江口縣掛扣村盤活“三塊地”策略探析

摘 要 現階段，耕地撂荒和農村集體建設用地無法產生收益等已成為實施鄉村振興的重要阻礙。為了盤活農村資產資源，實現鄉村振興，以貴州省銅仁市江口縣壩盤鎮掛扣村為例，對盤活耕地、宅基地和農村集體建設用地過程中存在的問題進行深入分析，提出相應解決思路、對策和保障措施。

關鍵詞 耕地撂荒；閑置宅基地；農村集體建設用地；盤活利用；貴州省銅仁市江口縣壩盤鎮掛扣村

中圖分類號：F301.1 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.04.055

目前，貴州省銅仁市存在農業生產技術水平落后，農村資源利用效率低，勞動力文化素質低，自然資源得不到充分利用，基礎設施建設相對滯后等問題，導致當地農村發展緩慢，同時制約了鄉村振興戰略的實施。本文以貴州省銅仁市江口縣壩盤鎮掛扣村為例，探索盤活耕地、宅基地、集體經營性建設用地（“三塊地”）的路徑及對策，為農村經濟發展提供源動力，為實施鄉村振興提供良好的政策保障。

1 “三塊地”內涵

1.1 耕地

耕地是種植農作物的土地，是保障我國糧食安全和社會安定的根本，是人類賴以生存的基本資源。做好耕地保護及糧食安全保障，始終是我國應對各種風險挑戰的基礎性工作。

1.2 宅基地

農村宅基地是指農村居民用于建造住宅及其附屬設施的集體建設用地，主要包括住宅用地、附屬房用地、庭院用地等。隨著城鎮化的推進，農村人口大量向城鎮轉移，農村宅基地及農房出現大量閑置。但農民對宅基地的需求并未隨著農村人口向城市的遷移而減少，反而出現人減地不減、利用效率低下、宅基地資源浪費的現象。宅基地閑置，既影響農村經濟發展，又對城鄉一體化的推進形成障礙。

1.3 集體經營性建設用地

農村集體經營性建設用地指有生產經營性質的農村建設用地，包括農村集體經濟組織利用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式合辦企業使用的農村集體建設用地，如以往的鄉鎮企業用地[1]。

2 掛扣村概況

掛扣村是江口縣壩盤鎮農業產業發展示范村，也是銅仁市“一帶雙核”項目的中心節點，位于銅仁市江口縣域東部，距縣城僅9 km，距銅仁市中心城區

33 km，距梵凈山世界自然遺產地30 km。

掛扣村土地面積27.27 km2，農用地2 357.23 hm2（占總面積的93.27%），其中耕地346.74 hm2，園地

91.38 hm2，林地1 828.28 hm2，其他農用地90.83 hm2；建設用地82.87 hm2，占總面積的3.28%；未利用地87.09 hm2，占總面積的3.45%。掛扣村永久基本農田保護面積250.53 hm2（扣除田坎后面積），占耕地總量的72.25%，農村住宅用地46.96 hm2。

3 存在的問題

3.1 盤活耕地存在的問題

3.1.1 耕地利用率不高，部分耕地存在撂荒現象

耕地撂荒是指受交通條件、地形條件、人口轉移、農產品價格低等因素影響，閑置、荒蕪一年以上的，未直接進行農業生產的耕地。近年來，因農村土地的產出效益不高，農村青壯年勞動力大量外出打工，導致一些遠離村莊，地塊較小、交通不便的地塊被撂荒。掛扣村出現耕地撂荒的原因有以下2點。1）地形破碎、地塊小，不到667 m2的地塊超過100塊，機械化作業無法運用，只能人工勞作，造成人工投入大，產出收入少；加之糧食的價格不高，單靠糧食增收難度很大；2）種植技術水平低，掛扣村85%以上的青壯年外出務工，農村只剩下老人留守，他們仍沿用傳統的種植方法，造成作物產量不高。

3.1.2 耕地“非糧化”

隨著土地流轉和農村產業改革的快速推進，掛扣村40%的耕地在原來種植糧食作物的基礎上又開始種植經濟作物、發展設施農業等。其中，為了實現村民脫貧，耕地“非糧化”現象尤為突出。耕地“非糧化”，從短期來看，既能夠提升農民收入，又發展了鄉村經濟，但從長遠來看，對我國的糧食安全存在一定的威脅[2]。

3.1.3 缺乏懲處機制，導致耕地撂荒

執法力度不嚴也容易造成耕地撂荒。《中華人民共和國土地管理法》第三十八條規定：任何單位和個人禁止閑置、荒蕪耕地。已辦理審批手續的非農業建設占用的耕地，一年內不用而又可以耕種的，由集體或個人對該塊耕地進行耕種或由用地單位進行耕種；連續2年未使用的，經原批準機關批準后交由原農村集體經濟組織恢復耕種[3]。

