行政信賴利益保護原則司法適用調查與思考

[摘要]2004年施行的《行政許可法》第一次明確規定的信賴利益保護原則已經快20年了，這個原則對中國的信用政府建立、保障社會安定起到了很大幫助。但我國信賴利益保護在司法運用實踐中仍然存在不少問題，其具體適用的實體標準和法律準則還需要更加明晰。本文在研究學習G省信賴利益保護司法案例的基礎上，結合信賴利益保護理論成果，對我國信賴利益保護原則實踐中的具體運用以及健全適用機制的思考。

[關鍵詞]信賴利益；信賴保護；司法適用

一、信賴利益保護原則司法適用現狀——以G省為例

本文以聚法案例網站的案件數據庫審判案例，從判決書全文中搜索關鍵字“信賴利益保護原則”，并以第一審判決書為對象、限定于G省范圍內，共獲取了判決書四十例。這些判決書的審理年限從2014年2022年不等，而經過案例研究在通常情形下，信賴利益保護原則在出現于判決書中，大致有以下三類情形：一是發生在中國當事人的權利主張中；二是發生于法庭的說理活動中；三是可以成為裁判文書的判決根據。

在絕大多數的審判樣本中都存在著當事人主張運用信任利益保護原則的主張以保障自身的權益，但法庭在運用信任利益保護原則時幾乎采取的方法都是在說理過程中解決糾紛焦點，而不是直接從審判中進行援引[1]。這很可能是由于信賴權益保障原則還未被完全法定化，并且作為原則性的法律條文使用規則也尚未確定化而造成的；同時還發現牽涉的具體案例有執法授權、執法懲罰、執法限制等各個具體的執法項目。

二、信賴利益保護原則司法適用難題

（一）行政立法適用范圍狹窄

司法裁判適用一般都是基于現有的法律法規而做出的，但在行政法領域信賴利益保護的司法適用可以追溯到上個世紀末，那時行政立法沒有明確規定信賴利益保護，因此我國行政法上的信賴利益保護原則在立法上相對滯后與不夠完善。如今，雖然信賴利益保護原則只在《行政許可法》中有所規范，在行政部門罰款、行政部門審核、行政部門限制等具體實施執法活動中也存在，但是仍沒有完全規范于普通行政法所有領域內的，導致目前中國司法機構在審判涉及信賴利益保護原則的具體實施案例中，運用信賴利益保護原則的形式和范圍顯然不夠。

（二）行政補償的標準不明確

當信賴利益在司法活動中確定被損害了時，大部分情況下會涉及對信賴利益補償的判決。在我國現行的行政立法中只是規定了信賴利益的損害要予以行政補償，這種情況下進行補償是有必要的，既是彌補行政相對人的損失也有利于對行政機關的行使職權進行約束。然而，法律法規并沒有規定行政補償的標準。此時，司法機關對補償金額的確定需要衡量公共利益和個人利益，在司法實踐的結果來看最終確定的補償金額往往是最低標準的補償，不能夠彌補行政相對人的損失。因此，一套合理的補償標準制度對行政相對人信賴利益的保護具有重要作用，但是從現行的規定來看，我國在這方面是有所缺失的。

（三）司法審判說理不充分

人民法院判決書是表達刑事案件裁判結論的重要司法文書，同樣肩負著溝通司法現實和規則的重要作用。在判決書當中的說理更是一種經過邏輯演繹的程序，法官可以通過運用將法律概念逐步深化的嚴絲密合的司法邏輯，表達司法實際和訴訟中司法現實之間的一一對接。所以，不管是從形式考量或者是實體考量，不論是從司法視角或者情理視角來看，都對法官們撰寫判決書的說理能力提出了很高的要求。但通過閱讀G省判例可以看到判決樣本書說理不夠全面的問題，主要體現在以下二個方面：其一，信賴權利保障理論含義模糊不清，在具體運用中尚未有具體的司法解釋說明[2]；其二，省人民法院判決書“本院認為”的部分推理步驟簡化，裁判依據較簡略。

