應急財政的規則困境及立法選擇

［摘要］應急財政在公共風險治理中有著基礎性作用?，F行《預算法》及相關應急法律在規則供給上存在明顯不足，導致應急支出面臨無法可依和法外執行并存的困境，對此，有必要在立法層面構建一套成熟、完備、科學的應急財政規則，以確立應急支出的規則依據，并通過事中、事后的審查監督，確保應急資金合法、合理、有效使用。在財稅法律體系基本完備的前提下，應堅持法典化的基本思路，通過補充和修改的方式在《預算法》及應急法律文本中明確應急資金來源、應急預算審查方式和標準、應急支出權責劃分等具體內容。

［關鍵詞］應急財政；應急預算；法律漏洞；事后審查

［中圖分類號］" D922.21［文獻標識碼］" A［文章編號］1003-7608（2023）01-0128-09

一、引言

黨的二十大報告指出，要加強“應急能力建設”、完善“國家應急管理體系”。應急財政能力建設是其中至關重要的一環。在當代風險社會，如新冠肺炎疫情、極端天氣導致的自然災害等突發事件無時無刻不在考驗著政府的應急處置和災害治理能力，也考驗著政府的應急財政能力。根據財政部網站公開的“2020年全國一般公共預算決算表”，受新冠肺炎疫情影響，2020年的公共衛生綜合支出超出預算1465.61億元［1］。這還只是一般公共預算范疇內的支出，不包括通過醫保基金支出的超過1200億元［2］的新冠肺炎疫苗費及其他抗疫支出。規模龐大的財政支出是抗擊疫情、有效處置突發應急事件的物質保證，與此相應的則是財政權行使的合法性和合理性要件的改變。然而，權力是一把“雙刃劍”，應急狀態下暫時擴張的財政權力更容易被濫用，并嚴重侵害公民的生存權利。這就要求以規則約束政府的應急財政權，確保財政權力在應急狀態下充分、有效、合法行使，這也是應急財政法治原則的基本要求。

有法可依是應急財政法治得以實現的前提，然而我國的應急財政規則供給明顯不足，有關應急狀態下財政支出、預算調整的要件與程序以及審查監督機制都缺乏具體的法律依據，結果是無法可依同法外支出并存。特別是在抗擊新冠肺炎疫情過程中，面對應急處置無法可依的情形，中央緊急出臺了《應急救援領域中央和地方財政事權與支出責任劃分改革方案》（國辦發〔2020〕22號，以下簡稱《方案》）、《關于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控有關經費保障政策的通知》（財社〔2020〕2號）等規范性文件。這恰恰說明應急財政規則常態化供給的嚴重不足。

二、應急財政的規則困境

（一）應急財政規則供給不足的現實

1.規則缺失

《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）和相關應急法律雖然已經在各自領域內構建起一套完整的規則體系，但涉及應急財政的事項卻存在規則缺失。

一是實體性規則缺失。立法上實體性應急財政規則的缺失相當普遍，無論《預算法》還是應急法律、法規，對上下級和不同政府部門之間的權責劃分，對應急資金的來源與規模、應急支出要件與支出方向等事項都缺乏必要規定，即便主體性規則也往往是一些零星的條款，碎片化明顯。如《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《突發事件應對法》）第三十一條規定，“國務院和縣級以上地方各級人民政府應當采取財政措施，保障突發事件應對工作所需經費”，但未對應當、可以采取何種財政措施作出明示規定，政府部門只能憑借自由裁量權臨機決斷。

二是程序性規則缺失。程序性規則的缺失突出表現在如下三個方面。其一，預算調整方面。例如，《預算法》第六十九條雖然規定了超出預備費規模的“先安排支出”資金中“屬于預算調整的，列入預算調整方案”，卻沒有明確界定哪些情形屬于應當列入預算調整的范疇以及以何種程序審批預算調整方案，《中華人民共和國預算法實施條例》也未作出說明。其二，信息公開方面。預算公開原則要求應急預算的調整、執行以及決算數據應以適當的方式向社會公開。然而《預算法》《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號）等均沒有對應急預算基礎要素的公開作出要求，而《預算法》第十四條規定的“向社會公開”“作出說明”等要求是否適用、如何適用于應急財政領域尚不明確。其三，公眾參與方面。預算參與、民主監督是公民的憲法權利，更是保證預算合法性的程序機制，但是《預算法》和應急法律并沒有對此項內容作出規定。這無論對一般預算還是應急預算而言，都是重要的規則缺失。