事實上，掛扣村因耕地撂荒被依法回收耕地使用權的案例極其少見，原因有以下2點。1）在農村土地改革中，國家明確提出要保障農村居民的土地權益。因此，目前掛扣村約30%的閑置、荒蕪的耕地并未被農村集體組織收回，即便是農民進城也不得以退出農村土地作為落戶的條件。2）沒有強有力的執法機構依法回收撂荒耕地。

3.2 農村集體經營性建設用地入市存在的問題

3.2.1 入市土地的范圍難以進行界定

學者普遍認為“土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍”為“圈內”土地，而其他土地則為“圈外”土地，入市土地的范圍存在“圈內”和“圈外”之爭。

因存在入市范圍的爭議，再加上掛扣村土地規模相對較小，符合入市標準的土地僅有3宗。目前，農村集體經營性建設用地入市的實際意義不大。

3.2.2 入市主體虛位和產權模糊

土地產權邊界不清晰、主體虛位等問題是入市試點地區普遍存在的問題。我國法律對于農村集體經營性建設用地入市主體的規定存在“真空”，導致入市土地所有權的指代不清晰。當地鄉鎮政府或村委會代替村集體實行主體權利的現象普遍存在。

3.2.3 入市范圍過窄

目前，入市范疇限定于依法取得、符合規劃的存量建設用地，且不得隨意改變用途。當入市試點工作推進到一定階段時，入市范圍過窄造成以下3個問題。1）無法激活農村土地的活力，難以挖掘農村土地的發展潛力。2）削弱當地政府、農民集體及農民個人的積極性。3）農村集體經營性建設用地難以實現入市效益的最大化，削弱了外部投資對象的關注度。

3.3 盤活農村宅基地存在的問題

3.3.1 宅基地使用權流轉的法律制度不夠完善

宅基地是國家為農民提供的一項社會基本保障福利，按照現行法律法規，屬于無償性。宅基地為農民提供居住保障，不能被隨意流轉并從中獲利。對宅基地的使用權，法律允許通過出租、轉讓等方式進行流轉，但流轉的范圍被嚴格限定在本集體經濟組織內部。這項規定主要是出于保護農民考慮的，因為隨意流轉宅基地，可能會極大地影響農民的居住權和生存權。在掛扣村，存在約50處宅基地閑置，當地未采取任何措施。

3.3.2 相關配套制度不到位

政府在這項工作的推進中扮演著重要的角色，應多將重點放在土地集約利用、促進村民向人口相對密集的農村社區及城鎮集中上，加快農民市民化。同時，借助土地綜合整治將已進城農民的原有宅基地復墾為耕地而獲得城鎮建設用地指標等。但因為相關配套制度不到位，如醫療、就業、教育等，挫傷了農民對宅基地退出的積極性。

3.3.3 缺乏資金成為退出根本制約

配套資金到位，才能實現有償退出。但“空心村”本身沒有產業基礎，資產變現困難，難以吸引工商資本。農村閑置宅基地的有償退出，單純依靠政府出資，工作推進困難。

4 對策與建議

4.1 盤活耕地的對策與建議

4.1.1 強化耕地保護制度，加大種糧補貼力度

按照“誰種糧多，誰優先獲支持”的原則，加大對種養大戶、家庭農場和農民專業合作社的種糧補貼力度，切實保障經營主體的利益。在補貼發放過程中，按“誰種田、誰受益”的原則，對種糧規模大的主體實行精準補貼機制。例如，壩盤鎮人民政府通過組建補貼發放檢查小組，對補貼跟蹤管理，減少“非糧化”現象的發生[4]。

4.1.2 改善農田基礎條件與設施，提升耕地綜合質量

當地政府應完善農業生產的基礎設施建設，改善農村道路、加大灌溉排水設施的投入，降低農民種糧成本；加大土壤環境質量監測和污染防治力度，繼續培肥地力；科學、合理布置農田基礎設施，優化田、溝、路、林等綜合布局，增加有效耕地面積，提高耕地綜合生產能力。

4.1.3 因地制宜發展產業，優化調整耕地布局

在發展特色農業時，要綜合評估耕地質量、撂荒率、基礎設施等。在確保永久基本農田數量不減少、質量不降低的前提下，科學調整永久基本農田布局，同時結合土地適宜性評價，調整土地種植結構，根據市場需求，種植效益穩定的糧食作物。

