海南自貿港發展空間需求下的農村土地改革研究

李亮 沈詩逸 周磊 郝建賀 陳聰

摘要：建設海南自貿港是重大國家戰略，需要大量建設用地支撐，但城市可開發建設用地面積面臨受限問題。如何通過農村土地改革為自貿港建設提供發展空間，是有序推進自貿港建設的關鍵。參考迪拜、新加坡、香港和漢堡四個自由貿易港土地改革的經驗，在海南土地現狀的基礎上，以中國臺灣的經濟發展水平為目標，通過近30年經濟數據預測海南未來經濟社會發展所需空間，測算出到2028年海南需新增建設用地142.3khm2；到2040年海南需新增建設用地155.6khm2，自貿港建設存在約50～70khm2的建設用地缺口。針對該缺口，提出集體經營性建設用地入市改革、宅基地盤活、土地征收制度改革以及用好自貿港建設用地保障政策四點對策建議。

關鍵詞：海南自由貿易港；用地預測；農村土地改革；深化改革

中圖分類號：F301.11

文獻標識碼：A

文章編號：20955553 （2023） 12021707

Research on rural land reform under the development space demand of

Hainan Free Trade Port

Li Liang1， Shen Shiyi1， Zhou Lei2， 3， Hao Jianhe4， Chen Cong1

（1. Nanjing Institute of Agricultural Mechanization， Ministry of Agriculture and Rural Affairs， Nanjing，

210014， China; 2. Center for Professional Training and Services， China Association for Science and

Technology， Beijing， 100081， China； 3. College of Water Resources and Civil Engineering，

China Agricultural University， Beijing， 100083， China； 4. Beijing Central Yida Facility Horticulture

Science and Technology Ltd.， Beijing， 100083， China）

Abstract：

The construction of Hainan Free Trade Port is a major national strategy that requires a large amount of construction land support， but the area of urban development and construction land is facing limitations. How to provide development space for the construction of free trade ports through rural land reform is the key to orderly promote the construction of free trade ports. Referring to the experience of land reform in the four free trade ports of Dubai， Singapore， Hong Kong and Hamburg， and based on the current situation of Hainans land， with the economic development level of Taiwan， China as the target， the space needed for the future economic and social development of Hainan is predicted through the economic data of the past 30 years， and 142.3khm2 of new construction land is estimated to be needed in Hainan by 2028. By 2040， Hainan needs to add 155.6khm2 of new construction land， and there is a construction land gap of approximately 50-70khm2 for the construction of free trade ports. In response to this gap， four countermeasures and suggestions are proposed on the reform of collective operating construction land entering the market， the revitalization of homestead land， the reform of land acquisition system， and the effective use of land security policies for free trade port construction.

Keywords：

Hainan Free Trade Port; land use prediction; rural land reform; deepening reform

0 引言

海南全省面積約3500khm2，海域面積約200000khm2，常住人口944.72萬人。海南于1998年4月份建省，同年開始建設經濟特區。至此，海南邁步走向全面深化改革開放的新階段。建省30余年來，在黨中央、國務院堅強領導和全國其他省份的大力支持下，海南省始終堅持深化改革，勇于挑戰各種束縛經濟社會發展的難題和障礙，經濟社會發展取得了重大突破。1987年，海南地區GDP僅有57.28億元，到2021年全省GDP為6457.2億元，增長了112倍。單位國土面積產生GDP為19萬元/hm2，高于全國平均水平（11.91萬元/hm2）；人均GDP為63707元，略低于全國平均水平（80976元/人）。為了促進海南經濟社會更好更快發展，2018年國家出臺《關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》，指出要將海南建設成新時代全面深化改革開放的新標桿，推動形成更高層次改革開放的新格局［1］。2020年中共中央、國務院印發了《海南自由貿易港建設總體方案》，全力推動海南自由貿易港建設，使海南成為我國對外開放的重要門戶和標桿［2］。