三是審查監督規則缺失。《預算法》在諸多章節規定了預算監督條款，其第九章更以專章形式系統規定了有關預決算監督的內容，但應急財政事項顯然不能直接適用這些規定。而現有規則既未對一般狀態和應急狀態下的審查監督進行區分［3］，也沒有設置專門的應急預算審查監督機制，對應急狀態下的預決算審批程序、應急預算調整的審查方式、審查標準和程序、績效評價及責任承擔等重要事項同樣沒有作出特別規定。

2.規則模糊

確定性是法律的重要品格，是法律各項功能得以發揮的必要前提。然而，我國應急財政領域的相關規則較為模糊。以預備費規則為例，雖然《預算法》對預備費的比例和用途作出了規定，但只有一個簡短的條文，并未明確預備費的支出條件和規模，未明確其屬性究竟是應急支出還是平衡預算支出，也未明確其獨立的法律地位，更沒有為其設置獨立預算和?？顚Ｓ觅~戶，實踐中難以通過獨立程序快速安排支出。這種情況無論是在《預算法》還是應急立法中都大量存在，相關規定要么過于籠統和概括，要么財政行為只能援引現行法律的一般性、原則性條款。過多模糊性、概括性條款的存在以及粗放式的規則供給模式無疑降低了法律的規范性和明確性，帶來適用上的困難。

3.規則錯位

法律并非規則的孤立存在，而是“具有那種我們理解為體系的一系列規則”［4］。法律的體系化品質要求規則之間相互協調，保持內容的一致性，盡量減少規則間的矛盾、沖突和錯位。然而，我國現有應急財政規則之間卻存在如下矛盾之處。一是法律之間的錯位。如在《預算法》未對應急支出資金來源做出專門規定的情形下，應急立法往往采取“一事一法”的分散式立法模式，內容參差不齊，難以銜接［5］。對于《預算法》有明確規定的“預備費”概念，應急立法卻少有提及，多數代之以“補助費”“經費”等概念，難免造成概念理解和規則適用上的混亂。二是法律內部的錯位。以中央和地方事權與責任的劃分為例，《突發事件應對法》第三十一條規定，中央的支出責任為“采取財政措施，保障突發事件應對工作所需經費”，而其第四十九條對地方支出責任的規定則是“啟用本級財政預備費和應急救援物資”，未能做到前后呼應，導致上下級財政責任關系錯位。另外，相關立法對發達地區和欠發達地區也未能區別對待，造成實踐中不同地區應急處置能力的失衡。

（二）應急財政規則供給不足帶來的合法性風險

1.應急支出缺乏規范指引

法治的首要前提是有法可依，而規則供給不足的直接表現是無法可依，政府機關在面對迫在眉睫的應急事件時難免處于兩難的境地。一方面，突發應急事件必須加以處置，這不僅是政府的責任，更關系人民的生存保障和社會的安全穩定；另一方面，因缺少法律依據的合法性困境，無法在規則明確指引下合法安排應急支出，既讓政府部門因為擔心合法性不足而畏首畏尾，又因缺少規則和標準導致應急處置不夠規范，行政違法的風險大幅增加。此外，部門之間權責不清，無法有效協同，導致一些應急財政事項重復執行，另一些事項無人問津，降低了應急處置的效率和效果。即便有應急管理部門居中協調，在缺乏明確規則依據的情況下協調效果同樣難以保障，導致責任推諉或者利益競爭。