（四）司法適用模式難以確定

經過大量的實際案件研究可以找到由中國最高人民法院認定的司法機關運用行政法信賴權利保障理論的二種思維理論方法，分別是“信賴基礎與信賴表現共同生成信賴利益”模型與“由信任基礎直接產生信任利益”模型[3]。這二個模式各有利弊，前一種模式是依法行政要求下推導而來，但是它沒法解釋論證直接由信賴基礎產生信賴利益的保護；后一種模式固然能更全面地保護信賴利益但是同時會間接增加行政機關決策成本，對行政效率產生不利影響。這兩種相互排斥的模式同時存在反映出在信賴利益保護原則的司法適用過程中還不太成熟，沒有最終確定一個能夠更加有效解決不同類型案件的適用模式。

（五）“公共利益”難以界定

《行政許可法》第8條明文規定，出于公益性的要求，地方行政主管部門應當依法改變或者撤銷對其實施的行政管理許可證。這里所說的“公共利益”是一種很模糊的法律含義，行政法具體到各個部門對公共利益就有著各自的規定，這些不明確定義往往賦予執法部門更大的自由裁量權，但又規定執法主體必須在立法架構下作出經濟價值評估并確定如何將該定義應用在個案當中[4]。在審判實務中，法律人常常在公共原則和每一種權益中間左右搖擺，由于法律人必須面臨“公益”這種價值性定義的概念，只能依靠法律人的良知、自身良知來確定個案中的“公益”的含義、內容，從而確定如何適用于個案；另一方面，在實際中，公共、集體利益、社會本來就混淆不清，并沒有一種確定的準則，因此在法律判定錯誤或是確定標準不清楚的情形下，極容易產生對公共原則的錯誤判斷。

三、完善信賴法律保障原則在審判領域中的運用

（一）擴展信賴利益保護原則立法適用范圍

在中國的實際行政案件中，經常會出現非行政許可的其他行政活動中侵犯到了公眾的信任權益的情形。由于有關法規的不完善，造成了信任權益保障原理沒有在中國司法實踐中起到更加積極地效果。沒有可以運用信賴利益保護原則處理法律糾紛的法規，造成了檢察機關將不能把信賴利益保護原則當作依據而加以審判。因此，信賴利益保護原則成為行政法基本原則之中，必須是可以運用在行政訴訟領域的諸多方面的。

立法機關也可采用立法權的方式，把信賴利益保護原則從普通行政法中更全方位地確立出來，比如將它融入行政處罰法等法律之中。由于完善立法，進一步擴展了其適用范圍，為行政相對人的信任權益提供了更加全方位深入的保障。同時立法機關也能夠透過列舉規定，把實際生活中所常見的有關信任權益保障的具體情況羅列于其中，從而確保了在司法實務中涉及到信任權益保障的具體案例，都能有法可依、有據可依。

（二）量化政府賠償要求，建立和健全行政賠償體系

在政府補償與完成行政功能的過程中，最基本的目的是要使其救濟功效得到實現。在信賴權益保障案件中，大多數情形下政府也僅能根據規定予以賠償，不同的賠償標準對于被許可人的損失補償是具有決定性意義。不過就目前的法律規定來說，在中國恰恰沒有具體的賠償標準和條款，在相關具體的法律案件中，也存在過政府獲得的賠償大大小于個人所遭受的實際經濟損失的案件。即便是在同樣條件和情形下的案件中，法官所處理的結果也會有較大的差異。因此針對于當前具體的國情，我國法律應該首先制定有關公平補償的法律規范，既適應了當前國情的社會經濟水平，也可以很好地補償與行政相對方的信賴利益損失。

