養老保險全國統籌、漸進式延遲退休與基金可持續

摘 要：基于精算模型分析養老金全國統籌與漸進式延遲退休年齡政策對養老保險基金可持續性的影響，結果顯示：全國統籌政策在短期使財政負擔下降100%，長期內不能有效降低財政負擔。在此基礎上實施“女先男后”和“男女同步”漸進式延遲退休年齡政策能分別使養老保險累計財政負擔降低6.68%和34.36%。為有效減輕養老保險基金支付壓力和財政負擔，應完善全國統籌政策，并盡快出臺漸進式延遲退休年齡方案。

關鍵詞： 全國統籌；延遲退休；養老保險基金；財政負擔

中圖分類號：F840.67 文獻標識碼： A 文章編號：1003-7217（2023）01-0019-07

一、引言與文獻回顧

現階段，人口預期壽命提高與人口年齡結構變化使得我國養老保險基金①支付壓力增加，地區間勞動力的流動與待遇給付標準的差異進一步擴大了養老保險基金的省際差異。2019年財政補貼為養老保險基金實際盈余的1.62倍，而剔除財政補貼后的收支缺口已達2132.74億元[1]，基金可持續性高度依賴于財政補貼。學術界一致認為，在現行制度及模式的運作下，養老保險基金支付壓力將持續上升，并有研究對制度參數例如制度贍養率、替代率、繳費率、基金投資收益率、財政補貼率、國有股劃轉比例等進行了優化分析[2-4]。

從理論上來講，提高養老保險統籌層次符合“大數法則”，有利于增強養老保險基金互助共濟、抵御風險的能力，可有效縮小基金收支缺口。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》強調“實現基本養老保險全國統籌”，2022年1月起養老保險全國統籌政策正式實施。雖然省級統籌對養老保險基金支付壓力具有一定的緩解作用，但省級政府作為責任主體對養老保險政策改革不具備有效性[5]。目前對于中央調劑制度下基金可持續性的研究較多。中央調劑制度具有省際再分配效應，能提高各省（自治區、直轄市）尤其是支付困難省份的基金可持續性[6]。中央調劑制度下基金結余富足省份向結余困難省份的調劑資金約占調劑總額的20%，調劑效果顯著[7]。然而，作為全國統籌的過渡性方案，中央調劑制度并不具備長期可持續性。大多數研究認為，解決養老保險基金收支失衡的根本途徑在于盡快實現全國統籌。養老保險的長期地區分割狀態對基金余缺并存的畸形格局有直接責任，全國統籌是平衡地方利益、協同區域發展的根本出路[8]。

人口老齡化導致城鎮職工基本養老保險基金財務運行與生命周期理論預測結果出現較大偏差，如果維持現行退休年齡政策不變，至2050年養老保險將出現1.03名在職職工撫養1名退休職工的情況②。學術界對于延遲退休年齡影響養老保險基金的研究較為充分，大致可以分為兩種觀點，一種觀點認為延遲退休年齡是增強基金財務可持續性的有效政策工具[9-13]，另一種觀點對延遲退休年齡能增強基金收支平衡這一看法持懷疑態度，延遲退休年齡一方面通過延長繳費期限增加基金收入，另一方面由于養老金增長率、利率、工資增長率等因素，未來基金支出也隨之增加，因此總的影響方向無法確定[14]。國外對于延遲退休年齡的政策效應也存在爭議，認為延遲退休年齡理論上會帶來更高的撫養比，但現實中會伴隨著領取工齡津貼人數的增加、預期壽命與健康預期壽命之間差距擴大等現象從而導致養老保險基金支出增加，因此退休年齡提高的效用是有限的[15]。也有學者基于微觀角度提出延遲退休年齡在個人層面存在養老金凈收益下降趨勢，需配套政策措施以彌補個人養老金損失[16]。