2.增加權力濫用的風險

雖然應急狀態下財政法治原則的優先性讓位于對效率和安全的追求，對應急財政權行使的合法性要求明顯降低，但并不意味著應急財政權力可以不受約束。然而，在規則缺失的情況下，面對應急處置事項時政府部門或者打法律的擦邊球，或者干脆選擇法外執行，明顯有悖法治的基本精神，為應急財政支出這一公共難題增添明顯的合法性風險，財政法治的控權功能也難以發揮。以《預算法》上的“先安排支出”為例，由于缺少對資金來源、支出規模以及適用要件等事項的具體規定，在執行過程中缺乏統一的標準和依據，但是應急事件不能因為沒有明確法律依據而不加以處置，這時候往往只能由政府部門以“一事一議”的方式加以處置，帶有較強的隨意性和不確定性。在具體執行過程中政府更是集預算編制、調整、執行等權力于一身，對于應急支出的實體性和程序性事項擁有較大的自由裁量權，必要的預算約束僅僅保留了象征性的意義［6］。也就是說，規則的缺失放大了應急管理部門的自由裁量空間，權力集中傾向愈發明顯，難免會增加權力濫用的風險。也有一些地方政府受自利傾向驅使，利用法律上“預備費”和“經費”概念的差異冒領冒支，將部分應急資金用于非緊急事項，擴大支出規模，嚴重侵害了受災群眾的安全和利益。

3.預算監督流于形式

由于應急支出的緊迫性，煩瑣的事前審批顯得不合時宜，因此更加依賴事中監督與事后的審批和決算監督。然而，由于缺少專門的應急預算事中監督和事后審查監督機制，必要的監督程序無法啟動。具體表現為以下幾個方面。一是應急預算調整缺乏監督。《預算法》第六十九條規定，預算案“未經批準，不得調整”，確需調整的需提前30日提交調整方案并接受初步審查。然而，應急狀態下適用這一規定并不現實，法律又沒有設置簡易審批程序或者事后審批程序，對應急預算調整的審批監督只能不了了之。二是事中監督形同虛設。應急狀態下預算信息公開的范圍和效率本就難以保證，再加上缺乏必要的剛性規則要求，政府部門會以應急處置的需要為借口推諉搪塞，事中監督無從談起。三是決算審查面臨時效上的困難。既然沒有專門的應急決算審查機制，便只能在年度決算審查時對其作出一般性審查。但是，應急事件同預算年度之間往往存在時間差，審查活動難以正常開展，再加上審查內容規則的缺失，在“一案三制”應急管理模式下行政自由裁量權被放大，對于哪些事項應當接受審查、如何審查，全憑執行機關的一面之詞，或者在編制決算草案時避重就輕，審查效果可想而知［7］。

以上幾種風險在當代社會表現得越來越明顯。無論是基于環境變化還是人們主觀訴求的改變，應急事件的發生都變得更加頻繁，一種狀態被歸入應急事件的門檻越來越低，與之相應的規范愿景也必然受到這種轉變的影響［8］。當生存焦慮讓位于安全預期［9］，進而傳遞到法律上時，法律更加傾向于追求一種高度確定性的建構［10］。雖然社會主義法律體系從根本上改變了無法可依的局面，但是應急財政規則依舊無法涵蓋應急財政體系的全部［11］，以至于實踐中不得不采取的應急措施因為缺乏明確的法律依據致使其合法性處于不確定的狀態。這顯然不是法治社會的常態。要消除這種不確定性就應當從規則供給入手，在立法層面提供一套完備、明確、具體的應急財政規則體系。

三、應急財政規則供給的立法技術選擇

成文法國家彌補規則供給不足的思路通常有立法和解釋兩種模式，至于優先選擇哪種模式則應當將其置于具體的法治實踐和法律體系中加以考量，并充分尊重法律規則的演進規律以及本國的法制傳統。

（一）法律解釋的功能與局限

出于維護法律權威和法的穩定性考慮，法律解釋往往優先于法律修改或者創制而被采用，主要是因為擔心頻繁修改會對法律的權威和穩定性造成傷害，而不斷創制新法又會造成過度的法律化，以至于讓人們在龐雜的法律面前無所適從［12］。法律解釋可以在一定程度上規避這兩種情形，并被認為是發展和完善立法的首選［13］，因為即便成文法國家的立法者也無法為所有社會關系提供面面俱到的規則，在法律規范模糊或存在空白的情況下，法律解釋能夠彌補立法的缺陷，推動法律體系的發展和完善［14］。應急財政領域亦是如此，當法律文本存在明顯缺陷而法律創制活動又無法及時跟進時，法律解釋就成為補充立法的選擇之一。

