會保險精算制度。為此，應首先確立社會保險“以支定收”的基金管理原則，并以此為基礎建立社會保險各項目的精算平衡機制，進而科學厘定社會保險費率。

其次是建立社會保險制度政策調整的精算評估機制，即社會保險制度或政策的每一項重要變動，都應當事先進行精算評估，論證其可行性，作為決策的重要依據。與此同時，要統一社會保險繳費基數的確定規則，夯實繳費基數，規范繳費行為，把繳費比率作為社會保險各項目基金收支平衡的主要調控指標，采用精算技術方法厘定，形成相對穩定的基準費率，適時依法依規調整變動。有了這些基礎，就可以建立社會保險精算報告制度，客觀準確地反映社會保險各項目基金的收入、支出和結余狀況，并以適當方式公開，讓社會公眾知情、理解，并得到他們的支持。

（四）健全社會保險服務規范

社會保險是一個復雜的運行系統，其中有大量的服務項目。首先，社會保險面向全體社會成員，社會保險經辦機構要為每一位參保者提供全過程的服務。其次，社會保險有眾多項目，少量項目通過資金給付即可實現其制度目標，但多數項目需要通過相關服務的有效供給才能實現其制度目標，例如社會醫療保險、職業傷害保險和生育保險需要醫藥服務，長期照護保險需要照護服務，失業保險需要教育培訓服務等。社會保險領域的這些服務，不僅關系到社會保險制度運行的效率，而且直接關系到社會成員對于社會保險的獲得感，關系到他們對社會保險制度的信任和在制度運行過程中的配合。此外，這些服務是現代服務業的重要組成部分。因此，社會保險服務是推動經濟發展、增進社會穩定和諧、進而促進共同富裕的重要力量。然而，現行社會保險領域的服務還有諸多不盡人意的地方，需要進一步規范。

一是加快完善全國統一的社會保險公共服務平臺。這一公共服務平臺是根據中央精神建立的， 能夠提供社會保險參保信息、資格認證、社會保險關系轉移、社會保險待遇查詢、異地就醫查詢、境外免繳申請、社會保障卡和電子社會保障卡狀態查詢等功能，2019 年上線運行以來，已經發揮了重要的積極作用。但是，目前這一系統僅限于人力資源和社會保障部門所管理的那部分社會保險業務，還缺乏其他社會保險項目，這就意味著這個公共服務平臺還沒有充分發揮其應有的作用。因此，需要積極創造條件，把尚未進入這個平臺的其他社會保險業務整合進去，讓這個平臺能夠更高效地發揮作用并方便每一個社會成員。

二是建立統一的社會保險經辦服務標準體系。社會保險經辦服務涉及每一個參保人員，還涉及到用人單位和相關服務供給機構等眾多社會主體，既關系到整個社會保險體系的運行效率，也關系到全體社會成員的體驗感受，是一種重要的基本公共服務。多年來，各地陸續制定并實行了社會保險經辦服務的一系列規程并發揮了積極作用。同時應當看到，各地的社會保險經辦服務規則存在一定差異，服務的質量也參差不齊。為此，需要按照“標準化促進均等化”的思路，加快推進社會保險經辦服務標準化，借鑒國際經驗，總結推廣發達地區的先進經驗，充分利用互聯網、大數據等現代信息技術，逐步健全社會保險相關服務的規范和標準，包括經辦服務流程標準、各項業務的具體經辦標準、信息采集標準、查詢服務標準、服務質量標準、滿意度評價標準等。

三是逐步健全社會保險相關服務的標準體系。社會保險的多個項目需要通過有效的專業化服務才能實現其制度目標，這些服務直接面向社會保險參保人員，尤其是遭遇風險事故的保障對象，而他們的體驗感受直接關系到社會保險制度的運行效果，關系到人民群眾對社會保險制度政策的理解、信任和支持。這些年來，社會保險相關的各類服務供給逐漸增加，規范化程度也在提高，并且建立和實施了部分標準，產生了良好的效果。同時應該看到，不同領域和不同地區社會保險相關服務的規范化程度不同，多個領域缺乏統一的服務標準。為此，要進一步完善社會醫療保險、職業傷害保險、生育保險相關的醫療服務、康復服務和藥事服務標準體系，加快建立長期照護保險相關的失能照護服務標準體系，以及與失業保險等相關的教育培訓服務標準體系，為社會保險制度目標的有效實現、為現代服務業高質量發展奠定堅實的基礎。

四是建立健全社會保險相關服務的價格形成機制。社會保險相關服務價格直接關系到社會保險制度的運行成本和社會保險基金的使用效率。多年來，社會保險部門及其經辦機構與相關服務供給系統協同，一直在探索社會保險相關服務的價格形成機制， 取得了積極的進展，例如基本醫療保險付費機制改革、養老服務機構收費價格改革等。同時應當看到，此類問題比較復雜，在國際上也是難題，因此需要基于對社會保險相關主體的行為分析和對各類服務市場規律的把握，持續不斷地探索社會保險相關服務價格形成機制，包括談判機制和協商機制等，同時要鼓勵和支持醫療、藥品、照護、康復、教育培訓等行業形成有效的行業自律機制。

（責任編輯：郭 林）