綜上所述，養老保險基金財務運行狀況不容樂觀已成為學術界普遍接受的觀點。關于提高統籌層次影響養老保險基金收支狀況的研究大多停留在中央調劑制度階段，涉及全國統籌對養老保險基金的整體收支狀況以及財政負擔影響的研究不多。關于全國統籌的研究聚焦于改革路徑，對全國統籌政策實施效果的研究較少。另外，關于延遲退休年齡影響養老保險基金財務運行狀況的研究較為成熟，但現有研究極少從全國統籌的角度評估延遲退休年齡的政策效應。基于此，本文構建精算模型，模擬測算全國統籌政策下養老保險基金收支運行狀況與財政負擔，并將“女先男后”的漸進式延遲退休年齡方案納入分析框架，在全國統籌政策下評估不同延遲退休年齡方案對基金可持續性以及財政負擔的影響。本文所指全國統籌制度專指全國統收統支模式。

二、理論分析與模型構建

（一）理論分析

將全國統籌下的資金流動問題簡化為一個國家兩個省份之間的資金橫向調動——A省養老保險基金存有當期結余，B省養老保險基金存在缺口。省級統籌下，兩省養老保險基金結余只能在省內流動，財政無須給予A省補貼，但需對B省進行補貼來補足基金缺口，補貼金額等于B省t年基金支出與基金收入的差額。全國統籌政策下，基金結余（缺口）為A、B兩省基金收入之和與支出之和的差值。當收入之和大于支出之和時，財政無須給予補貼；當收入之和小于支出之和時，財政需要給予補貼補足缺口。無論哪種情況，財政負擔較省級統籌均有所減小。現階段，我國致力于清除全國統籌進程的制度障礙，解決制度碎片化問題，如統一繳費比例、繳費基數、待遇計發辦法，出臺中央調劑制度提高統籌層次，加強基金專款管理，推進全國統籌信息系統建設等，全國統籌已具備良好的制度與技術基礎。

養老保險基金財務運行主要受三方面因素影響：一是工資增長率、投資回報率、失業率等宏觀經濟因素，二是替代率、贍養比、征繳率、覆蓋率以及統籌層次等制度因素，三是生育率、死亡率、性別比、工作起始年齡以及退休年齡等人口因素。人口老齡化會導致養老保險基金收入端相對減少而支出端相對增加，基金缺口出現并持續擴大。在其他因素不變的情況下，延遲退休年齡一方面能夠改變時間截點上的參保職工人口結構，增加參保在職職工人數即繳費人數，減少參保退休職工人數即待遇領取人數；另一方面通過延長繳費年限而增加基金收入，通過縮短領取年限而減少基金支出，從而增強養老保險基金可持續性。延遲退休年齡并非我國首創，而是國際社會緩解養老金支付壓力的慣例。

（二）模型構建

構建基金收入模型、基金支出模型、基金累計結余模型以及財政負擔模型來對各省（自治區、直轄市）養老保險基金財務運行狀況進行精算預測。

1．基金收入模型。

基金收入（不含財政補貼）為參保在職職工人數、法定繳費基數、法定繳費率和征繳率之乘積，公式為

其中，（AI）t為t年養老保險基金收入，i=1，2，3分別代表男性、女干部和女工人，ai和bi分別是第i類參保職工初始參保年齡和退休年齡，Nit，x代表t年x歲第i類參保職工人數，t0為精算預測初始時間，t0為初始法定繳費基數，ks為s年法定繳費基數增長率，R1t和R2t為t年養老保險單位和個人繳費率，t為t年征繳率。

我國城鎮職工基本養老保險制度于1997年正式建立，由于“老人”與“中人”的存在，產生歷史債務不可避免。社會統籌基金與財政補貼也難以平衡收支，只能從個人賬戶中調劑基金來補足缺口，導致個人賬戶“空轉運行”，即大多數地區的個人賬戶并沒有真實資金。因此，考慮到統籌基金與個人賬戶打通的現實情況，在構建基金收入模型時，不僅計算養老保險統籌基金收入，并且將個人賬戶積累的資金也納入模型進行計算，這是不同于現有研究的創新之處。