以預算調整為例，《預算法》一方面規定預算“非經法定程序，不得調整”，另一方面又規定在應急處置過程中必要時“各級政府可以先安排支出”。從表面上看，這兩條規定之間有著相互矛盾之處，于是產生了法治優先和應急優先之間的價值選擇難題。但是，通過系統解釋可以認為，“先安排支出”是“未經批準，不得調整”的例外，根據特別優于一般的原則，“先安排支出”這一行為并不存在違法性。而根據目的解釋方法則可以認為應急優先本身就是以人為本的法治精神的體現，因此并不存在應急優先和法治優先二選一的困境。

由此可見，解釋的方法能夠在一定程度上彌補應急財政規則的疏漏，協調規則沖突。然而，解釋也不是萬能的，法律解釋的結果可能是這兩種情形：通過解釋使法律規則獲得了明確的含義，或者通過解釋確定了法律漏洞的存在［15］。第一種情形本身便體現著法律解釋的價值和功能，而第二種情形，卻無法通過法律解釋的方法加以解決。同樣以應急支出為例，既然法治原則要求任何權力的行使都必須受到法律的約束，即便是“先安排”的支出，如果屬于預算調整范疇的仍要列入預算調整方案，并受“未經批準，不得調整”條款的約束，只是需要對批準的方式和程序作出規則上的改變。既然對應急預算調整進行事前審批不切實際，更不適用“提前三十日”提交和“二十日內向社會公開”的要求，便只能訴諸事后的審查和監督。然而《預算法》中并沒有關于應急預算調整的事后審查監督規則，對于這種明顯屬于法律規則缺失的情形并不必然能夠通過解釋來彌補，因為法律解釋不能突破既定的規則框架［16］，否則便是以解釋代替立法，有越俎代庖之嫌。

不僅如此，解釋本身還帶有較大的主觀性，給釋法者留下過大的自由裁量空間，頻繁、任意的解釋反而會對法律權威造成更大的損害，也可能導致法外執行、法外判決現象。同樣，以應急支出為例，法律解釋無法創設性地供給體系化的事關應急資金來源、用途、規模、審批、監督與責任等內容的法律規則，否則便會突破解釋的范疇變成創制新法，而且，相較于立法，對法律解釋的主體要件和程序要件的要求有所降低，以解釋的方式創制新法則會使法律權威受到更嚴重的削弱，有違法律解釋的初衷。至于“法律續造”式的司法解釋則會以“反多數決”的方式削弱法律的民主性。法官造法還會破壞立法與司法的分工格局，而且，司法者并不比立法者更理性或更有遠見，奉行自由心證的司法者會受到更多主觀因素的影響，致使法律的不確定性價值被放大。不確定性同樣會嚴重損害法律的權威性，甚至讓其變成可以任意更改的橡皮泥。

（二）通過立法供給應急財政規則的必要性

立法的重要價值在于能夠為國家治理提供全面的、體系化的法律規則，以此維護國家的政治、經濟、文化、生態秩序和社會正常運轉得以實現［17］。法律解釋只能是法律體系化的補充，而無法實現法律的體系化，而且空中樓閣式的法律解釋是無法想象的。也就是說，必然先有規則而后才有解釋，這也讓立法顯得更為重要。

立法的另一項功能是通過儀式性的程序賦予法律規則以權威性和確定性。雖然法律權威的根本在于遵守，但是連形式權威性都得不到保障的法律更談不上被遵守的可能。確定性更是法律的重要品格，體現著人類追求安全的本性。應急狀態下的財政法治同樣如此，確定性、權威性的規則體系化供給是必要前提。雖然應急狀態下的應急處置帶來財政權行使的合法性和合理性要件發生暫時性改變，但并不意味著可以不受法治原則的約束，而應當認為這種改變恰恰是財政法治在應急狀態下的特殊表達，是依據應急財政規則做出的合法改變。同時，與一般公共支出相比較，應急支出同廣大群眾的生命財產安全之間有著更加密切的關系，一旦出現濫權、瀆職等行為便會造成難以估量的后果，因此更應當受到預算法治原則和財稅法律規則的約束。相應地，應急財政規則也有必要以一種更加體系化、明確化和高度確定性的方式存在。法律的確定性價值要求規則在形式上具有規范性，語義明確、具體、沒有歧義，內容客觀、符合常識不易被誤解，法律規則不會朝令夕改，權利義務標準統一，法律后果可預測，即便出現理解上的分歧也有確定的辨析標準。這些要求對應急財政規則同樣適用。能夠完成這一任務的只能是立法，而不是解釋。

