昭通市農村土地流轉現狀問題及對策

摘 要 隨著城鎮化和工業化的不斷發展，大量農民進城務工。流轉農戶土地經營權，發展適度規模經營既是現實的客觀需要，也是發展的必然趨勢。為進一步加快土地流轉，需擴大農業生產經營規模，提高土地及先進生產技術的利用率，促進現代農業發展。以云南省昭通市農村土地流轉為例，介紹昭通市農村土地流轉現狀及流轉效益，分析制約昭通市農村土地流轉的問題，提出了轉變流轉觀念，探索農村土地流轉經營新模式及加強風險監管防控工作、建立健全基層農經工作機構、培育發展壯大農業新型經營主體等對策建議。

關鍵詞 農村土地流轉；規模經營；云南省昭通市

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.04.056

實施家庭聯產承包責任制，極大地解放了農業生產力，提高了農村農業生產中家庭經營的效率，促進了我國農業經濟發展。但隨著農業經濟及生產技術的不斷發展和改革開放的不斷深入，以家庭為生產經營單位的一家一戶分散小規模農業生產經營模式已不利于農業先進生產技術和裝備的推廣應用，包括不利于實施病蟲害統防統治、不利于推行標準化生產等，逐步成為制約農業經濟持續健康快速發展的瓶頸。因此，需實行農村土地集中連片流轉，開展農業適度規模生產經營，從而解放農村剩余勞動力，促進現代農業生產經營持續健康快速發展。

1 農村土地流轉現狀及流轉效益

1.1 農村土地流轉現狀

1.1.1 流轉面積逐漸擴大

昭通市各縣（市、區）政府通過發放宣傳冊、張貼宣傳標語，利用報紙、電視、電臺廣播等媒體宣傳《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，并通過舉辦培訓班、發放土地流轉手冊、示范引領等具體措施，按照自愿、有償、依法的要求，正確指導農民流轉承包土地。

2020—2022年，昭通市農村土地累計流轉面積分別為6.36萬hm2、6.21萬hm2、7.06萬hm2，年平均增加0.35萬hm2。2022年，昭通市農村土地年流轉費用為200～1 200元/667 m2，綜合昭通市農村土地流轉權重指數，測算出昭通市農村土地流轉平均價格為每年500元/667 m2。

截至2022年12月，昭通市共227 749戶農戶流轉出承包耕地，占家庭承包經營農戶總數（120.574 8萬戶）

的18.89%，其中簽訂流轉合同的有210 131戶，流轉合同簽訂率達92.26%。簽訂的流轉合同中，簽訂規范書面流轉合同155 621份，占74.06%；口頭協議流轉合同54 510份，占25.94%。截至2022年12月，昭通市可耕在種的承包耕地面積為66.56萬hm2，其中流轉后的種糧面積達9 353.99 hm2，農村土地規模

（3.33 hm2及以上）的流轉面積達3.64萬hm2。從流轉方式上看，昭通市在流轉土地中，轉讓土地面積極少，可忽略不計；轉包土地面積占流轉土地的13.85%；出租土地面積占流轉土地的56.14%；互換土地面積占流轉土地的3.17%；轉讓土地面積占流轉土地的2.22%；入股土地面積占流轉土地的16.61%；其他流轉方式占流轉土地的8.01%。

截至2022年12月，昭通市3.33 hm2及以上的規模流轉主體數量為1 861家，其中有1 405家簽訂了規范流轉合同。規模（3.33 hm2及以上）流轉面積占流轉土地總面積的51.6%。昭通市永善縣石屏村是整村流轉土地的村，66.73 hm2土地全部流轉。

1.1.2 健全農村土地糾紛矛盾調解仲裁體系

建全的農村土地糾紛矛盾調解仲裁體系可及時解決在流轉過程中產生的矛盾糾紛，促進農村土地承包經營權流轉順利進行[1]。目前，昭通市11個縣（市、區）均設立了仲裁委員會，有仲裁委員會成員157名，每個縣（市、區）均有9名以上的仲裁委員會成員?？h（市、區）級均設立了仲裁庭，聘任仲裁員378名。146個鄉鎮成立了土地糾紛調解委員會，明確鄉級調解員924名。2 013個村組成立了調解小組，明確村組調解員3 563名。2022年，昭通市共發生土地承包經營權各種糾紛952件，調處糾紛923件，調處率97%。在調處的923件糾紛中，仲裁庭調解、仲裁28件。

