新時代國土空間規(guī)劃與治理的思考

摘 要：國土空間規(guī)劃是現階段空間管理變革的重大政策安排，在優(yōu)化資源配置、實現高質量發(fā)展、提升國土空間治理能力等方面發(fā)揮引導作用。隨著國土空間規(guī)劃編制工作的深入開展，為了加強國家層面對地方層面國土空間開發(fā)和規(guī)劃編制工作引導，針對國土資源發(fā)展現狀以及規(guī)劃引導存在的問題進行分析，并提出相應問題解決措施，為今后促進國土開發(fā)和統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展提供借鑒。

關鍵詞：新時代；國土空間；空間規(guī)劃；治理

中圖分類號：TU984.11" " " " " " " " " " " " " "文獻標識碼：A" " " " " " " " " " " " " " " " "文章編號：2096-6903（2023）03-0111-03

1 新時代國土空間規(guī)劃現狀

1.1 類型多樣

當前，國土空間規(guī)劃管理工作日益發(fā)展，相關法規(guī)政策和技術標準體系也日趨完善，但在具體管理工作中也顯示出類型復雜多變的特征。國土空間規(guī)劃還會因為規(guī)劃內容以及資源繁多導致難度增加，特別是自成一體的不同領域規(guī)劃任務，極易產生更加嚴重空間混沌局面。

在當前國土空間規(guī)劃中包含的內容多種多樣，包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃以及國土資源規(guī)劃等，是一種較為完整和豐富的管理體系。在多樣化管理體系之下劃分為不同規(guī)劃管理職能與任務，在不同層次上也存在不同規(guī)劃需求，這些都會成為國土空間規(guī)劃管理工作影響的重要因素與挑戰(zhàn)。

1.2 標準混亂

在當前國土空間規(guī)劃管理實踐中，由于相關標準要求比較多樣與混亂，沒有形成統(tǒng)一管理標準，導致國土空間規(guī)劃過程中工作開展產生阻礙。國土空間規(guī)劃中不同規(guī)劃標準與內容之間都存在差異，相互區(qū)別比較明確，盡管能夠更好地支撐自身規(guī)劃事業(yè)的發(fā)展，但交叉銜接具有很大困難。當遇到交互內容時，不同標準與內容會存在沖突，這會在國土空間規(guī)劃工作中造成不良影響，阻礙規(guī)劃工作有序開展，更多問題亟須處理與完善。

1.3 空間沖突

當前，在國土空間規(guī)劃工作中出現的空間矛盾問題也不容忽視，這是影響國土空間規(guī)劃工作有序開展的主要因素。因為各類城市空間規(guī)劃主題具有差異性，雖在運行中均遵循“指標控制+區(qū)域管理”方式，但因為具體劃分不清晰，造成了后續(xù)操作中存在重大的矛盾，對城市規(guī)劃工作造成很大干擾。例如，土地利用方案與城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的矛盾比較突出，從而造成國土空間規(guī)劃無法實施到位。

2 新時代國土空間規(guī)劃的內容

2.1 國土空間規(guī)劃

新時代國土空間規(guī)劃不僅要重視城市土地規(guī)劃，還需要重視農村土地規(guī)劃工作開展，時刻關注農村土地規(guī)劃中的問題，并反映出長遠發(fā)展特征。因此，村莊規(guī)劃中必須著重協(xié)調農村土地空間結構合理保護和發(fā)展，以促進國土資源充分發(fā)揮出更高功用價值，并且避免因過度發(fā)展與消耗而導致不好結果。村莊規(guī)劃過程中，必須確定國土開發(fā)特點與具體方向，進一步完善村莊規(guī)劃發(fā)展布局，全方位深入研究與國土資源有關各個因素，在保護環(huán)境基礎上優(yōu)化城鄉(xiāng)、人口格局，以確保農村土地規(guī)劃工作系統(tǒng)化[1]。

在國土規(guī)劃工作中還需要重視多層次優(yōu)勢問題，不僅需要遵守基本的法律法規(guī)，還需要從財務、稅務以及資源利用等多個方面綜合思考分析，從而能夠更加全面地進行空間布局方案設計，防止國土空間規(guī)劃過程中出現重大問題。

2.2 主體功能區(qū)規(guī)劃

新時代國土空間規(guī)劃中，需要重視對主體功能區(qū)的規(guī)劃，致力于促進國民經濟發(fā)展，維護經濟健康可持續(xù)發(fā)展，并努力減少由于不同時期主體功能區(qū)規(guī)劃不合理而造成的問題。為了做好主體功能區(qū)規(guī)劃戰(zhàn)略任務，國土空間規(guī)劃部門管理人員需要讓主體功能區(qū)中不同功能全面發(fā)揮出來，并且需要結合不同功能需求進行具體綜合分析與規(guī)劃，以國家城鎮(zhèn)化發(fā)展以及生態(tài)資源保護戰(zhàn)略為出發(fā)點，將整個功能區(qū)的綜合使用價值充分發(fā)揮出來。要實現對主體功能區(qū)規(guī)劃工作優(yōu)化，還需要綜合財稅、國土資源以及投資等多個方面進行設計，還要綜合相關法律政策要求，以確保主體功能區(qū)規(guī)劃格局更加科學合理。