如果說規則維護的不是“一種特定的時態，而是一種過程的常規性”［18］，應急財政立法就是賦予應急支出這種例外情形以常規性的定義，使其獲得確定性的規定，而且，鑒于應急財政在風險社會中日益突出的重要性，系統性、確定性的應急財政規則供給也就更為重要，既體現著應急狀態下財政法治原則的內在要求，也能夠降低應急處置過程中的各種不確定性風險。這也是選擇以立法方式供給應急支出規則的根本價值所在。

（三）應急財政立法的技術路線

根據《中華人民共和國立法法》第七條規定，可以認為立法主要有制定、補充和修改等技術路線。具體到應急財政領域，制定即創造一部專門的“應急預算法”或“應急支出法”的優點在于能夠實現規則的完整性和體系化，能夠有效解決規則供給不足的問題。前述《方案》也提出要研究制定應急救援領域的中央和地方立法的要求。不過，在我國社會主義法律體系基本完備的前提下，如果以補充、修改等方式能夠填補《預算法》和相關應急法律、法規的漏洞，則應當盡量避免制定新法。因為無論是基于法律規則的演進規律，還是基于大陸法系的法制傳統，法典化都是立法走向成熟的標志和客觀趨勢，過多制定單行法或特別法的結果很可能是基本法典被解構或者掏空，甚至其原有功能被取代［19］，進而使法律體系變得凌亂、龐雜，缺乏權威性，而且，通過社會主義法律體系和法治體系的建設，我國在一定程度上實現了法律的體系化、統一化，“推動主要門類的法律規范逐步走向法典化”成為各界共識［20］。因此，在立法技術允許的條件下，應盡可能在既定框架內對《預算法》等法律加以完善，而不是另行制定新法。

至于具體采取補充還是修改的技術路線則應視情況而定，如果既定規則本身存在模糊、錯位等情形，則應對既定規則加以修改；若既定規則存在法律漏洞，則需要補充新的規則。就現行《預算法》和應急法律、法規而言，由于應急財政規則大量缺失，零星修補意義不大，在《預算法》中專章或者專節設置應急財政規則更能滿足體系化的要求。相反，由于應急財政規則涉及資金來源、支出、審批、監督、追責等各個環節，對這些環節在法律上的要求與設定同一般財政規則有著較大區別，如果將相關內容分散規定于《預算法》的各個章節之中，則會破壞既定的體系結構，也無法改變應急財政規則碎片化的現狀。因此，專章或者專節設置應急財政規則是一種更加科學的選擇。而在具體章節的結構安排上，可以按照“總—分”結構對應急財政基本原則、應急支出規則、審查監督規則以及事權和責任規則等做出體系化安排。

此外，鑒于應急處置的高度專業性和技術性，不同類型風險的技術標準的認定方法具有突出的個性化特征，如不同的風險類型會對應急支出的時間要件、適用條件以及有關應急支出的合法性及合理性要件提出不同的要求，對此無法在《預算法》文本中具體列舉而只能設置概括性條款，并由應急法律或下位法設置具體的測算標準和適用條件。與此同時，相關應急法律中的有關財政事項應對應與《預算法》的結構作出統一的體系性安排，或者將相關應急法律整合成統一的應急管理法，并在同《預算法》相協調的基礎上就應急財政事項作分門別類的專門規定。

四、應急財政規則的體系選擇

立法的首要任務仍舊是盡可能提供詳盡的規則，避免法律漏洞的存在。未來，《預算法》和相關應急法律修改時也應對應急財政事項作出盡可能詳盡的規定，并對以下事項作重點安排。

