不可降解一次性塑料制品管理現狀及對策研究

曹云霄 岳佳妮 岳兵 于曉東 張雪

關鍵詞：不可降解一次性塑料制品；環境管理；地方法規；標準體系；政策建議

前言

自20世紀50年代以來，塑料便以其輕便防水、加工容易、成本低廉等特點，廣泛應用于生產生活各個領域。與此同時，全球塑料的產量逐年遞增，2018年全球塑料產量超過3.6x108t，中國塑料產量占世界的30%，年人均塑料消費量約為53kg，其中一次性塑料制品占比高達50%。尤其近年來，中國電子商務及物流行業的快速發展，造成以包裝物、餐具等為代表的不可降解一次性塑料制品的產生量急劇增加，加之回收利用管理體系尚不健全，導致大量一次性塑料制品只能粗放處理，大部分采用露天堆放．直接填埋、簡單焚燒等方式。這不僅造成了塑料資源的浪費，也對土壤、大氣、水、生態及人體健康產生嚴重影響，造成了嚴峻的生態環境問題。

中國自2007年正式頒布實施“限塑令”以來，從國家到地方各層面均對塑料污染問題予以高度重視。2020年新《固廢法》正式發布后，將不可降解一次性塑料制品的管理也正式列入了法律要求范疇。同時，部分省份也開啟了探索禁止不可降解一次性塑料制品方面的地方立法及強化管理的進程。

遼寧省作為一次性塑料制品生產消費大省，對以農用薄膜、一次性塑料用品為代表的不可降解一次性塑料制品的監督管理還存在短板，亟待通過完善相關管理體系對不可降解一次性塑料制品予以約束，促進塑料垃圾的減量化、資源化和無害化，有效解決遼寧省當前不可降解一次性塑料存在的現實問題。

1國家及地方管理要求

1.1國家要求

黨中央、國務院高度重視塑料污染治理工作，不斷推進禁塑限塑政策、法律的落地實施。2007年12月，國務院辦公廳下發“限塑令”，在全國范圍內禁止生產、銷售、使用厚度小于0.025mm的塑料購物袋。2020年5月，最新修訂的《固體廢物污染環境防治法》增加了禁止、限制生產、銷售和使用不可降解一次性塑料制品的規定，并設立了相應的法律責任。同時，中國《清潔生產促進法》《循環經濟促進法》也對產品包裝、農用薄膜等塑料制品的清潔生產和資源利用提出了具體要求，進一步強化了針對塑料制品資源循環與污染防治的法律要求。此外，《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中也正式提出了加強塑料污染全鏈條防治，推進快遞包裝減量化、標準化、循環化的針對性要求，為中國“十四五”期間塑料污染管理明確了目標和方向。

根據黨中央、國務院的要求和部署，國家各部委也相繼出臺了相關文件。2012年，環境保護部、發展改革委和商務部便聯合發布了《廢塑料加工利用污染防治管理規定》公告，以加強廢塑料加工利用的污染防治，促進循環經濟健康發展。2020年以來，國家發展改革委、生態環境部、商務部等各部委進一步推進完善塑料制品管理及塑料污染防治政策及標準體系，以明確工作任務要求，建立形成治理塑料污染的長效機制，推動“十四五”塑料污染治理取得明顯成效。相關部委發布的政策文件及主要內容見表1。

1.2地方要求

（1）遼寧省已開展的工作。遼寧省積極響應黨中央、國務院以及國家各部委對塑料制品管理和塑料污染防治的要求，并于2020年9月，由遼寧省政府制定印發了《遼寧省關于進一步加強塑料污染治理的實施意見》，要求到2025年，遼寧省地級以上城市塑料垃圾填埋量大幅降低，塑料污染得到有效控制；同時，也部署了重點工作任務，明確禁止生產、銷售的塑料制品范圍，提出推廣應用替代產品、培育新業態模式，要求規范回收利用處置行為，并逐步建立健全法規、標準、政策、科技支撐體系。為進一步加強遼寧省塑料制品使用管理，做好重點行業領域塑料污染治理工作，遼寧省生態環境廳印發了《關于推進塑料污染治理工作的通知》，以推進“限塑”工作在各市落地見效；遼寧省農業農村廳印發了《關于切實加強廢舊農膜回收利用工作的通知》等文件，要求省內各市扎實做好相關工作，建立廢棄農膜回收利用工作臺賬，及時報送廢棄農膜回收和農膜使用情況，防治廢棄農膜污染，推進農業綠色高質量發展。