2．基金支出模型。

基金支出（AC）t為基礎養老金、過渡性養老金和個人賬戶養老金之和。

基礎養老金為參保退休職工人數、基礎養老金計發基數、繳費年限、計發比例和養老金增長率之乘積，公式為

其中，（AC）t，b為t年基礎養老金支出，c為職工最大生存年齡，t－x+bi－1為參保職工退休前一年對應的年份，Jt－x+bi－1為t年x歲第i類參保職工基礎養老金計發基數，（bi-ai）為參保職工的繳費年限，β是基礎養老金計發比例，gs為s年（基礎、過渡性、個人賬戶）養老金增長率。

過渡性養老金支出等于退休中人人數與人均過渡性養老金③之乘積，公式為

其中，（AC）t，g為t年過渡性養老金支出，1998－（t－x+ai）為視同繳費年限，λ為過渡性養老金計發比例。

個人賬戶養老金支出等于參保在職職工人數和人均個人賬戶養老金之乘積，公式為

其中，（AC）t，i為t年個人賬戶養老金支出，r為個人賬戶記賬利率，Iit，x為t年x歲第i類參保職工個人賬戶儲存額，Iit，x=∑t－x+bi－1s=t－x+ais×R2s×（1+r）bi－s－1，mi為第i類參保職工個人賬戶養老金計發月數。

3．基金累計結余模型。

上年度基金累計結余、本年度基金當期結余及利息共同構成本年度基金累計結余，公式為

其中，Ft為t年基金累計結余，it為t年基金保值增值率。

4．財政負擔模型。

其中，FBt為t年養老保險財政負擔，Ft－1為養老保險t－1年累計結余。

三、參數設定

（一）人口預測、生育率及參保率

采用隊列要素法，手動搜集2020年第七次人口普查數據作為基準數據，預測2021—2050年各省（自治區、直轄市）人口數量和結構。人口數量和結構可通過上一年分性別、分城鄉、分年齡人口數量乘存活概率獲得。新生兒數量可通過分城鄉育齡女性平均人口數量乘對應生育率④獲得。育齡婦女以聯合國人口統計規定的15～49歲為標準劃分。各省（自治區、直轄市）考慮人口遷移后的實際人口結構可通過分年齡人口數量加減遷移規模獲得⑤。具體預測模型如下：

其中，P0（t）為t年0歲人口數，Px（t）代表t年x年齡段人口數，Px-1（t-1）代表t－1年x－1年齡段人口數，Bx代表育齡婦女平均生育率，Dx代表x年齡段人口死亡率，MIx代表省內人口凈遷移規模，MOx代表省際人口凈遷移規模。

設定初始工作年齡即初始參保年齡為22歲，退休年齡分別為女工人50歲、女干部55歲、男性60歲，最大生存年齡為100歲。根據《中國統計年鑒2021》可獲得2020年各省（自治區、直轄市）養老保險參保在職職工人數和參保離退休職工人數，假設各省（自治區、直轄市）參保職工人口結構與實際人口結構保持一致，可獲得2020年養老保險參保職工分性別年齡人口結構。根據2002—2020年各省（自治區、直轄市）參保率可得參保率年平均增速，對2021—2050年各省（自治區、直轄市）養老保險參保率進行預測。參保率年平均增速為負值則預測期內參保率保持不變，參保率年平均增速為正值則按照年均增速增加參保率，直至參保率達到100%。2021-2050年各省（自治區、直轄市）參保在職職工人口數量及結構可通過基于隊列要素法得出的實際人口數量乘參保率得出。

（二）繳費率及繳費基數

除廣東省以外的各省（自治區、直轄市）法定繳費率為24%，即單位繳費率16%，個人繳費率8%。廣東省養老保險原法定繳費率為22%（單位繳費率14%，個人繳費率8%），其中單位繳費率從2021年1月1日起逐年增加0.5%，至2024年1月1日起統一為24%。

2019年起，我國養老保險法定繳費基數調整為各省（自治區、直轄市）全口徑城鎮單位就業人員平均工資。根據2002—2020年各省（自治區、直轄市）法定繳費基數可得法定繳費基數年平均增速。本文沿用閆坤和劉陳杰[17]、湯金潤和王飛[18]等的研究，在所得繳費基數年均增速的基礎上，每5年下降0.5%，直至2%，得到2021—2050年各省（自治區、直轄市）法定繳費基數增長率。下一年法定繳費基數可通過上年度養老保險法定繳費基數及其增長率獲得。