海南天然具備農業資源稟賦優勢，是省內重要基礎和優勢產業［3］。全省80%土地在農村，60%人口是農民，2021年省內第一產業生產總值占比為19.4%，位列全國第一。海南是世界上唯一包含農業、農村、農民的全島型自貿港［4］，農村是建設自貿港的重要陣地［5］，農業是重點產業，農民是重要力量，沒有鄉村的全面振興，海南自貿港建設就缺乏穩固的基礎。當前海南省農村土地資源要素沒有得到有效利用，難以為農業農村發展提供動力［67］，表現在社會工商資本投資農村的積極性很高，但是很多項目都卡在報建、用地問題上，導致農村產業項目難以入地。在自貿港政策體系下，海南已經被中央授權在符合政策條件下，在調整國土空間規劃中，能夠在農村集體經營建設用地方面進行有效變革［2］，創新建設用地新模式，推進農墾土地資產化、城鄉及墾區一體化等。農村用地政策改革創新力度加大，更加有利于農村產業項目落地，推動海南農業農村發展，助力鄉村振興。

本文通過與全球自由貿易港發展空間進行比較，分析當前農村土地利用現狀，找出制約海南自由貿易港空間發展的土地問題。對標中國臺灣，分析海南自貿港建設空間需求，提出農村土地征收、宅基地盤活和集體經營性建設用地入市改革發展對策。

1 全球自由貿易港發展空間比較

自由貿易港是指設在一國（地區）境內關外、貨物資金人員進出自由、絕大多數商品免征關稅的特定區域，是當今世界最高水平的開放形態［89］。第二次世界大戰以來，《聯合國憲章》規定全球自由貿易的規定和章程，《關稅及貿易總協定》明確強調各成員國之間要降低貿易關稅，并基本消除非關稅壁壘。自由貿易成為人類經濟社會發展的共同特征，越來越多的國家或地區加快發展自由貿易港。

國際上發展比較完善的自由貿易港，通常其地理位置具有十分明顯的優勢，并且其國家的市場體系也十分完備［10］。據統計，全球目前有600多個自由貿易港［11］，其中迪拜、新加坡、香港、漢堡的較為典型，根據表1中2020年國際典型自由貿易港的體量數據，與海南自由貿易港進行對比。

迪拜、新加坡、香港、漢堡自由貿易區在共性主導產業方面有對外貿易、金融、旅游業，經過多年的發展積累，城鎮化率幾乎達到100%，中心城區可開發利用土地基本全部開發完畢，在城市、產業空間可持續發展遇到了瓶頸，但各自通過不同國土空間改革措施獲得發展空間［1214］。

迪拜：典型的沙漠與海港地區，國土面積較大，但可開發利用空間有限，其石油化工向沙漠地區或阿聯酋其他城市轉移［15］，外貿與房地產則主要通過填海造陸擴展空間，如2001年6月開工建設的朱美拉棕櫚島是世界上最大的人工島，成為迪拜重要的景區和城市空間。

新加坡：人多地少的島國，人口密度已接近100人/hm2。經濟社會發展空間受限，歷史上通過發展高層建筑和填海造陸，部分解決了土地短缺問題。自新加坡建國以來，其填海造陸面積占國土面積比例超過15%。1980年以來，新加坡開始向地下發展空間，提出要“在地下再建一個新加坡”，包括地下商業、地下交通、地下管網、地下倉庫、地下工廠等地下空間工程逐步啟動［16］。

香港：典型的港口城市，人口密度達到70人/hm2。香港山多平地少，以移山填海方式擴展土地，截至2013年，通過填海造陸，累計新增土地面積超過6.7khm2，占香港陸地面積超過7%，其新增土地承載了27%的香港居民及70%的經濟活動，由于環保問題一度中斷。2018年香港特區重啟填海造地工程，計劃填海造地約130hm2，用于承載14萬新增人口。此外，香港將土地利用效益低的制造業向珠三角轉移，主打效益高的服務業［17］。