4.1.4 對耕地撂荒要依法嚴格處理

耕地屬村集體所有，農民只有承包權和收益權，但很多農民認為分給自己的耕地屬私人財產。從掛扣村實行耕地承包到戶以來，還沒有出現因撂荒而導致農戶耕地被政府和村集體收回的事件。為遏制耕地撂荒現象，壩盤鎮人民政府必須依法嚴格處理。對撂荒耕地1年以上，通知承包戶后仍不耕種的，召開村民小組會議收回撂荒土地經營權，優先由本村組組員代耕，不需給原承包者任何費用；原承包戶連續2年耕地撂荒的，由村集體經濟組織或村民委員會終止承包合同，收回發包的耕地。只有嚴格執法，才能對農戶起教育、警示作用，從而有效遏制撂荒耕地現象。

4.2 改進農村集體經營性建設用地入市的對策及建議

4.2.1 合理確定入市的實施主體

結合實際，因地制宜，科學識別入市主體。對于區位條件好的區域，可以采用合作社、全資公司等獨立的法人機構，作為入市實施主體，明晰入市事務管理方式及利益分配機制；對于區位條件差、經濟發展落后的區域，由村委會統一負責入市事務。

4.2.2 擴大入市范圍，拓展入市途徑

入市土地實施主體明確后，應不斷擴大土地入市范圍和入市渠道，根據取得合法程序的建設用地的入市申請，適當增加農村集體經營性建設用地的入市規模。

4.2.3 符合規劃的存量集體經營性建設用地均可入市

建議對現狀用途不屬于集體經營性建設用地的進行調整，調整后可入市交易。從建設統一的城鄉建設用地市場的角度出發，不宜以“圈外”“圈內”區分入市建設用地，以便農戶能夠更好地分享土地發展權的收益。

4.2.4 著力抓好基層組織的監督工作

設置農村土地監督管理職位，組建農村土地監督管理機構，制定工作管理條例。監管本地農村集體經營性建設用地入市經營行為。逐步實現土地入市經營監督管理工作常態化，使相應的土地監督管理機制得到全面落實。

4.3 盤活閑置宅基地的對策與建議

4.3.1 加快農村宅基地的確權登記工作

盤活閑置宅基地，明晰產權是根本，能有效避免因權屬不清而導致的糾紛。對農村宅基地進行確權登記，不僅可以增強農戶的土地產權意識，而且可以引導農民嚴格按“一戶一宅”的標準建設，杜絕浪費。按照“申請、受理、頒證”的程序，制定詳細的房地一體農村不動產頒證工作方案，加快推進房地一體不動產確權登記頒證工作，助推盤活閑置宅基地。

4.3.2 制定科學合理的實用性村莊規劃

規劃時應在不喪失本地地域特色的條件下，規范土地使用狀況。同時，將住宅區與養殖區分離，注重劃分功能區域，優化居住環境。規劃中要充分調動村民積極性，讓村民參與決策，提升村民責任感，共同建設屬于自己的新家園[5]。

4.3.3 有效拓寬宅基地改造利用路徑

1）利用閑置住宅發展休閑農業和鄉村旅游。農村集體經濟組織及其成員可適度改造閑置農房，利用改造閑置房屋開辦“農家樂”和農產品作坊、發展鄉村民宿。與地方特色、鄉土文化體驗、康養養生等元素深度融合，發展休閑農業、鄉村旅游、養老服務等產業，實現利用農村閑置資源、增加農民收入的雙重目的。

2）對閑置宅基地以出租、合作等方式盤活利用。單純依靠農戶或村集體自主經營方式盤活利用閑置農房及宅基地，因資金投入和人力資源的不足，效果大打折扣。應探索引入社會資本，由農戶、村集體、企業共同參與，農戶和村集體以入股的方式盤活利用農村閑置資源。

4.3.4 抓緊構建緊密的利益聯結機制

農房既是商品也是要素。利益聯結方式有固定收益、保底收益+二次分紅、按股分紅等。引導農戶、合作社、投資企業、村集體等各方利益主體選擇合適的經營組織形式構建利益共同體[6]。在市場經濟條件下，在充分尊重農民意愿的基礎上，把農民的利益放在優先地位，合理利用閑置宅基地。

參考文獻：

[1] 馬舒.南陽市城鄉結合部違法占地問題及對策研究[D].重慶：西南大學，2011.

[2] 張宇鑫.我國耕地非糧化問題研究述評[J].農業與技術，2021，41（19）：21-23.

[3] 韓連貴.關于探討農村土地綜合開發治理利用、征購儲備、供應占用和財政籌融資監管體系完善的途徑（上）[J].經濟研究參考，2017（19）：4-114.

[4] 郭曉煒，康涌泉.新型農業經營主體視角下耕地保護問題研究[J].農業與技術，2021，41（18）：152-155.

[5] 曹嬌.“三權分置”下宅基地所有權實現的困境與完善路徑[J].中國農學通報，2021，37（19）：158-164.

[6] 何安華.盤活閑置農房要系統分類推進[J].農村工作通訊，2019（21）：21-22.

（責任編輯：劉寧寧）