（2）其他地區的管理實踐。在推進塑料污染治理的過程中，國內部分地區已針對禁止限制一次性塑料制品開展了先行先試工作。2015年，吉林省便發布實施了《吉林省禁止生產銷售和提供一次性不可降解塑料購物袋、塑料餐具規定》，推進吉林省一次性不可降解塑料袋及塑料餐具的監督管理和污染防治，使該省成為全國首個全面“禁塑”的省份；2020年12月起，海南省以立法形式開始實施全域“禁塑”，全面禁止銷售和使用2大類、10小類一次性不可降解塑料制品，并要求健全可降解塑料制品地方標準規范體系；2021年7月，山西省人大第30次會議審議通過《山西省禁止一次性不可降解塑料制品規定》，明確了禁止、限制不可降解一次性塑料制品采取名錄管理模式。此外，基于《國家發展改革委生態環境部關于進一步加強塑料污染治理的意見》，北京、上海、天津、廣東、江蘇、浙江等全國30個省、自治區、直轄市，結合本地實際，均制定了本區域的加強塑料污染的實施方案或指導意見，以積極應對塑料污染，提升監管能力。

2遼寧省塑料制品管理現狀及問題

2.1現狀分析

遼寧省作為塑料制品生產和消費大省，2021年全年塑料制品產量達到102.79×104t，同比增長31.7%，在全國31個省市中，遼寧省塑料制品產量排名第17位，但同比增長率高達第4位，產量增長情況位居全國前列。2021年遼寧省各月份塑料制品產量及增長率情況見圖1。

伴隨著省內塑料制品管理及污染防治系列政策文件的發布實施，在遼寧省范圍內陸續開展了針對性工作，并取得了階段性成果。一次性塑料用品方面。全省一次性塑料吸管和塑料餐具使用量較上一年度減少90%以上，一次性塑料購物袋使用量減少了近60%；快遞塑料包裝方面。建設完成10個快遞包裝綠色轉型試點單位，可循環快遞箱超過10萬個，郵件快件包裝規范封裝操作率、電商不二次包裝率和循環中轉袋使用率均超過90%；涉塑企業執法檢查方面。加大全省“雙隨機”執法工作中涉塑企業的抽查比例，整改、關閉、取締了一批“散、亂、污”企業。

2.2存在問題

雖然遼寧省已針對不可降解一次性塑料制品形成了系列政策要求，并開展了具體管理行動，但仍存在諸如替代產品推廣困難、包裝廢棄物回收工作剛剛起步等現實問題，對遼寧省全面推進塑料管理與污染防治具有一定影響，具體問題體現在以下幾個方面。

2.2.1地方專項立法尚處于空白

遼寧省目前執行的《遼寧省固體廢物污染環境防治辦法》對塑料制品的管理要求較為概括、針對性不強、法律責任不清晰，其他行業主管部門出臺的相關政策文件又不具備地方法規的法律效力，致使政府部門、主管部門、行業企業及社會公眾均面臨無法可依、缺乏自律、執行困難等情況，造成不可降解一次性塑料制品監管職能劃分不清晰、行業要求內容不全面、違法行為處罰不明確等現實問題。

2.2.2源頭管控效力不足

通過切斷不符合法規標準要求的不可降解一次性塑料制品生產源頭，能夠最大程度實現不可降解一次性塑料制品減量化。當前《遼寧省關于進一步加強塑料污染治理的實施意見》雖初步提出了禁止、限制的塑料制品的范圍類別，但由于塑料制品種類繁多、范圍廣泛，難以通過單一文件列舉種類方式實現管理全覆蓋，且控制不可降解一次性塑料制品源頭生產也需結合遼寧省實際有序推進，避免形成“一刀切”政策，對行業及市場的正常轉型造成沖擊。

2.2.3標準規范體系不健全

禁止不可降解一次性塑料制品的生產、銷售和使用，必然對替代產品提出需求。目前國家《生物降解塑料與制品降解性能及標識要求》等標準僅從宏觀層面提出了降解塑料性能要求，而對于不同技術工藝所形成的不同降解塑料制品尚沒有形成全面系統的標準體系，標準規范的缺失將令企業替代產品生產標準依據不足，致使創新轉型困難，同時市場監管部門難以對替代產品的合規合法性進行判斷，導致替代產品生產受限的局面。