漢堡：德國三大州級城市之一，建有德國最重要的海港、最大的外貿中心和第二大金融中心。中心城區面積僅75.5khm2，限制了城市發展［18］。因此，漢堡通過向周邊輻射建設衛星城，其衛星城面積達到114.6khm2。

海南作為中國最年輕的自由貿易港，與國際先進自由貿易區相比（表1），經濟基礎較為薄弱，城市化進程較為滯后，國土面積達到305.2khm2，產業發展空間的制約不會像其他自貿區一樣嚴峻。但考慮到海南絕大部分土地在農村，且絕大部分土地為農用地與林用地，在國家耕地紅線與環保紅線約束下，未來產業跨越式發展也將面臨空間制約問題，需要盤活農村土地。

2 海南土地利用現狀

2.1 海南地形條件

海南地形呈中部高、四周低的特征，山地、丘陵、臺地、平原構成環形層狀地貌，梯級結構明顯。其中平原占28.1%；不適合開發和耕作的丘陵山地占比達到38.7%；由平原向山地或丘陵過渡地形——臺地占比達32.6%，此類地形開發難度較大、成本高。因此，可以初步判斷海南可開發用土地應少于難以開發利用土地。

2.2 土地利用分類

將海南土地分為農用地、建設用地及其他用地，其中農用地包含耕地、園地、草地以及部分經濟林地；建設用地包含居民點及工礦建設用地、交通運輸用地、水利設施用地。其他用地包括天然森林用地、河湖水面等。

據國家統計局數據，2021年海南農用地2967.4khm2，占土地總面積的84%，建設用地348.3khm2，占土地總面積的10%，其中建設用地大部分位于農村地區。據2021年海南統計年鑒數據，海南全省城區面積170.4khm2，建成區面積54.5khm2，城市規劃建設用地面積882.3khm2。故農村地區建設用地面積約為260khm2，占全省建設用地面積的74.67%。總體來看，短期內海南城市產業發展空間比較充足，但區域之間不平衡比較突出。假設建成區面積全為建設用地面積，根據海南統計年鑒計算不同縣市可開發建設城市空間及其占比如表2所示。

由表2可知，三亞市、瓊中縣、保亭縣、文昌市等4個縣市的城市可開發建設用地面積占城市規劃建設用地面積的比例超過60%，定安縣、五指山市、儋州市、海口市、臨高縣等5個縣市的城市可開發建設用地面積占城市規劃建設用地面積的比例不足20%。需要省級層面根據各縣市常住人口、經濟發展、重大工程等情況，統籌協調區縣之間建設用地指標。

2.3 海南自由貿易港建設面臨的土地問題

天然的地形條件讓海南可開發土地資源本身就不多。根據土地用途分類后，在有限的土地資源中，農用地占比超過八成，建設用地占比僅一成。海南超過70%的建設用地分布在農村區域，且不同市縣的可開發建設用地資源差異較大。在國家耕地紅線與環保紅線的約束下，用于自由貿易港可開發的建設用地面積非常有限。

3 對標中國臺灣，分析海南自由貿易港建設空間需求

3.1 海南與中國臺灣基本情況

海南與中國臺灣是中國2個最大的海島，人口資源情況相差不大。具體情況如表3所示。

由表3可知，海南與中國臺灣陸地面積基本相當，但海南城區面積僅為中國臺灣城區面積的35.26%，且海南城區面積絕大部分為規劃面積，建成區面積僅54.4khm2，而中國臺灣的城區面積則全部為建成區面積。海南人口約為中國臺灣人口的41.46%，但中國臺灣人口增長乏力，考慮到自貿港建設對各類人才與產業工人的吸引，海南未來人口將穩步增長。海南農業從業人員為中國臺灣的3.4倍，但中國臺灣農業從業人員近10年基本保持穩定，而海南農村勞動力正加速向二三產業轉移。海南GDP僅為中國臺灣的12%，經查詢中國臺灣歷史統計數據，當前海南GDP略高于中國臺灣1981年的水平（5488億元）。