1.1.3 科學確定土地流轉承包價

從經濟學角度科學測算昭通市永久退出農村土地的價格，昭通市經管站對當地分別按照每年1 000元/

667 m2、500元/667 m2、300元/667 m23個土地流轉價格檔次和多年平均加權利率5%進行測算，每667 m2

農村土地永久退出的價格分別為2.0萬元、1.0萬元、0.6萬元，以引領不同地級農地長期流轉一次性支付租金保障土地長期流轉適度規模經濟的穩定發展。

1.1.4 政策支持及保障土地流轉

為了保障土地流轉，國家、省、市出臺了以農村集體經濟組織為工商社會資本流轉土地經營權提供服務及提取管理費和風險保障金為內容的文件[2]。2011年，

昭通市人民政府出臺了《關于加強農村土地承包經營權流轉管理和服務的意見》（昭政發〔2011〕35號）。2015年，云南省委辦公廳、省政府辦公廳印發了《關于引導和規范農村土地經營權流轉發展農業適度規模經營的實施意見》。2021年，中華人民共和國農業農村部審議通過了《農村土地經營權流轉管理辦法》。1）建立工商資本租賃農地上限控制制度。以鄉鎮為單位，工商資本租賃農地面積占比控制在30%以下，單個法人或個人首次租農地面積不超過66.67 hm2，第1次租農地經營后有良好業績的，經縣農業農村局批準后可擴大租賃規模。對從事資金密集型、技術密集型、勞動密集型的產業，租賃農地面積原則上不超過

133.33 hm2。2）根據流轉面積規模，建立工商資本租賃農村承包地分級備案制度及租農村承包地資格審查和項目內容審核制度。各縣（市、區）建立由有關部門、機構和人員組成，多方參與的審核審查機制。3）建立農地租賃風險防范機制。在租賃農村承包地中堅持先付租金、后用地，并按年租金的100%向鄉鎮農村土地承包管理部門交納租賃農地風險保障金。涉及地皮硬化的，還須繳納土地復墾保證金，用于防范承包農戶權益受損。4）建立租賃農村承包地事中事后全過程監管制度，實行租賃農村承包地用途嚴格管制，特別是保護基本農田制度，嚴禁農村承包地“非農化”[3]。

1.2 流轉效益

1）土地流轉促進了新型農業經營主體發展。截至2022年12月，昭通市共有農業產業龍頭企業472戶，實現農業龍頭企業銷售收入70.2億元，現有農民專業合作社7 244家，共有3 112戶規模農業經營戶被納入家庭農場名錄管理，其中農業農村部門認定了196家示范家庭農場。

2）土地流轉促進了農業特色產業發展及農民增收。農村土地流轉與規模種植經營的綜合產值關系密切。在農村土地規模流轉作用下，實現了土地相對集中連片、規模經營的模式，使昭通市“蘋果、竹、馬鈴薯、特色養殖、天麻、花椒”六大特色產業高質量發展。2022年，六大特色產業年綜合產值已達562.97億元。根據昭通市農科院專家胡明成多年的統計測算，與分散種植經營相比：適度規模種植中藥材可實現每667 m2增收2 000元、增收10%，成本降低1 000元、降低20%；適度規模種植糧食作物可實現每667 m2

增收300元、增收10%，成本降低50元、降低5%；規模種植經濟林可實現每667 m2增收4 500元、增收45%，（推行農機化）成本降低2 000元、降低57%。除此之外，農戶將承包的土地流轉給新型農業生產經營主體，可在獲得流轉土地租金的同時外出務工增加非農收入，或在流轉農村土地的新型農業生產經營主體處務工，獲得務工收入。

2 存在的問題

2.1 土地流轉意識落后，流轉不規范

1）昭通市部分農民文化水平較低且長期受傳統農耕思維束縛，將土地視為自身生存的基礎保障，不愿意簽訂長期的土地流轉合同。2）法律意識薄弱，流轉不規范。農戶對耕地流轉的相關法律法規及政策了解較少，在戶與戶之間進行土地出租等方式的土地流轉時，農戶之間未簽訂規范的流轉合同，而是以口頭協議為主，少部分簽訂的土地流轉協議也存在不規范問題。3）部分基層干部不重視農村土地流轉。目前昭通市農村土地流轉組織化程度較低，基本上還處于農戶之間自發流轉的狀態。

2.2 土地流轉面積規劃不合理

昭通市用于流轉的承包地中，大多用于種植經濟作物。2022年，昭通市用于種植經濟作物的流轉承包土地面積達3.61萬hm2，占土地流轉總面積的51.2%，用于種植糧食作物的土地面積僅占流轉土地總面積的32.1%，存在一定的“非糧化”風險。

2.3 基層土地流轉服務力量薄弱

1）昭通市僅有13.7%的鄉鎮建立了土地流轉服務工作站。由于鄉級農經機構撤銷，鄉鎮農村合作經濟經營管理站機構缺編少員，僅167名干部負責農經工作，平均每個鄉鎮不足2人。鄉鎮缺乏專職農經工作人員，導致土地流轉服務工作困難重重。2）由于服務力量薄弱，鄉鎮無法較好地開展土地流轉登記備案工作，導致部分土地流轉糾紛矛盾未得到及時調處和化解。

3 發展措施

3.1 轉變流轉觀念，探索農村土地流轉經營新模式

1）通過發放宣傳冊、張貼標語、電視、廣播、報紙等方式深入宣傳《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等土地流轉法律法規和政策，引導及指導農民嚴格落實流轉農村土地承包經營權，推進農業生產適度規模經營。