2.3 土地利用規(guī)劃

新時代國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略還必須著眼于國土資源科學合理規(guī)范使用，為切實化解目前面臨用地問題，從戰(zhàn)略利益出發(fā)加以調整。在具體實施時必須全面重視總體規(guī)劃與專項規(guī)劃的統(tǒng)籌利用，以避免國土資源閑置。在調整國土使用規(guī)劃上，對于土地資源利用總規(guī)劃必須進行全面調整，省級以及市縣層面，開展國土空間規(guī)劃細化工作，提高規(guī)劃工作的科學合理性。同時針對不同國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略而言，還必須強化管理力量，以協(xié)同運用在總規(guī)劃之中，從而凸顯更高戰(zhàn)略意義，以避免產生更加劇烈的社會矛盾[2]。對于國土空間規(guī)劃實施可持續(xù)開發(fā)策略，在設計中就必須充分考慮國土資源可持續(xù)開發(fā)。針對國土空間規(guī)劃中出現的安全問題，尤其是在土地資源管理方面出現的問題，應當加強管控能力。

2.4 城鄉(xiāng)規(guī)劃

城鄉(xiāng)規(guī)劃是國土空間規(guī)劃中一個重要內容，城鄉(xiāng)規(guī)劃系統(tǒng)建設過程中既包括城市規(guī)劃建設，還要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農村納入到建設重點中，將整體規(guī)劃與細化規(guī)劃工作并行，使得新時代國土空間規(guī)劃能夠符合城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化發(fā)展需求。

在村莊規(guī)劃建設中，主要從農房整治、村莊基礎設施整治、公共服務設施整治、環(huán)保衛(wèi)生設施整治以及村容村貌整治等方面展開。對城鎮(zhèn)體系規(guī)劃來說，各規(guī)劃人員都必須充分考慮到各種分區(qū)規(guī)劃共同特點，結合新時代發(fā)展方向以及發(fā)展要求制定科學合理的規(guī)劃，才能更好地適應在今后新型城市化發(fā)展與建設需求。

在城鎮(zhèn)體系建設中還需要綜合省市縣三個層面考慮，提升城鄉(xiāng)規(guī)劃格局合理性與科學性，使其既可以適應多種需要，又能反映出更高針對性和適用性。城市規(guī)劃綜合分析需要重視總體規(guī)劃與詳細規(guī)劃，從城市總體規(guī)劃著手，結合城市發(fā)展以及未來發(fā)展目標進行制定，從而掌握好城市用地格局和功能范圍正確界定，實現城市協(xié)調與合理發(fā)展。在此基礎上，針對城市規(guī)劃中不同具體地段做好深入分析與規(guī)劃，并且政府職能部門也要明確工作職能，確保城市建設與發(fā)展更加有序。

3 新時代國土空間規(guī)劃存在的問題

在國土空間規(guī)劃中出現的問題，對整個土地規(guī)劃行業(yè)發(fā)展在某種程度上已經形成較大負面影響，進而也間接影響整體國民經濟建設程度，從而降低其建設效率。而在解決問題之前，最需要做好的便是要事先了解目前國土空間規(guī)劃主要面臨著什么情況。

3.1 規(guī)劃不以人為本

隨著社會的進步，大中城市的建設也越來越重視“人”的因素。由于對經濟效益的過度要求，人們忽略了城市中的自然環(huán)境，從而導致越來越嚴重的環(huán)境污染問題出現。另外，人們的居住條件也不盡如人意。隨著我國小康目標的實現，老年化等問題日益突出，這給城鄉(xiāng)居民的日常生活以及周圍環(huán)境帶來重要影響。

在物資充足的當下，人們更加注重多元的城鄉(xiāng)居民活動，要求有更濃厚的人文素養(yǎng)環(huán)境氛圍。而城市作為一個具有重大意義的社會結構，不僅僅是一個可供居住的社會發(fā)展區(qū)域，更是一個可持續(xù)的資源開發(fā)區(qū)。國土空間規(guī)劃旨在實現資源的有效配置，結合土地利用規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃，實現土地供給側結構性改革，推動城鎮(zhèn)發(fā)展，完善居民的生存環(huán)境[3]。但是結合當前國土空間規(guī)劃工作來看，在實際的規(guī)劃工作中經常出現“見城不見人”的問題，也就是沒有做到以人為本進行合理的規(guī)劃。