（三）征繳率、計發比例以及計發月數

征繳率等于實際征繳收入除以應征繳收入。實際征繳收入來源于2002—2019年各省（自治區、直轄市）實際征繳收入⑥求得的平均征繳收入，應征繳收入等于參保在職職工人數、法定繳費基數、法定繳費率之乘積。基礎養老金計發比例為1%，設定過渡性養老金計發比例為1.2%⑦。老中人個人賬戶計發月數為120個月，新中人、新人的個人賬戶養老金計發月數為139～195個月。2002—2019年法定繳費基數增長率與養老金增長率的比值為1.129，根據上文預測的法定繳費基數增長率可獲得對應的養老金增長率。設定個人賬戶記賬利率為5%[19]，基金保值增值率為2.5%⑧。

（四）延遲退休年齡方案設定

在全國統籌政策的基礎上設置兩種延遲退休年齡方案：一種是女先男后延遲退休年齡，按照女工人、女干部、男性的順序分別開始延遲退休年齡；一種是不分男女（性別），所有參保在職職工同步開始延遲退休年齡。由于人力資源和社會保障部多次回應延遲退休年齡政策的改革思路為“小步慢走”，因此設定延遲退休年齡政策于2025年開始實施，并設定延遲退休年齡速度為每年延遲3個月，即每4年延遲1歲。

四、精算結果分析

（一）模擬情形一：單獨實施全國統籌政策

假設我國養老保險統籌模式為全國統收統支，則資金可在全國范圍內橫向調度。計算各省（自治區、直轄市）的當期基金收入與基金支出，分別加總后得到全國養老保險基金收入與基金支出，計算可得當期結余和累計結余。全國統籌政策下養老保險基金結余與財政負擔情況如表1所示。全國統籌政策下，全國養老保險基金收入以8.88%的年平均增長率逐年遞增，基金支出以13.35%的年平均增長率逐年遞增，基金收入增長幅度比基金支出增長幅度小4.47個百分點。全國養老保險基金在2022年收不抵支，出現當期赤字；2026年累計結余不足以彌補當期赤字，出現累計赤字。截至2050年，全國累計財政負擔達1685.07萬億元。

實施全國統籌政策之前，我國實行養老保險中央調劑制度，各省（自治區、直轄市）按照本省當年養老保險基金收入的一定比例上繳資金形成中央調劑基金，中央不留存資金，將該年上解所得全部資金按人均定額發放給全國離退休職工人群。通過構建精算模型可以預測得到中央調劑制度下的基金運行狀況。與中央調劑制度相比，全國統籌政策短期內對財政負擔具有很強的減負作用，2021—2025年財政負擔下降幅度為100%，即財政無須給予養老保險基金補貼。這是因為短期內全國養老保險基金累計結余為正，基金結余富足的省（自治區、直轄市）可以調度資金幫助基金結余困難的省（自治區、直轄市）。2026年，全國累計結余金額不足以彌補當期赤字，因此從2026年起，財政需要給予補貼，財政補貼以15.74%的年平均增長率逐年遞增。2026年，全國財政補貼為4.62萬億元；2050年全國財政負擔增至178.66萬億元。2026—2031年，相較于中央調劑制度，全國統籌政策下的財政負擔均有不同程度的下降，但下降幅度逐年遞減，2026年下降67.20%，2031年僅下降0.86%。2032年之后，全國統籌政策下的財政負擔反而高于中央調劑制度下的財政負擔。因此短期內全國統籌政策對財政負擔的減負效果很強，但長期來說，僅實行全國統籌政策不能有效降低財政負擔。

（二）模擬情形二：實施全國統籌政策+“女先男后”延遲退休年齡政策

在全國統收統支模式下，本文提供兩種可行的漸進式延遲退休年齡方案，這里首先模擬“女先男后”延遲退休政策。具體方案為：按照女工人、女干部、男性的順序延遲退休年齡，每年延遲3個月，即每4年延遲1年。女工人從2025年起開始延遲退休年齡，女干部從2045年起開始延遲退休年齡，男性從2065年起開始延遲退休年齡。2025年全國統籌+“女先男后”延遲退休年齡政策下的在職職工人數比全國統籌政策下在職職工人數高4.82%。這一數據逐年增加，2050年差距擴大至12.91%。