（三）要提高法官的說理能力

在G省的審判案件中，由于實際中普遍存在著部分審判員不重視說理、不能說理、不愿意說理、甚至不能說理的情形，因此需要考慮多種途徑的處理方式。為了進一步明確強調對法官法律文書的說理要求，特別是關于法律適用原則的案件，還需要在裁判文書中進一步明確為何適用的法律原則，以及為什么運用了該法律原則。同時，考慮到部分的法律說理并不完全是可能觸及行政權和司法權相關的問題處理，詳盡的法律對個人信賴權益保障原則說理也必然會觸及到行政權約束問題，一定程度上會對行政機關產生負面影響；這涉及到司法權獨立問題，雖然我國司法審判不受任何行政機關的影響，但是在司法審判實踐中多少都會受行政機關的影響。所以，還是必須從體制上保證法官判決的自主權，這也是中國近些年司法改革的主要目標。堅持發揮審判員在庭審中基礎和主導作用，并盡量地降低地方行政權和行政事務對審判員群體的直接影響，對疑難或新型案子可考慮通過由審理委員會集中決策的方法進行。

（四）最高人民法院發布指導案例明確信賴利益保護原則適用模式

最高人民法院在認真解讀了大量有關信任權益問題的具體案件的基本上，推出的指導案件在很大程度上對于全國各級人民法院進一步認識和運用行政法上的信任權益保障準則開展各種司法實務工作可以發揮很大的推動作用；更可以在有效地保障全體公民、企業法人及任何社會團體權益的根本基礎上，妥善解決地方行政市場主體之間和政府機構間產生的矛盾糾紛。各級人民檢察院應當在研究學習借鑒最高人民法院所公布的有關信賴權益保障的經典案例的過程中，總結概括在司法實踐中自身需要審判的案件與經典案例相近或相近似的方面，以發揮經典案件對自身開展各種司法活動的重要指導作用。

（五）明確公共利益界定標準

在仔細研究了樣本案件后發現，雖然公共利益最大化概念是有關國家信賴利益保障原則案件最常提及的重要因素，不過由于在法學上，公共利益最大化概念屬于不明確的法學范疇，因此研究者們對該概念的認知和理解各有不同。首先，可采用列舉多種形式把明顯易見的公益使用法規條文表現起來，比如在國防、公共設施投資、國民教育等方面；其次，社會價值的體現，法律學必須對在案例中提出的權利當事人的數量、規模、權益特征、公民利益對其要求的迫切性等要素加以考慮，同時也必須重視對公益目的的研究，它還要求在對“公共權益”作出價值評估的時候必須量化公眾利益[5]。一般來說，如果某種權利在廣泛的區域內能滿足了該區域人們的共同利益或公共性，在功能上具備共需性特征或符合了公眾需求，如上就可以確定為公共權益。

四、結語

信賴權益保障原則做為行政訴訟中的主要準則，對于發揮行政法對政府“控權”目的有著重要作用。該原則通過對國家公權力的制約，和對政府權利相對人合理信賴權益的保障，以達到建設誠信政府、樹立國家公信力的目的。目前由于種種原因在司法實踐中其具體適用存在許多應該改進的地方，沒有改變適用范圍逐步擴大完善，使之成為適應社會主義法治體系的一項制度、原則。我們也應當發現在行政活動中，隨著時間的進展行政案件越來越復雜，也出現了部分行政部門因未能合理維護人民信賴利益從而損害了國家公信力的現象，此時司法活動應當保護好國家公信力的最后一道防線。

參考文獻：

[1]李春燕.行政信賴利益保護研究[J].行政法學研究，2001年第3期.

[2]黃學賢.行政法中的信賴保護原則[J].法學，2002（05）：21-25.

[3]劉丹.論行政法上的誠實信用原則[J].中國法學，2004（01）：34-41.

[4]唐匯西.論行政法上信賴保護的實現[J].江海學刊，2010（05）：224-239.

[5]胡若溟.行政訴訟中“信賴利益保護原則”適用——以最高人民法院公布的典型案件為例的討論[J].行政法學研究，2017（01）：98-106.

[6]江國華，張彬.論行政法上的風險利益保護——兼與信賴利益保護比較[J].法學雜志，2017（1）.

基金項目：本文系青海民族大學創新項目，項目全稱：行政信賴利益保護原則司法適用調查與思考——以G省為個案（項目編號：04M2022165）

作者簡介：洪揚（1996.月-），男，漢族，江西贛州人，碩士研究生在讀，研究方向：行政法學。