工程總承包模式下政府投資類項(xiàng)目業(yè)主方造價管理探析

摘 要：總結(jié)工程總承包模式下政府投資項(xiàng)目特點(diǎn)、造價管理的難點(diǎn)，提出在工程總承包模式下政府投資類項(xiàng)目的造價管理策略 ，以期通過科學(xué)的造價管理，合理控制工程造價，提高政府投資效益。

關(guān)鍵詞：工程總承包模式；政府投資；造價管理

中圖分類號：TU7" " " " " " " " " " " " " " " " " " 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A" " " " " " " " " " " " " " " " "文章編號：2096-6903（2023）03-0081-03

0 引言

近年來，工程總承包模式在政府投資項(xiàng)目應(yīng)用越來越廣。相比于傳統(tǒng)建造模式，工程總承包模式下政府投資類項(xiàng)目效益得到了較大提升，但此類項(xiàng)目的造價管理也出現(xiàn)了一些新的難點(diǎn)和堵點(diǎn)。為進(jìn)一步發(fā)揮工程總承包模式的優(yōu)勢，持續(xù)提升政府投資項(xiàng)目效益，提升新的業(yè)主方造價管理理念和能力越來越重要。

1 工程總承包模式下政府投資類項(xiàng)目特點(diǎn)

工程總承包是指承包單位按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對工程設(shè)計(jì)、采購、施工或者設(shè)計(jì)、施工等階段實(shí)行總承包，并對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價等全面負(fù)責(zé)的工程建設(shè)組織實(shí)施方式[1]。相對于傳統(tǒng)的設(shè)計(jì)、采購、施工分離的建造模式，工程總承包模式的特點(diǎn)主要有以下4點(diǎn)：一是更符合工程建設(shè)規(guī)律，整體效益好。設(shè)計(jì)、采購、施工可以深度交叉融合，總承包單位有更多的自主權(quán)來統(tǒng)籌全局。二是限額設(shè)計(jì)，有利于控制投資。三是有利于優(yōu)化施工組織設(shè)計(jì)，縮短工期。四是有利于落實(shí)單一主體責(zé)任，總包負(fù)總責(zé)等。具體對比見表1。

工程總承包模式類型主要有設(shè)計(jì)采購施工總承包（EPC）和設(shè)計(jì)施工總承包（DB）兩種。政府投資項(xiàng)目原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)后，采用設(shè)計(jì)施工總承包（DB）模式發(fā)包[2]。為合理控制政府投資，政府投資項(xiàng)目工程總承包一般采用總價合同，以發(fā)包人要求和初步設(shè)計(jì)圖為基礎(chǔ)發(fā)承包的總價合同。

2 工程總承包模式下政府投資類項(xiàng)目造價管理的難點(diǎn)

工程造價、質(zhì)量、進(jìn)度是工程建設(shè)管理的三大核心要素。改革開放以來，工程造價管理堅(jiān)持市場化改革方向，在工程發(fā)承包計(jì)價環(huán)節(jié)探索引入競爭機(jī)制，全面推行工程量清單計(jì)價，各項(xiàng)制度不斷完善，但還存在定額等計(jì)價依據(jù)不能很好滿足市場需要，造價信息服務(wù)水平不高，造價形成機(jī)制不夠科學(xué)等問題[3]。具體到業(yè)主方來說，主要有兩個方面的難題：一是概算不夠精準(zhǔn)，二是結(jié)算難辦。

2.1 概算不夠精準(zhǔn)

概算的編制依據(jù)是初步設(shè)計(jì)圖紙及相關(guān)概算定額、概算指標(biāo)等。概算不夠精準(zhǔn)的原因具體有以下3點(diǎn)。