（一）應急財政基本原則

一是應急優先原則。為保證應急處置的順利進行，法律應明確賦予行政應急權力相對于其他權力的優先性，要求各類法律主體均應對自身權利（力）的克減保持必要容忍。出于人民生命財產安全和公共利益的需要，即便在缺少明確規則依據的情形下，應急管理部門也可進行涉及實體權利的緊急處置［21］，并降低程序法的約束，其他部門也有義務加以配合。具體到應急財政領域，為及時、有效籌措應急資金，應急管理部門可以暫時集中行使部分應由立法機關、其他行政機關尤其是財稅部門行使的財政預算權力，財稅部門對應急管理部門的撥款請求僅行使有限的形式審查權，只要形式要件合法便應撥款。

二是應急財政法治原則。應急處置事關廣大群眾的生命財產安全，更應該秉持法治原則，以確保疫情防控、突發事件處置始終在法治的軌道上進行。不可否認，應急狀態下公共財政權力會出現暫時性擴張，權力行使的合法性和合理性要件會發生改變，但這種改變必須是基于法定情形的發生并依據法律授權規則作出的改變，即應急財政依舊是法治基本原則約束下的應急財政。應急財政法治原則也可以認為是財政法治原則在應急狀態下的延伸，具體內容包括支出法定、財政節儉、預算公開、民主參與、審查監督等?；趹必斦ㄖ卧瓌t的要求，除法律對應急狀態下的財政事項作出明確規定外，還應在《中華人民共和國憲法》《預算法》及相關應急法律文本中明確“應急狀態”概念，界定其內涵、外延和認定標準，并將其作為衡量政府行為是否滿足應急行政要件的基本依據。

（二）應急支出資金來源和適用要件規則

一是應急支出的資金來源。由于應急支出具有緊迫性、時效性的特點，面對一些影響范圍廣、破壞嚴重的突發事件，政府需要在最短時間內籌措規模龐大的資金用于應急處置。其中，屬于《預算法》第六十九條所稱必須及時增加的支出，資金來源首先是預備費?，F行《預算法》設置的預備費比例過低，將來修改時可以適當提高預備費的比例，并采用動態管理模式允許剩余資金自動結轉到下一年度，甚至可以采取基金模式加以運作。

在預備費不足的情況下，政府需強制削減非緊急的一般支出或增加財政收入作為“先支出”資金。但是，由于缺少規則上的依據，對于削減哪一部分資金、如何削減等問題，各級政府只能基于先例、上級示范或者行政命令以“一事一議”“特事特辦”的方式作出臨時性安排［22］。因此，將來修改《預算法》時應對“先支出”資金的來源及籌措方式作出全面、系統規定。對此，可以通過具體條文確認“先支出”資金以《預算法》第二十七條認定的政府收支范圍內的公共財政資金為主，既包括一般公共預算收入、政府性基金、國有資本經營收入、社會保險基金等，也包括《突發事件應對法》第五十二條和第六十條所列舉的上級人民政府和其他地方人民政府提供的財力支持資金。在此基礎上，《預算法》應授權應急管理部門和財政部門制定細則，以確定削減哪部分非緊急公共財政資金以及如何削減等具體事項。

《突發事件應對法》第三十四條所稱的公民、法人和其他組織提供的捐贈資金則屬于補充性應急資金。這部分資金數額有限，能否及時獲得亦存在一定的不確定性，不能作為一般性應急資金對待。除此之外，應急資金的來源還應包括公債收入，如疫情期間發行的萬億元特別國債；在特別緊急的情況下，也可授權中央銀行以增發貨幣的方式籌措資金，但對這兩種資金來源應設置特別限制。

二是應急支出的適用要件。應急支出的適用要件包括事實要件和時間要件。事實要件是指應急支出的前提是突然發生、造成或者可能造成嚴重社會危害的事件，具體包括自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件四類?！额A算法》應對此作出明示規定或準用相關立法。至于其他無法預見的事項則可以設置概括性條款。時間要件是指突發事件處置的時機。《突發事件應對法》將突發事件的處置過程分為三個階段，即事前的“預防與應急準備、監測與預警”階段、事中的“應急處置與救援階段”和事后的“恢復與重建”階段。很明顯，事前階段主要涉及常態性的預防工作，相關支出屬于經常性支出，不應歸入應急支出范疇；事中階段的支出是毋庸置疑的應急支出；事后階段的恢復與重建雖然是基于應急事件的發生，但在緊急程度上明顯不如事中的處置階段，相關支出不應歸入應急支出。由于災后重建支出的時機和規模同樣具有不確定性，未來可以將相關支出列為特別預算支出，在《預算法》中單獨規定。