2）普通農戶之間自發性的土地流轉難以滿足推進現代農業生產及適度規模經營的需要。當前，昭通市需建立明晰的農村土地所有權、承包權、經營權有機利益聯結制度，以解決農村土地流轉困境，在充分保障農民土地流轉權益的同時引導土地流轉，逐步提高農村土地流轉率，促進農業生產適度規模經營，提高土地利用率[4]。

3.2 加強風險監管防控工作

強化租賃農村土地承包經營權流轉風險監管防控工作，推行租賃承包地分級備案，防范農民產生土地流轉損失，嚴防農村土地流轉“非糧化”。各縣（市、區）需建立由相關職能部門、農村股份經濟合作社代表、承包地農民代表、相關專家組成的審核審查機制，采用報告和現場勘察等方式，對經營主體的資質、經營能力、項目內容、風險防控、土地用途及是否符合相關地方發展規劃政策等事項內容進行審核審查，并及時給出審核審查意見，促進實施項目依法規范落實。經審核符合國家農業政策導向和產業規劃的項目，可享受有關產業優惠扶持政策；不符合相應規定、不具備經營能力、項目內容違背法律法規和政策的項目，不得享受扶持和優惠政策，不得租賃農村承包地；沒有經過報備審核的項目，將不予支持。

工商資本租賃農村承包地應堅持先付租金、后用地的原則，并按照年租金的100%向鄉鎮農村土地承包管理部門繳納租賃農地風險保障金，若涉及地皮硬化的情況，還須繳納土地復墾保證金，用于防治承包農戶權益受損。租賃合同期滿若租賃者沒有違約，應如數退還風險保障金；用地方按照地方用地要求完成土地復墾、恢復耕地的，應如數退還復墾保證金。若用地方未能完成土地復墾并與發包方就解除協議達成共識的，不予退還復墾保證金。除建立完善的風險保障金制度外，還需與農業政策性保險、擔保等相結合，鼓勵工商企業購買農業保險，提高其抗風險能力。為促進糧食生產，可對從事糧食規模生產的承包經營主體適當放寬承包條件。

3.3 建立健全基層農經工作機構

建立健全基層農經工作機構，配齊配強縣、鄉農村經營管理工作隊伍，進一步加強農村經營管理體系建設，積極開展農經業務培訓，提高各級農經干部的業務水平，正確指導農戶簽訂規范的工商資本租賃農村土地流轉合同?？h級政府還應設立土地承包經營糾紛仲裁庭，且司法部門參與指導，積極開展調解仲裁農村土地流轉糾紛工作，以增強基層土地流轉服務能力，完善調解仲裁體系建設，更好地化解農村土地流轉中產生的矛盾糾紛，保障土地流轉順利推進。

3.4 培育發展壯大農業新型經營主體

通過指導規范管理和財政專項資金投入培育壯大新型農業經營主體，通過財政資金投入大力扶持農業龍頭企業、農民專業合作社、家庭農場、專業大戶等新型農業農村主體，提高農業產業化經營水平，幫助農村農業新型經營主體做大做強，以保障新型農業農村新型經營主體有能力流轉土地，發展適度規模農業生產經營，進而向流轉農戶提供就業崗位，帶動當地農業經濟發展[5]。

3.5 建立健全農村土地流轉管理服務平臺

除在市、縣、鄉三級設立農村土地流轉管理機構，發揮農村土地流轉管理部門的職能作用外，還需在市、縣、鄉、村四級建立健全農村土地流轉供需交易平臺，實現農村土地流轉信息渠道暢通，實行政府培育農村土地流轉市場引導土地流轉，解決流轉信息不通、交易無場地問題，使農業農村勞動力轉移進城，使想耕種而無地耕種的家庭能及時找到土地流轉出路，讓想擴大經營規模的種植大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業及時找到有土地流轉意向的對象，促成農村土地順利流轉，實現適度土地規模經營，促使農業農村現代化經濟實現持續穩定健康的跨越式發展。

4 結語

農村土地承包經營權流轉和規模經營是事關農業農村發展的大事，也是農村不斷深化改革的重要內容。組織農村土地流轉涉及的經營主體較多，須理順各方關系，建立有效的利益聯結機制；須在促進農村土地流轉和適度規模經營的同時，解決好農民的社會保障和就業問題，維護好社會的和諧穩定。兼顧好保護農民承包經營權益、加強土地流轉管理服務、支持新型農村經營主體等方面，才能較好地實現土地適度規?；洜I，增加農民收入，改善農民生活條件，促進農業農村經濟快速、高質量發展。

參考文獻：

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[5] 羅娜.完善農村土地流轉 助力推進鄉村振興：基于青海省部分縣（區）調研[J].山西農經，2021（18）：74-75.

（責任編輯：劉寧寧）