第一，初步設(shè)計(jì)質(zhì)量不夠好。具體原因有3個：一是有的業(yè)主對發(fā)包人要求不重視，提供基礎(chǔ)資料不全面，需求不明確。二是有的初步設(shè)計(jì)工作人員受傳統(tǒng)思維影響，設(shè)計(jì)偏保守，過度注重結(jié)構(gòu)安全性，不注重經(jīng)濟(jì)性，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)尺寸偏大、配筋率偏高等。三是由于初步設(shè)計(jì)深度或設(shè)計(jì)單位資質(zhì)原因，導(dǎo)致初步設(shè)計(jì)和概算文件缺項(xiàng)漏項(xiàng)。如初步設(shè)計(jì)時沒有進(jìn)行基坑支護(hù)設(shè)計(jì)，基坑支護(hù)概算無圖紙依據(jù)，導(dǎo)致有的概算文件缺失基坑支護(hù)費(fèi)用。

第二，概算編制人員不夠?qū)I(yè)。由于概算編制市場有限，利潤不高，很多設(shè)計(jì)院用預(yù)算編制人員編制概算。但是概算與預(yù)算側(cè)重點(diǎn)不同：概算側(cè)重于項(xiàng)目整體，需要有較強(qiáng)的項(xiàng)目專業(yè)構(gòu)成、單位工程、分部分項(xiàng)構(gòu)成理念；預(yù)算側(cè)重于按圖計(jì)量計(jì)價，著眼于細(xì)部。沒有學(xué)習(xí)實(shí)踐的預(yù)算人員編制概算可能會出現(xiàn)抓小失大的問題，導(dǎo)致概算偏離。

第三，概算定額、指標(biāo)及類似工程數(shù)據(jù)信息不夠精準(zhǔn)。有的地方工程概算定額還是二十年前出臺的，大數(shù)據(jù)應(yīng)用不夠完善。

概算不精準(zhǔn)導(dǎo)致的兩種結(jié)果：一種是概算偏高，導(dǎo)致政府投資浪費(fèi)。另一種是概算偏低，發(fā)生招投標(biāo)時因價格低而流標(biāo)，或者總包單位中標(biāo)后因價格風(fēng)險而降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的情況。

2.2 結(jié)算難辦

工程總承包模式下政府投資項(xiàng)目結(jié)算難辦，主要體現(xiàn)在結(jié)算價超中標(biāo)價，發(fā)承包雙方對合同金額調(diào)整有爭議。主要有以下3點(diǎn)原因。

2.2.1 工程計(jì)價規(guī)則不明確

因?yàn)榕c工程總承包相適應(yīng)的工程計(jì)價規(guī)則遲遲未出，各地習(xí)慣性地以施工總承包的思維采用“模擬清單”、“費(fèi)率下浮”模式進(jìn)行工程總承包招標(biāo)。這種模式以承包人設(shè)計(jì)的施工圖為基礎(chǔ)計(jì)量計(jì)價，導(dǎo)致工程總承包結(jié)算難辦，結(jié)算超合同總價的局面[2]。

2.2.2 總承包單位未嚴(yán)格落實(shí)限額設(shè)計(jì)

總承包單位未做好成本管理，未嚴(yán)格落實(shí)限額設(shè)計(jì)。不同于傳統(tǒng)建造模式，工程總承包方最大的利潤點(diǎn)和難點(diǎn)就在施工前的施工圖設(shè)計(jì)。有的項(xiàng)目采用概算下浮進(jìn)行工程總承包招標(biāo)，概算本身不夠精準(zhǔn)全面。有的施工單位受傳統(tǒng)建造模式思維慣性影響，沒有認(rèn)真做好施工預(yù)算，找一家符合資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位組成聯(lián)合體，設(shè)計(jì)、施工兩張皮，沒有深度融合，沒有進(jìn)行多次優(yōu)化設(shè)計(jì)，沒有優(yōu)化成本構(gòu)成，為中標(biāo)冒著風(fēng)險報低價。中標(biāo)后，由于施工圖審查需要時間，工期緊張等原因，沒有再優(yōu)化設(shè)計(jì)，造成施工成本超過中標(biāo)價。目前，工程總承包還處于推廣階段，有的地方工程總承包計(jì)價規(guī)則未出，有的總承包單位由于未嚴(yán)格限額設(shè)計(jì)，自身成本管理失控，為減少損失，想方設(shè)法爭取更高的結(jié)算價，如按實(shí)結(jié)算等。而建設(shè)單位認(rèn)為工程總承包的優(yōu)勢之一是總價可控，不認(rèn)可總承包單位所謂的按實(shí)結(jié)算。