（三）應急預算審查監督規則

全口徑預算要求將應急財政全部事項納入預算并接受立法機關的審查和監督，但是應急預算有其特殊性，應適用專門的審查和監督規則。

一是審查對象。應急預算的審查對象主要是應急財政資金收支相關事項，又以預算調整和執行為重點。應急狀態下的支出調整未必觸發《預算法》上的預算調整機制，雖然其第六十八條、六十九條分別規定“必須作出并需要進行預算調整的”“屬于預算調整的”應當列入預算調整方案，但若獲取應急財政資金的方式僅僅是削減其他支出，即便對其他開支事項造成重大影響，也不會引起預算收支總額的變化，在不具備《預算法》第六十七條列舉的另外三種情形時，也就不屬于必須進行預算調整的情形。但是，諸如新冠肺炎疫情、“7·20”特大暴雨之類重大突發事件引起的應急支出，對整個財政支出結構造成的影響巨大，若不能將其納入預算調整范圍，顯然是《預算法》的一大漏洞。因此，應對《預算法》上的預算調整原因要件進行修改，即便在收支總額不變的情況下，那些引起預算案內部重大調整的事項也應列入預算調整方案。

二是審查程序。正如前文所述，對應急財政事項進行事前審批和事中監督都面臨著一定的局限，對此可以設置簡易程序或特別程序，如將應急預算調整的事前審批程序簡化為在“先安排支出”之后向本級人大常委會或委員長會議（主任會議）備案，再通過事后審批加以追認。對于事中審查，可以組建特別審計小組進行過程監督，但以不妨礙應急處置為限。相比較而言，事后審查具有更突出的優勢，應當在應急財政監督體系中發揮更加重要的作用。因此，未來《預算法》修改時，可以參照國外設置緊急狀態立法事后審查程序，對經委員長會議（主任會議）備案的預算調整方案進行事后審查。至于具體的時間要件應區分不同情況，持續時間較短的應急事件，應當在處置結束之后的三十日內啟動預算調整的事后審批程序；對于持續時間較長甚至跨年度的應急事件，應允許突破預算年度周期的限制，推遲到應急處置結束之后；對諸如新冠肺炎疫情之類的持續時間長、存在個別爆發風險的應急事件的財政支出則應作出特殊安排。在抗疫進入常態化的今天，面對時常反復、多點散發的疫情，常態的抗疫支出應作為經常性支出編入預算，并在年度決算時一并審查。在重點疫情區域，抗疫支出規模明顯突破經常性預算規模并且需要進行預算調整的，應在當地社會面清零之后的三十日內啟動事后審批程序。

三是審查標準。審查標準主要有三個，即合法性、合理性和相關性。合法性是財政法治、預算法定的基本要求，內容涉及應急支出的決策、執行主體是否合格，作為事實依據的風險、災害是否客觀存在，是否屬于《預算法》上所說的“必須及時增加預算支出”的情形，是否存在預備費不足支出的客觀前提，應急支出的用途是否合法，支出程序以及所依據的規則、命令是否合適、正確，支出過程中是否存在越權、瀆職行為，是否存在違反法律優先、法律保留原則的情形等。合理性審查的內容為應急支出是否必要、適度、合理［23］，具體包括應急支出所指向的處置事項是否達到緊急程度，應急支出規模是否適當、是否明顯超出必要的額度，是否選取了最小調整或最優支出方案，對社會、相對人以及其他支出事項的影響或損害是否控制在最小必要限度內，是否有效排除“不相干因素的干擾”，是否照顧到社會公平，如對弱勢群體的必要照顧等。相關性審查要求只有與應急狀態或應急處置真正密切相關的支出行為的違法性才能得到豁免。這就要求支出行為同風險狀態下應急處置目標的有效達成具有必然關聯，目的在于排除應急狀態掩護下的違法行為，防止政府部門及其官員以疫情、自然災害為借口從事非法支出，追求非法目的。

