強化智慧應急建設 提升防災減災能力

鄭琛 李穎 邱銳 唐瑋

[摘要] 北京市在實施智慧應急建設三年行動計劃過程中，始終堅持“全災種、大應急”理念，以健全應急管理體系、提高防災減災救災能力為目標，以智慧應急建設為抓手，減少城市發展的不確定性和脆弱性，努力提升城市自適應能力。“十四五”期間，需要在不斷適應新形勢新挑戰的過程中，將韌性理念融入城市發展，在監測預警感知、應急指揮調度、社會有序動員等方面持續發力，助力建設宜居、韌性城市，推動首都包容性增長和高質量安全發展。

[關鍵詞] 智慧應急建設；? 韌性城市；? 安全管理；? 減災救災

[中圖分類號] D035.29； F492? ? [文獻標識碼] A? ? [文章編號] 0529-1445（2023）10-0044-03

城市在承載經濟社會活動的同時，面臨著諸多潛在危機與風險，極端天氣、地質災害、傳染病疫情等不確定風險給城市發展帶來多方面挑戰。《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》提出“加強城市防災減災能力，提高城市韌性”的目標。《北京市“智慧應急”三年行動計劃》提出要積極適應“全災種、大應急”的任務，加強信息匯聚、態勢推演與綜合分析研判能力，提升輔助決策智能化水平。今年，北京遭遇百年罕見的極端強降雨，如何提升超大城市在逆變環境中應對風險挑戰和處理危機的能力，特別是增強現代科技支撐保障能力，提高應急管理的科學化、專業化、智能化、精細化水平，通過智慧應急建設完善城市功能，不斷增強城市抵御危機風險的韌性，保障首都高質量安全發展，是當前社會各界高度關注的議題。

著力提升監測預警和應急通訊能力

北京市在實施智慧應急三年行動計劃過程中，投入大量專項資金用于風險監測預警系統建設，建成了危化品、危險源及尾礦庫風險監測預警系統，現已接入全市所有四級以上危險源、三等以上尾礦庫及全市加油站6000余路視頻和傳感數據。然而，近年來，北京市自然災害、事故災難時有發生，尤其是持續強降雨造成受災區域電力供應中斷、通信設施損毀，加之各級各類應急救援隊伍配備的通訊裝備型號、制式、頻段各異，不利于在抗洪搶險救災現場迅速實現互聯互通、協同作戰，安全生產和自然災害防治的監測預警能力難以滿足全域感知、全面監測、及時預警、充分共享的要求，市區一體化的應急通訊保障機制亟待整合統一。為此，需要不斷健全風險防范化解機制，提高風險監測系統的“視力”和“聽力”，對氣象、地質等進行綜合監測，開展風險早期識別和預報預警，著力把問題解決在萌芽之時、成災之前。

提高“視力”，構建信息中樞，全面提升綜合監測和預報預警能力。學習浙江省“整體智治、唯實惟先”理念，在搶險救援、人員轉移等場景中廣泛應用“安全碼”等先進經驗，充分依托北京市感知體系建設，基于“長安鏈”和“城市碼”的統一基礎標識，完成自然災害、安全生產等行業感知數據的接入匯聚，推動視頻圖像數據和視頻解析結果數據的共享應用，確保信息及時準確獲取。探索全市應急體系、智能感知“云、邊、端”體系協同，提升多災種和災害鏈綜合監測、風險早期識別和預報預警能力。尤其在汛期，更要發揮風險監測的“千里眼”作用，嚴密監測天氣變化，加強氣象預警與災害預報聯動，不斷提升氣象、地質等領域災害風險評估能力，以便快速完成自然災害風險動態評估、災害演變分析研判，不斷健全完善包括快速感知、實時監測、提前預警、聯動處置、系統評估等環節在內的監測預警體系。

提高“聽力”，建設應急“一張網”，統籌建立互聯互通應急通信網絡。通信通暢、穩定關乎重要信息的傳遞，是應對各類突發災情、防止事態惡化的重要基礎，也能夠為保障人民生命財產安全提供有力支撐。可以依托北京市統一的智慧城市專網數據底座，將多主體、多制式、多頻段的寬窄帶政務專網逐步納入“一張網”統籌管理，切實解決有限空間、無公網覆蓋、斷網斷電等復雜極端環境下的通訊信號傳輸問題，實現模擬電話、數字電話、集群對講、監控視頻、視頻會議等終端設備的統一接入和調度，構建“全市統一、公專結合、寬窄融合、空天地一體”的應急通信網絡，推進多種通信終端融合聯通管理，打造應急管理的“順風耳”，切實保障各支救援隊伍在突發事件現場形成戰斗合力。研制和開發機動應急救援指揮平臺，增強衛星通信、視頻會議、圖像采集、網絡辦公等系統功能，實現“隨時可看、隨處可看、看得清楚、處置果斷、決策快速”的應急救援組織指揮要求。

系統優化科學決策和指揮調度能力

2022年，北京市完成了視頻會議系統升級改造，依托應急視頻會議系統搭建了應急單兵系統，在市、區兩級應急指揮中心部署終端設備，構建了高效順暢的指揮協調體系。然而，在分辨力和戰斗力方面，系統依然存在數據資源共享不夠、并行指揮綜合研判不足等問題。加強應急管理建設，需要水務、園林綠化、住建等十余個部門提供300多項各類數據，由于部門之間缺乏高效的溝通機制，應急指揮需要了解的隊伍、物資、裝備等基礎數據尚未實現全面共享，“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的驅動模式尚未全面建立，依托二三維地圖實現要素齊全、反應迅速、一目了然的“掛圖作戰”模式尚未完全形成，應急指揮決策輔助能力尚待加強。為此，需要加強數據共享，構建應急指揮態勢分析調度系統，強化應急指揮體系建設，提高應急處置的分辨力和戰斗力，確保應急決策智慧科學、救援處置精準有力。