2.2.3 總承包合同條款有失公平

有的政府投資項(xiàng)目工程總承包合同條款有失公平。政府投資項(xiàng)目一般采用總價合同，總價合同又分為可調(diào)總價合同和固定總價合同。可調(diào)總價合同是指除發(fā)包人要求和初步設(shè)計(jì)變更引起工程量變化外，承包人承擔(dān)工程量和約定范圍內(nèi)的價格風(fēng)險，超過合同約定范圍的價格風(fēng)險采用指數(shù)法進(jìn)行調(diào)整，由發(fā)包人承擔(dān)。若合同約定總價包干，即為固定總價合同[2]。但有的政府投資發(fā)包人認(rèn)為采用固定總價合同，可以實(shí)現(xiàn)“零風(fēng)險”，約定不論什么情況，結(jié)算價不得高于中標(biāo)價。這不符合《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》第十五條的規(guī)定：建設(shè)單位和工程總承包單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)風(fēng)險管理，合理分擔(dān)風(fēng)險。合同條款有失公平，導(dǎo)致結(jié)算時承包人和發(fā)包人有爭議。

3 工程總承包模式下政府投資類項(xiàng)目造價管理的建議

為更好發(fā)揮工程總承包模式的優(yōu)勢，規(guī)避相關(guān)風(fēng)險，建議業(yè)主方采取相應(yīng)措施。

3.1 高度重視發(fā)包人要求的編制工作

發(fā)包人要求是指說明發(fā)包人對建設(shè)項(xiàng)目建造目標(biāo)的文件，列明工程總承包項(xiàng)目承包內(nèi)的目標(biāo)、范圍、功能需求、設(shè)計(jì)與其他技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，包括對項(xiàng)目的內(nèi)容、范圍、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、功能、質(zhì)量、安全、節(jié)約能源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、工期、驗(yàn)收等的明確要求的文件[2]。

與施工總承包不同，“發(fā)包人要求”是發(fā)包人采用工程總承包模式的必備條件，是承包人投標(biāo)的重要依據(jù)，是合同文件的重要組成部分，是指導(dǎo)工程實(shí)施并檢查工程是否符合發(fā)包人預(yù)定目標(biāo)的重要基礎(chǔ)。“發(fā)包人要求”的編制內(nèi)容是否符合要求直接關(guān)系到工程總承包項(xiàng)目實(shí)施的成敗。實(shí)踐證明，不少地區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目工程總承包極不重視“發(fā)包人要求”的編制，甚至在沒有“發(fā)包人要求”的情況下，采用所謂“費(fèi)率下浮”、“模擬清單”發(fā)包，導(dǎo)致工程結(jié)算回到施工工程量計(jì)量計(jì)價，與實(shí)行工程量清單計(jì)價，提倡事前算細(xì)賬、算明賬的要求大相徑庭，又回到“事前不算賬，事后算總賬”的老路，其結(jié)果甚至還不如施工總承包[2]。

“發(fā)包人要求”其核心是發(fā)包人的需求，之后才是發(fā)包人的要求。發(fā)包人要求可參照《標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)文件》第五章給出的發(fā)包人要求編寫框架編寫。特別是涉及到工程價款的功能需求，使用材料設(shè)備的種類、品質(zhì)、規(guī)格、型號、技術(shù)參數(shù)等應(yīng)盡可能詳細(xì)編列[2]。“發(fā)包人要求”編制得越清晰、越具體，表明發(fā)包人知道“要什么”。承包人在設(shè)計(jì)時就“按需定制”，有利于實(shí)現(xiàn)限額設(shè)計(jì)，減少變更，高效施工，最終合理控制投資。