如表2所示，全國統籌+“女先男后”延遲退休年齡政策下，全國養老保險基金收入以9.27%的年平均增長率逐年遞增，基金支出以13.37%的年平均增長率逐年遞增，基金收入增長幅度比基金支出增長幅度小4.10個百分點。2022年全國養老保險基金出現當期赤字，2026年出現累計赤字。截至2050年，全國養老保險基金累計財政負擔1572.50萬億元，相較于全國統籌政策下的累計財政負擔減少了112.57萬億元，下降幅度為6.68%。

全國統籌政策與“女先男后”延遲退休年齡政策相結合在短期內減負效果很強，2021—2025年財政負擔均下降至0。與單獨實行全國統籌政策相比，雖然當期赤字與累計赤字開始時點沒有推遲，但財政負擔壓力普遍得到緩解。2026年財政負擔下降41.50%，此后每一年財政負擔均有所減少，下降幅度為3.49%～11.62%。因此，在精算預測期內，實行全國統籌政策與“女先男后”延遲退休年齡政策能夠有效降低財政負擔，并且減負效果優于單獨實施全國統籌政策。

（三）模擬情形三：實施全國統籌政策+“男女同步”延遲退休年齡政策

在全國統收統支模式下模擬“男女同步”的延遲退休政策。具體方案為：女工人、女干部、男性不分先后順序，于2025年同步延遲退休年齡。2025年，全國統籌+“男女同步”延遲退休年齡政策下比全國統籌政策下的在職職工人數高2.83%。這一數據逐年增加，2050年差距擴大至27.25%。2025年“全國統籌”+“男女同步”延遲退休年齡政策下參保退休職工人數比全國統籌政策下的數據低7.04%，至2050年這一差距擴大至22.14%。

如表3所示，全國統籌+“男女同步”延遲退休年齡政策下，全國養老保險基金收入以9.62%的年平均增長率逐年遞增，基金支出以12.70%的年平均增長率逐年遞增，基金收入增長幅度比基金支出增長幅度小3.08個百分點。2022年全國養老保險基金出現當期赤字，2026年出現累計赤字。由于“男女同步”延遲退休年齡政策的人口效應更強，短期內將增加參保在職職工數量并明顯減少退休職工數量，從而有效減小基金赤字規模，因此財政負擔下降幅度更大。短期內（2021—2025年）養老保險財政負擔均下降至0。長期來說（2026—2050年）財政負擔平均每年下降35.94%。截至2050年，全國養老保險基金累計財政負擔為1106.15萬億元，相較于全國統籌政策下的累計財政負擔減少了578.92萬億元，下降幅度為34.36%。相較于全國統籌政策+“女先男后”延遲退休年齡政策，累計財政負擔減少了466.35萬億元，下降幅度為29.66%。因此，全國統籌政策與“男女同步”延遲退休年齡政策相結合是本文模擬的三種情形中養老保險財政負擔下降幅度最大、減負效果最好的政策組合。

五、結論與建議

養老保險全國統籌勢在必行，那么提高統籌層次并結合漸進式延遲退休年齡政策能否增強養老保險基金可持續性并降低財政負擔？通過精算測算發現：（1）全國統籌政策在短期內對財政負擔具有很強的減負作用，但財政負擔下降幅度逐年減小。（2）全國統籌政策下全國養老保險基金至2050年的累計財政負擔并沒有明顯變化，因此長期而言，全國統籌政策不能有效降低財政負擔。（3）“女先男后”延遲退休年齡政策下，全國養老保險財政負擔至2050年累計值為1572.50萬億元，相比于單獨實行全國統籌政策下財政負擔下降6.68%。“男女同步”延遲退休年齡政策下，全國養老保險財政負擔至2050年累計值為1106.15萬億元，下降幅度為34.36%。全國統籌政策下實施漸進式延遲退休年齡政策能夠有效降低養老保險基金財政負擔，且“男女同步”延遲退休年齡政策的減負效果優于“女先男后”延遲退休年齡政策。綜上所述，提高統籌層次有利于短期內調節養老保險基金收支失衡，但不能過分夸大全國統籌政策對養老保險基金支付壓力的緩解作用，與漸進式延遲退休年齡政策相結合可以發揮更優的減負效用。據此提出以下建議：