四是績效評價。績效評價是預算監督的重要環節，《預算法》規定，“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”，根據全口徑預算的要求，該條文同樣適用于應急預算?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）提出構建全方位預算績效管理格局的要求，可據此建立專門的應急預算績效評價機制，并根據應急財政較強的不確定性設置專門的評價標準，并將公眾參與作為應急預算績效評價的重要環節。

五是法律后果。應急預算事后審查的后果主要有通過、部分通過和不通過幾種情形。對此，《預算法》應分別作出規定，要求相關責任主體對不通過的部分承擔相應的不利后果；存在違法性的，應當追究法律責任?，F行《預算法》僅對常態下的財政違法行為的責任追究作出規定，并未對應急狀態下的法律責任作出直接規定，但規定準用或優先適用其他法律（第九十六條）。而相關刑法、《突發事件應對法》、《中華人民共和國防震減災法》等法律通常會將應急狀態下的違法、違規行為視為量罰的從重、加重情節。對此，《預算法》無須另行規定，但在具體處置的時候，應在考慮應急狀態特殊性的基礎上設置相應的豁免條款。

（四）應急財政事權與責任規則

《預算法》還應對央地之間的應急財政事權與責任作出科學劃分，并對跨區域協調及援助支出等事項作出規定。根據《突發事件應對法》，我國實行的是中央統一領導下的“分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制”。實踐中，央地權責劃分也通常以屬地和層級作為標準，將支出責任主體劃分為“國務院”和“縣級以上人民政府”，但未對各自的職責權限做進一步的區分。過于籠統、原則的規定顯然不易于執行與實施［24］。結果是實踐中事權的劃分不是基于法律而是按照偏好，由于中央和地方的決策能力不同，便形成“中央點菜，地方買單”［25］的局面。地方也往往“上有政策，下有對策”，在災害預防階段受自身偏好影響會傾向于規避支出，在重建階段又會夸大災情，向中央討價還價爭取更多的轉移支付［26］。

基于此，前述《方案》提出推進“應急救援領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革”，分別推進中央立法和地方立法，明確各自的財政事權和支出責任，對屬于雙方共同財政事權的，則由雙方共同負擔支出責任，并提出“將適宜由地方更高一級政府承擔的應急救援領域支出責任上移，避免基層政府承擔過多支出責任”的要求。在此基礎上，可以在《預算法》中補充事權與財權相適應的“一級應急事權、一級支出責任”的基本原則，進而由國務院依據《預算法》盡快制定事關央地應急財政權責劃分的法規或細則。對于《方案》中跨區域調動救援隊伍的情形，則應當“按照‘誰調動，誰補償’的原則承擔相應支出責任”，相關支出應當進行預算調整的，也要納入預算調整方案。此外，對于《突發事件應對法》中的援助支出事項，中央和地方政府有義務提供必要的財力支持，這是由我國的國家性質決定的。對于主動或應請求或應上級要求提供應急資金并因此需要調整預算的，也應當“先安排支出”，進而啟動預算調整的事后審查程序。

五、結語

在當代，無論人類社會的風險結構和特征是否發生改變，人類與風險共存這一論斷都無法被否定［27］，特別是在氣候變化的大背景下，災害的發生越來越頻繁，應急財政、應急行政也就成為現代社會常態化的非常態機制。應急財政需要審時度勢，必要時可以對一般法律規則作出變通執行，并在一定程度上降低對于合法性的要求，畢竟人民的生命安全才是第一位的，因此法律在實體上和程序上的拘束應有所減弱［28］。然而，應急優先并不意味著可以無視合法性的要求，應急財政也應當受到預算法治原則的必要約束。從辯證的角度看，應急過程中的財政違法行為具有更強的危害性，任何一種疏忽或者濫權都會帶來無法挽回的后果，對應急財政施加必要的規則約束具有更加重要的價值。因此，從立法層面構建一套成熟、完善、體系化的應急財政規則，并以之確保應急支出行為受到法律的嚴格規制，就具有現實的必要性和法理上的正當性。這就需要對《預算法》文本加以補充完善，并將相關應急法律、法規整合為統一的“應急管理法”。然而，法律的整合、修改和補充需要一個過程，應急支出又具有緊迫性和必要性，在法律規則供給不足的狀況得到根本改觀之前，仍應將法律解釋作為權宜之計，以確保應急處置有效、規范開展。

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［責任編輯：向長艷］