3.2 合理確定工程概算

首先，要依據(jù)發(fā)布機(jī)制優(yōu)化工程計(jì)價。根據(jù)住建部關(guān)于工程造價改革有關(guān)要求，加快轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化概算定額、估算指標(biāo)編制發(fā)布和動態(tài)管理，取消最高投標(biāo)限價按定額計(jì)價的規(guī)定，逐步停止發(fā)布預(yù)算定額[3]。

其次，工程概算要注重?cái)?shù)據(jù)運(yùn)用。加快建立并運(yùn)用財(cái)政資金投資的概算數(shù)據(jù)庫，按不同地區(qū)、工程類型、結(jié)構(gòu)形式等分類發(fā)布人工、材料、分部分項(xiàng)工程等概算指標(biāo)指數(shù)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息化技術(shù)，把概算指標(biāo)指數(shù)和市場價格信息結(jié)合起來，合理確定概算總額、設(shè)計(jì)限額、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、最高投標(biāo)限價、合同價格，提高政府投資效益[3]。

最后，建設(shè)單位要加強(qiáng)概算管控。建設(shè)單位要根據(jù)工程概算數(shù)據(jù)庫、概算指標(biāo)指數(shù)和市場價格信息等編制和確定最高投標(biāo)限價，按照現(xiàn)行招標(biāo)投標(biāo)有關(guān)規(guī)定，在滿足設(shè)計(jì)要求和保證工程質(zhì)量前提下，充分發(fā)揮市場競爭機(jī)制，提高投資效益[3]。一方面，建設(shè)單位委托的初步設(shè)計(jì)單位要充分考慮發(fā)包人要求和項(xiàng)目整體要求，做到初步設(shè)計(jì)盡量全面。另一方面，概算編制要著眼于項(xiàng)目整體，要考慮初步設(shè)計(jì)圖紙沒有體現(xiàn)但肯定要實(shí)施的項(xiàng)目費(fèi)用，如基坑支護(hù)等，避免造成概算缺項(xiàng)。概算編制人員應(yīng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)，不斷實(shí)踐，盡可能地利用最新已完類似工程數(shù)據(jù)，結(jié)合已有的概算定額、指標(biāo)等編制出盡可能精準(zhǔn)合理的概算。

3.3 合理約定合同條款

政府投資類項(xiàng)目一般采用總價合同。由于是總價合同，而不是單價合同，所以合同下的結(jié)算和支付應(yīng)按里程碑為節(jié)點(diǎn)進(jìn)行，而不是按照實(shí)際完成工程量來計(jì)價的。在實(shí)際操作中，每個里程碑都對應(yīng)占合同總價相應(yīng)比例的工程款，只要承包商實(shí)現(xiàn)了該里程碑，業(yè)主就應(yīng)支付相應(yīng)的里程碑工程款。如果業(yè)主對承包商的每次結(jié)算與付款都需要經(jīng)過按工程量計(jì)價確定，甚至在某些項(xiàng)目上對承包商的最終結(jié)算還規(guī)定，以施工圖預(yù)算評審結(jié)果為準(zhǔn)。這實(shí)際上是“穿著工程總承包的新鞋，走的施工總承包的老路”[2]。

另外，工程總承包模式下的政府投資項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)合理確定合同價格形式，合理分擔(dān)風(fēng)險。固定總價合同應(yīng)合理合法約定可以調(diào)整合同總價的情形。如嚴(yán)格區(qū)分4種不同類型的變更：第一種為發(fā)包人對工程的功能使用、規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)等方面提出新的要求提出變更；第二種是設(shè)計(jì)人對設(shè)計(jì)文件的修改提出變更，并以設(shè)計(jì)變更文件的形式提出；第三種是監(jiān)理人認(rèn)為施工合同履行過程中有關(guān)技術(shù)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的處理不合適，提出針對原合同內(nèi)容的調(diào)整；第四種是由承包人提出合理化建議，該建議獲得發(fā)包人的同意后以變更形式發(fā)出[2]。