3.2 規(guī)模擴張難以為繼

當前城市化發(fā)展速度加快，地方政府在發(fā)展過程中的根本訴求依舊是發(fā)展。但是在城市化發(fā)展過程中存在一個明顯現象，土地城鎮(zhèn)化發(fā)展速度快于人的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，人口密度在不斷下降。調查顯示，2000至2015年，我國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長速度高達207%，但是在其中人口增長速度卻只有68%，城市建筑密度最高為63.6%，而對敵建筑密集度僅為7%[4]。數量多并且層次多樣的開發(fā)區(qū)建設，會在很大程度上影響城市蔓延以及土地粗放利用。

當前國土空間規(guī)劃會受到當地城市土地資源利用影響，如果土地資源利用率低，就會導致導致國土規(guī)劃過程中空間資源時空錯配結構性問題產生。國土空間規(guī)劃的意義并不是為約束土地資源管理，主要目的在于，站在發(fā)展和管控統(tǒng)一立場上進行綜合規(guī)劃管理，破除傳統(tǒng)國土空間規(guī)劃單一性以及土地利用擴張與管控單一性問題。在新時代國土空間規(guī)劃實踐中，需要整合自然資源以及城市布局功能建設要求，綜合謀劃最佳國土使用率以及生態(tài)空間格局，切實促進城市化高質量發(fā)展。

3.3 新時代國土空間規(guī)劃“見城不見人”

城市品質是當前城市內在以及精神品位質量統(tǒng)一體，而影響城市品質主要有環(huán)境品質、生活品質與人文品質3個方面。

城鎮(zhèn)作為人類生存以及文明發(fā)展主要載體，是土地利用主要場所。但是隨著城市經濟快速發(fā)展同時，卻忽視了城市空間資源環(huán)境承載力，并且人口結構的變化也會對城市社會空間造成重要影響。而國土空間規(guī)劃不僅要進行土地利用規(guī)劃，也要積極開展城鄉(xiāng)規(guī)劃，也就是在規(guī)劃中“既要見土，還要見城，更要見人”，不能出現國土空間規(guī)劃中“見城而不見人”的問題，要能在規(guī)劃中以土地供給側結構性改革來引領新時代國土空間規(guī)劃。

4 新時代國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略優(yōu)化策略

4.1 明晰國土空間規(guī)劃和各空間規(guī)劃的關系

在未來國土空間設計規(guī)劃與發(fā)展戰(zhàn)略性研究工作中，要實現更為科學合理的策劃總體目標，就必須先明晰其與各種結構城市規(guī)劃的邊界。城市規(guī)劃過程內容比較復雜，包含信息較多，必須進行整體研究，著重探索什么信息能夠直接納入國土空間規(guī)劃，并針對一些無法使用的信息需要進行集中轉向處理，避免問題再次出現。而就土地利用設計與城鄉(xiāng)規(guī)劃來說，不能一下子完全納入國土空間規(guī)劃，還需要適當保留，搭建用地空間規(guī)劃之間和諧關系，從而高效實施用地空間規(guī)劃政策。

4.2 完善三級國土空間規(guī)劃體系

在國土空間規(guī)劃方案制定時，要保證相關規(guī)劃合法有效，必須重視三層級垂直國土空間規(guī)劃系統(tǒng)建設。根據當前政府管理實施方式，借鑒海外其他國土空間規(guī)劃制度建設，在國家級、省級、市縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊著手進行深入剖析，通過分層的模式，實現對農業(yè)國土空間高效規(guī)劃與管理，提高管理科學性與全面性。在三層一級垂直體系建設中，必須注意強化之間關系，以確保彼此相銜接、國家統(tǒng)籌建設。

對農業(yè)國土空間規(guī)劃管理來說，也必須從更寬廣角度進行研究，力求農業(yè)土地空間設計具有較高的指向作用和重要意義，可以向下形成合理制約，尤其是在相關政策措施和專門設計資料制定中，更要呈現明顯策略利益效果[5]。對于國家級農業(yè)用地空間結構設計來說，則需要更加側重農村土地空間結構保護、發(fā)展及功用確定等問題，從而使得農村土地城市規(guī)劃較為正確客觀。并且按照“底線控制”基本要求，從而使得農業(yè)用地空間結構設計更加合理可行。

4.3 構建國土空間規(guī)劃信息平臺

在未來國土空間規(guī)劃中，建立更加順暢的規(guī)劃控制關系，關鍵在于建立更加科學合理與完備的國土空間規(guī)劃數據平臺與系統(tǒng)，結合當前數字化快速發(fā)展時代特征，積極利用各種新型技術手段或者引進國外相關技術手段助力國土空間規(guī)劃工作開展。基于此，除了繼續(xù)優(yōu)化相關信息庫構建，保證數據資料較為完整詳實之外，還要求對數據整合和地理信息資源共享系統(tǒng)進行合理搭建，以期有效實現各類國土空間規(guī)劃目標，促進不同單位與層級間合作建設。

5 結語

新時代下，為推動我國經濟開發(fā)，必須進一步強化國土土地開放政策。在國土空間規(guī)劃領域，要推動開發(fā)就必須更充分對國土資源加以開發(fā)，用好這廣闊無垠的國土。

參考文獻

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