3.2 中國臺灣經濟發展規律

如表4所示，1981年以來，中國臺灣經濟發展先快后慢，1981—1991年間，中國臺灣GDP年均增速為8.34%；1991—2001年間，中國臺灣GDP年均增速為5.72%；2002年以來，中國臺灣GDP年均增速為2.58%；總體年均增速為5.56%。其中，第一產業增加值較小，2017年僅比1981年增長了12.8%。工業與服務業發展進度與GDP基本一樣。1981年以來，工業生產總值年均增速5.72%，服務業生產總值年均增速5.83%。期間，中國臺灣人口一直保持與GDP同步增長，但2008年以來，人口增速明顯放緩，年均人口增長僅為6.68萬人。耕地面積保持較慢速度持續減少，而林地面積反而在持續增加，說明中國臺灣比較注重資源節約利用與環境保護。

由圖1可知，中國臺灣GDP與耕地面積呈線性遞減關系，GDP隨著耕地面積的減少而增加，其線性關系可用y=-29.34x+27 049，R2=0.993，說明99.3%的樣本數據符合該關系式。由此可得，1981年以來中國臺灣耕地每減少100hm2，其GDP增加29.34億元。

由圖2可知，中國臺灣GDP與人口數量呈多階多項式遞增關系，GDP隨著人口的增長而增加，其二階多項式關系可用y=0.128x2-479.2x+45316，R2=0.976，說明97.6%的樣本數據符合該關系式。可見，中國臺灣GDP也享受了初期人口紅利，但不難發現，中國臺灣人口從2000年以來增速明顯放緩，其經濟發展速度明顯降低。

3.3 海南對標中國臺灣

海南自由貿易港堅持高起點謀劃、高標準建設要求，經濟發展必然取得顯著性突破。2016年以來，海南GDP年均增速為9.4%（不計價格變動因素，以下測算均不考慮價格變動因素），未來20年是自貿港建設關鍵時期，政策促進效應最為顯著，期間海南經濟增速應不低于10%。按年均10%計算，到2025年，海南GDP將超過9000億，到2028年，達到中國臺灣1991年經濟水平；到2040年，達到中國臺灣2017年發展水平。

通過對2020年海南主要經濟主體情況與中國臺灣1991年和2017年進行比較分析，可以發現（表5），海南2020年學校數量比中國臺灣1991年和2017年分別少2136家、6233家；海南2020年圖書館數量比中國臺灣1991年和2017年分別少493家、515家；海南2020年醫院數量比中國臺灣1991年少12138家，比中國臺灣2017年少16485家；海南2020年養老院數量比中國臺灣1991年和2017年分別少610家、1052家；海南2020年工廠數比中國臺灣1991年和2017年分別少

73635家、83039家（海南數據為規模以上工業企業，中國臺灣為全口徑工業企業數據）；海南2020年島外旅客數分別比中國臺灣1991年和2017年多6172萬人次、5381萬人次；海南2020年公路里程比中國臺灣1991年分別多3697km、比中國臺灣2017年少3043km；海南2020年鐵路里程比中國臺灣1991年多75km，比中國臺灣2017年少241km；海南2020年主要港口比中國臺灣少3個，主要機場比中國臺灣少5個。差距最大的是工業企業、醫院、學校、文化設施、養老機構、港口和機場，公路和鐵路運輸相差無幾。

按照海南對標中國臺灣主要經濟社會主體缺口情況，分析結果如表6和表7所示。到2028年海南主要經濟社會發展需新增用地約33.8khm2，到2040年需新增用地約66.1khm2。上述數據僅為統計數據得到的部分指標值，還有大量的住宅、商業、公共設施等其他用地未納入計算，因此，可以預見海南未來產業發展空間缺口將更大。以中國臺灣數據為例，中國臺灣1991年和2017年城市建成區土地利用情況如表8所示。