針對第一種變更，由于是發(fā)包人提出新的要求，則增加投資的風(fēng)險應(yīng)由發(fā)包人承擔(dān)。針對第二種變更，由于采用的是工程總承包模式，所以設(shè)計(jì)單位作為承包人應(yīng)承擔(dān)設(shè)計(jì)缺陷的風(fēng)險。針對第三種變更，則需要具體問題具體分析。如果是某方主體過失責(zé)任，則應(yīng)由相應(yīng)主體承擔(dān)風(fēng)險。針對第四種變更，合理化建議如果是增加功能或提高標(biāo)準(zhǔn)，在征得發(fā)包人同意后實(shí)施的，相應(yīng)價格風(fēng)險應(yīng)由發(fā)包人承擔(dān)。

3.4 借助全過程工程咨詢

工程總承包項(xiàng)目通常具有投資額較大、建設(shè)周期長、整體性強(qiáng)、涉及行業(yè)與參與人員眾多的特點(diǎn)[4]，全過程管理工作對業(yè)主方也提出了新的挑戰(zhàn)，既要熟悉傳統(tǒng)模式的項(xiàng)目管理，更要適應(yīng)工程總承包這種新模式下的項(xiàng)目管理。

雖然決策和初步設(shè)計(jì)階段的造價管理至關(guān)重要，但是在實(shí)際工作中該階段的造價管理經(jīng)常被忽視。建設(shè)項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)需要對技術(shù)因素和經(jīng)濟(jì)因素等進(jìn)行綜合分析和考慮，保證初步設(shè)計(jì)階段概算的合理性。但實(shí)際上，一些業(yè)主單位往往高度重視施工管理過程的控制，并沒有注重決策以及初步設(shè)計(jì)階段造價控制。加上有的設(shè)計(jì)人員受傳統(tǒng)思維影響，設(shè)計(jì)偏保守，過于注重安全性而輕視經(jīng)濟(jì)性，宏觀造價管理意識不足等，難以保證初步設(shè)計(jì)及概算的科學(xué)性、合理性、經(jīng)濟(jì)性。

在決策階段，業(yè)主單位可以借助全過程工程咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目初期策劃、項(xiàng)目建議書或可行性研究報告的編制、申報以及批復(fù)，將其做為項(xiàng)目投資決策第一把關(guān)人。全過程工程咨詢機(jī)構(gòu)也可以在初步設(shè)計(jì)階段，提供優(yōu)質(zhì)的勘察設(shè)計(jì)咨詢和造價咨詢服務(wù)，貫徹執(zhí)行限額設(shè)計(jì)的理念，積極推進(jìn)初步設(shè)計(jì)及概算優(yōu)化，以利于減少后期設(shè)計(jì)變更。

與傳統(tǒng)的項(xiàng)目咨詢、招標(biāo)代理、跟蹤審計(jì)、監(jiān)理服務(wù)等分散的第三方機(jī)構(gòu)咨詢服務(wù)相比，全過程工程咨詢可以更系統(tǒng)、更連續(xù)、更有針對性地為業(yè)主服務(wù)，提高了咨詢服務(wù)的質(zhì)量和效率。其與工程總承包是相輔相成、相互促進(jìn)、協(xié)同發(fā)展的。

4 結(jié)語

工程總承包模式下政府投資類項(xiàng)目的造價管理工作，對業(yè)主單位提出了新的更高的要求，各單位要盡快適應(yīng)新模式下的造價管理，高度重視發(fā)包人要求及初步設(shè)計(jì)階段概算編制等工作，借助第三方全過程咨詢機(jī)構(gòu)力量，處理好概算不準(zhǔn)、結(jié)算難辦等問題，早日發(fā)揮出更多工程總承包模式的優(yōu)勢，進(jìn)一步提高政府投資類項(xiàng)目的效益。

參考文獻(xiàn)

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