增強分辨力，構建決策中樞，加快推進應急決策數據化、精細化、智能化進程。智慧嵌入使得快速決策、精準決策成為可能。要充分利用北京市已有大數據平臺，強化應急管理數據時空一體化、及時更新等功能，加強部門之間多源異構數據共享交換，依托智慧城市“月報季評”指標體系加大數據共享考核力度。在災害普查等相關數據充分共享的基礎上，逐一分析應急場景，借助智慧大腦的算力模型和智力資源，強化數據實時接入、智能處理功能，實現對各類數據資源自動識別、關聯和融合，智能生成針對不同事故災害場景下的決策參考模型，提升應急全維度數據治理能力，支撐信息發布、資源保障、現場處置、輿情引導等策略優化，加快形成數據化、精細化、智能化決策模式。基于大數據、人工智能、公共安全決策模型等技術，挖掘歷史案例經驗，分析處置現場態勢和預案關聯要素，總結正反兩方面的經驗教訓，綜合形成輔助決策建議，持續提升應急決策能力。

增強戰斗力，構建指揮中樞，全面提升應急指揮支撐能力。加強應急指揮體系建設是提升應急管理能力現代化的重要舉措，需要多方發力、握指成拳，提供強力支撐。本著“集約化建設、融合式發展、扁平化應用”的原則，構建全域覆蓋、全面融合、全程貫通的應急指揮態勢分析調度系統，以指揮業務流程為主線，完善應急指揮“寬窄融合一張網、科學撲救一幅圖”建設。建立實物儲備、協議儲備、生產能力儲備相結合的“三級覆蓋”應急物資裝備資源庫，推進應急物資裝備采購、儲備、管理、調配、運輸和使用回收各環節實現全流程信息化管理，對隊伍、物資、裝備等應急資源實現實景化統一指揮調度。進一步發揮移動指揮平臺的作用，逐步形成單兵數字化、戰場網絡化、指揮可視化、救援智能化的新型應急救援模式。構建橫向聯通、縱向貫通、協同高效、平戰結合的指揮中樞，實現救援處置在最短時間內調度最大資源，確保應急決策迅速全面落實，不斷提升應對突發事件的統籌協調、快速響應和科學處置能力。

推動各類應急救援力量形成合力

社會動員作為應急管理的有效途徑和重要方式，已在應急救援實踐中得到充分證明。本次京冀暴雨洪澇災害中，共有70支藍天品牌授權隊伍參與救援，轉移人員3.6萬人，為抗災救援作出了積極貢獻。然而，社會力量靈活度較高，如何與政府部門層級式組織協調機制建立起有效聯系，仍有不少問題亟待解決，如加入應急救援組織的方式、保持高效溝通的渠道等。此外，城市居民面對各類重大突發災害或社會安全事件時，盲目無措、不會自救、不敢互救、因救致殘的情況也時有發生。為更好發揮社會力量在應急救援中的作用，形成“政府+民間”的應急管理格局，需要進一步動員協調各方資源，加大應急教育科普培訓力度，提高社會各方力量的參與熱情和參與能力。

建立統一管理平臺，引導社會救援力量規范發展。社會救援力量是專業救援力量的重要補充，政府部門需要整合應急管理相關企業、團體、社會各界力量，通過加強組織引導、規范救援行為，推動他們發揮更大作用。在管理方面，引導社會救援力量在官方平臺登記注冊，由平臺按照專業領域和特長對社會組織、社會工作者、志愿者等不同群體進行分類統計和資質認定，以備在不同的應急領域和應急階段調用；實行差異化管理，針對存在的不同問題，引導社會救援力量健全管理制度，加強自身管理。在信息方面，搭建資源信息共享平臺，建立常態化聯動機制，引導社會救援力量主動對接救災需求，共同提高對事故災難的防范處置能力，共同推動救災減災事業發展。

加強宣傳教育培訓，提升公眾科學救災避險能力。應急管理需要在危機發生的短時間內迅速作出反應和決策，要求各參與主體具備一定的認知水平和專業能力。應大力普及應急文化，利用智慧應急的應用場景構建公眾應急教育界面，宣傳自救互救、應急管理常識，增強公眾在遭遇自然災害和突發險情時的緊急避險能力和防災救災能力。常態化開展防災減災及應急宣傳教育活動，打造全時在線、渠道多元的數字化教育平臺，重點宣傳公眾科學合法參與應急救援的渠道和方式，筑牢聯防聯控群防群治“安全墻”。泛在可及的數字化培訓資源不僅對防災減災至關重要，也是風險社會全面提升城市韌性的有力保障。

（本文是2023年北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心市委黨校研究基地重大項目“數字中國戰略背景下數字政府建設及其實踐創新研究”〈項目編號：23JZDA001〉、重點項目“網絡強國戰略背景下智慧社區建設的問題與路徑研究”〈項目編號：23JZDN005〉階段性成果）

[參考文獻]

[1]張鑫.智慧賦能應急管理決策的范式轉變與使能創新[J].江蘇社會科學，2021，318（05）.

（作者簡介：鄭琛，中共北京市委黨校（北京行政學院）公共管理教研部講師、北京韌性城市建設研究中心研究員；李穎，中共北京市委黨校（北京行政學院）公共管理教研部副教授；邱銳，中共北京市委黨校（北京行政學院）公共管理教研部教授；唐瑋，北京市應急管理局科技信息化處處長）

責任編輯 /陳? ?思