2.2.4社會參與度有限

遼寧省禁塑工作實際執行情況仍存在進一步完善的空間，包括生活垃圾分類實施效果有限、小型商超及個人經營者一次性塑料用品使用仍較為普遍、廣大農村地區對廢棄農膜等仍未形成良好的回收模式、企業及科研單位對新型替代材料和產品創新動力不足等。其根本原因仍是缺乏直接的法規標準，未能形成明確的強制效力，社會公眾守法自律意識不強，違法違規行為處罰成本過低，造成全社會禁塑工作參與積極性不強、執行力有限。

3強化塑料制品管理建議

推進不可降解一次性塑料制品的管理，是一項長期而艱巨的任務。從遼寧省現實情況和外省管理經驗來看，開展地方法規制定、明確市場準人條件、健全行業標準體系并引導全社會綠色發展思維，是有效強化塑料制品管理、實現塑料污染防治的重要途徑。

3.1開展地方立法并且明確監管責任

地方法規作為國家上位法在地方具體實施的有力補充，對地方管理能力提升具有直接作用。不可降解一次性塑料制品的管理涉及生產、流通、消費、回收處置等多個環節多個部門，需要各級人民政府及其有關部門各司其職、緊密配合。地方法規的制定，能夠有效提供法律保障，明確部門職能，壓實責任主體，并為執法提供完善依據，規避管理糾紛，是遼寧省強化不可降解一次性塑料制品管理的核心內容。遼寧省針對不可降解一次性塑料制品管理的地方立法，應以省級立法為基礎，經過系統全面的立法論證，形成能夠指導全省各地區塑料管理、有效解決各類重點關注問題的省級地方法規。

3.2實行名錄管理并嚴格市場準入

源頭管控是強化不可降解一次性塑料制品管理的關鍵環節。國內其他地區已開展的不可降解一次性塑料制品管理工作均對其市場準人提出了明確要求。以海南和山西省為代表，均提出采取禁止、限制不可降解一次性塑料制品名錄的管理方式，并對名錄實行動態調整，嚴控塑料制品市場準人條件，既保證了對塑料制品源頭管理的強制性，同時兼顧了管理的靈活性。遼寧省在強化塑料制品管理過程中，在制定地方法規的基礎上，也應建立配套禁限名錄管理模式，對不可降解一次性塑料制品按照地區、行業、品類等不同條件進行動態管理，實現梯次退出，確保社會及公眾能夠平穩過渡和接受適應。

3.3健全標準規范并且推行替代產品

強化對不可降解一次性塑料制品的管理，必將迫切需要生產替代產品。可生物降解塑料作為典型替代材料之一，具有可再生、可降解、綠色環保等特點，是國家戰略性新興產業發展方向之一，也是新材料重點發展領域，被列入“十四五”國家重點研發計劃。但行業創新發展需要配套標準規范體系支撐，不能盲目轉型生產。因此，遼寧省在開展具體管理工作時，應配套形成針對可降解、可回收替代產品的技術及產品標準，明確關鍵技術工藝參數、產品應用性能、降解環境條件等要求，確保產品生產、銷售、使用的合規合法性，也為管理部門提供有效的監管依據。

3.4加強宣傳引導且形成綠色思維

目前，塑料制品在日常生產生活中已占據不可替代位置。因此，轉變現有生產和消費思維、形成全社會綠色生產生活方式，對遼寧省不可降解一次性塑料制品的管理具有重要支撐作用。這不僅需要在地方立法和標準規范層面提出明確的、嚴格的管理要求，還需要動員社會各界力量，通過政策宣貫、企業培訓、社會宣傳、建立激勵機制等方式加強宣傳引導，營造良好圍，逐步扭轉行業企業與社會公眾的生產和消費方式，讓減少不可降解一次性塑料制品的生產和使用逐漸形成思維和習慣。

4結束語

不可降解一次性塑料制品在為社會生產生活提供便利的同時，也造成了嚴重的資源環境問題，逐步限制、禁止、淘汰不可降解一次性塑料制品已成為社會發展的必然選擇。隨著國家針對塑料制品管理和塑料污染防治要求的日益精準細化，各地方也應進一步完善本地管理模式，推進政策法規標準體系完善。遼寧省作為全國塑料制品生產和消費大省，著力強化本省塑料制品管理體系，提升管理能力，對落實國家宏觀要求、推進經濟社會高質量發展具有重要意義。同時，通過總結管理經驗，形成一套可復制、可推廣的管理強化模式，也將為全國其他地區不可降解一次性塑料制品管理發展提供有力的經驗借鑒。