對標中國臺灣，以目前海南建成區54.4khm2為基準，到2028年需新增建設用地142.3khm2；到2040年需新增建設用地155.6khm2。目前海南規劃的城市建設用地面積僅88.2khm2，仍有50～70khm2的建設用地缺口。

4 政策建議

建設海南自貿港是黨中央作出的重大決策部署，是國家重大戰略。建設海南自由貿易港需要大量的土地支撐產業、交通、教育、民生等相關工程建設，但目前海南城市建設用地面積僅88.2khm2，對標中國臺灣，測算得出海南城市建設用地缺口為50～70khm2左右，城市土地無法完全支撐自貿港發展空間。如何通過改革海南80%的農村土地，為自貿港建設提供發展空間是關鍵。

4.1 農村集體經營性建設用地入市改革

通過試點城市探索農村集體經營性建設用地入市改革方面的政策機制，將“規劃性質為建設用地、土地利用現狀為農用地（不含耕地）”的農村集體經營性建設用地，納進入市范圍。擴大入市范圍后，通過“異地調整”的方式，將農村零星分散、商業價值低的集體建設用地，通過復墾轉變為農用地，形成新增建設用地指標，并將新增指標用于商業價值高，且符合開發條件的區域進行異地入市，從而為自貿港產業發展提供空間。通過入市試點，社會資本進入農村，還輻射帶動村內農業產業項目發展。

4.2 盤活農村閑置宅基地

海南農村集體實際管理的建設土地非常有限，大量的農村建設用地掌握在農戶家中，由于海南農村濃厚的祖宅私有觀念，大量閑置宅基地無法得到利用，直接導致全省農村戶均宅基地遠超175m2。建議從三方面開展宅基地改革，一是鼓勵農戶將閑置不用的農房，轉租給有關來村投資的企業，打造農家樂、民宿等鄉村旅游項目，既能盤活農村閑置資產，又能發展鄉村產業，帶動農民就業增收；二是允許村集體按照評估價格有償收回農民自愿退出的宅基地，轉為農村集體經營性建設用地進行入市，提高農民和村集體收入；三是允許村集體將有償收回的零星分散、不符合入市條件等情況的宅基地復墾，形成建設用地指標進行入市，從而增加集體經濟收入來源。

4.3 土地征收制度改革

在尊重被征地農民意愿的基礎上，將原“后征地，后簽協議”的土地征收程序，創新性的調整為“先簽協議，后征地”，有效避免“批后難征”的情況，并將土地征收與農轉用報批手續同步開展，有效提高征地效率，大幅縮短征地時間。探索“貨幣+留用地+協商入市”的多元補償機制。失地農民除享受的征地補償費外，還可額外獲得失地生活補貼費；規定直接按征地核算安排安置留用地，適當提高安置留用地比例；推出“協商入市”，將農村集體建設用地入市與土地征收工作協商掛鉤，優先安排征地所在村莊符合條件地塊入市，增加集體和農民的財產收入。

4.4 用好國家給予自貿港建設的用地保障政策

《海南自由貿易港建設總體方案》提出：“授權海南在不突破海南省國土空間規劃明確的生態保護紅線、永久基本農田面積、耕地和林地保有量、建設用地總規模等重要指標并確保質量不降低的前提下，按照國家規定的條件，對全省耕地、永久基本農田、林地、建設用地布局調整進行審批并納入海南省和市縣國土空間規劃。”海南擁有農用地2967.4khm2，其中耕地面積72.3khm2，林地面積2175khm2，按照國家土地管理規定，耕地與林地保有量保障的前提下，農用地中尚有720.1khm2可通過規劃變更調整為建設用地，僅需要變更其中的10%，即可滿足自貿港空間發展需要。

參 考 文 獻

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［2］ 中國政府網.中共中央國務院印發海南自由貿易港建設總體方案［EB/OL］. https：//www.gov.cn/zhengce/2020-06/01/content_5516608.htm， 2020-6-1.

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