第一，完善全國統籌配套制度。為了保證政策過渡的平穩性，中央政府在推進全國統籌政策的同時需完善配套改革機制，如明確中央政府與地方政府的責任分工、建立獨立垂直經辦機構統一監管、推進全國統籌社保信息平臺建設等，減少制度轉型過程中的內耗。

第二，盡快實現漸進式延遲退休年齡政策。我國養老保險基金將在未來幾年內出現累計赤字，因此需盡快推進延遲退休年齡政策的出臺。建立準確的精算動態預測機制，充分考慮延遲退休年齡后的繳費年限、養老金替代率以及待遇水平等參數的動態變化，為延遲退休年齡的調整幅度、漸進目標提供技術支撐。

第三，注重延遲退休年齡政策的柔和性。延遲退休年齡政策勢在必行，但最優政策的落地需兼顧個人公平性、互助互濟性與社會穩定性。“男女同步”延遲退休年齡方案相對于“女先男后”延遲退休年齡方案的減負效果更強，但需要充分考慮公眾意愿與接受度。政策研究期間需做好群眾宣傳工作，增強社會公眾對延遲退休年齡政策的科學依據及必要性的認識，創造制度平穩過渡的現實輿論條件。

注釋：

① 專指城鎮職工基本養老保險。

② 數據來源：《黨的十九屆五中全會〈建議〉學習輔導百問》。

③ 人均過渡性養老金等于過渡性養老金計發基數、視同繳費年限和計發比例三者的乘積。

④ 根據《實施全面兩孩政策對家庭教育的影響調查報告》，二孩生育意愿取46.7%。由于我國“全面三孩”政策于2021年5月31日實施，第一批“全面三孩”于2044年（=2022+22）成為養老保險參保人口，與本文的預測期截止（2050年）僅相差6年，對預測結果及結論影響不大。

⑤ 包括省間人口遷移和省內人口遷移，假設省間遷移人口結構與該地區人口結構保持一致，且遷移比例保持穩定。

⑥ 2002-2015年實際征繳收入來源于《中國養老金發展報告》， 2016-2019年實際征繳收入來源于《社會保險基金收入決算報告》。

⑦ 計發比例各地不一樣，一般在1%～1.4%，本文取中間值1.2%。

⑧ 養老保險基金參照銀行1年期定期存款利率計息。根據中國人民銀行1年期定期存款利率的浮動情況，取中間值，將1年期定期存款利率設為2.5%。

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（責任編輯：厲 亞）

National Pooling of Pension Insurance， Progressively Delaying

the Retirement Age and Fund Sustainability

ZENG Yi， LU Ying

（School of Public Administration， Zhongnan University of Economics and Law， Wuhan， Hubei 430073， China）

Abstract：Based on an actuarial model to analyze the impact on the sustainability of the fund of implementing the national pooling system of pension insurance combined with gradually delaying the mandatory retirement age， the results show that the national pooling system reduces the financial burden by 100% in the short term， but does not effectively reduce the financial burden in the long term. The implementation of the “women first， men second” and “women and men simultaneously” progressive delayed retirement policies can reduce the cumulative financial burden of pension insurance by 6.68% and 34.36% respectively. In order to effectively reduce the payment pressure and financial burden of pension insurance funds， the national pooling policy should be improved and delaying the mandatory retirement age should be introduced as soon as possible.

Key words：national pooling; delaying retirement; pension insurance fund; financial burden

收稿日期： 2021-12-30； 修回日期： 2022-10-08

基金項目： 國家社會科學基金（21AZD070）；中央高校基本科研業務經費青年教師創新基金（2722023BY016）

作者簡介： 曾 益（1988—），男，湖北洪湖人，博士，中南財經政法大學公共管理學院副教授，研究方向：社會保險精算。