論水權交易的功能導向與優化措施

摘 要：為解決水資源短缺問題、促進水資源優化配置，我國推行水權市場化交易。以當前水權交易的政策理論和地方改革實踐為研究對象，歸納得出當前水權交易制度具有促進水資源有償使用、落實最嚴格水資源管理、保護私有權利的功能導向。采用實證分析法研究發現，這些功能在邏輯性、兼容性和實用性方面存在不足，可能導致水權交易偏離正確導向，使公眾產生交易方式不合法與不安全、公眾知情權與參與權被剝奪、交易價格不合理的質疑。研究認為：水權交易的功能應當重新定位，推行優化舉措，宏觀層面從維護國家所有權、促進政府職能轉變、實現可持續發展３ 個角度重新定位，微觀層面推進水權登記數據電子化與動態化、水權交易規則合法化與合理化、擴大公眾和利害關系方參與、科學評估交易價格。

關鍵詞：水權交易；功能導向；水資源配置；優化措施

中圖分類號：ＴＶ２１３．４ 文獻標志碼：Ａｄｏｉ：１０．３９６９／ ｊ．ｉｓｓｎ．１０００－１３７９．２０２３．０４．０１０

引用格式：張澤．論水權交易的功能導向與優化措施［Ｊ］．人民黃河，２０２２，４５（４）：５８－６２，６９．

水權交易是水資源供需雙方以市場化手段流轉水資源使用權。黨的十八大以來，黨中央、國務院對統籌推進自然資源資產產權制度改革作出部署。２０１４ 年３月，習近平總書記提出要推動建立水權制度、明確水權歸屬、培育水權交易市場。２０１６ 年４ 月，水利部印發《水權交易管理暫行辦法》，對水權交易的范圍和類型、交易主體和期限、價格以及交易平臺運作規則等作出了具體規定。２０２２ 年８ 月，水利部、國家發展和改革委員會、財政部聯合印發《關于推進用水權改革的指導意見》，再次提出推進用水權市場化交易。

水權交易為促進水資源有償使用、落實最嚴格水資源管理、保護私有權利做出了積極貢獻，但目前的功能能否回應公眾對交易方式、交易過程、交易價格的質疑？ 上述問題對于我國水權交易制度的建設和水資源優化配置的實現至關重要，這就使得對我國水權交易的功能進行重新定位并提出優化舉措變得尤為迫切。本文以不同學科對水權交易的理論闡釋和部分地方對水權制度的改革實踐為對象，在歸納現有學說的基礎上進一步反思其邏輯性、兼容性和實用性，針對我國水權交易發展現狀分析其困境與挑戰，從宏觀層面和微觀層面對水權交易的改革方向進行探討，以期為推進我國自然資源產權制度改革提供參考。

１ 水權交易現有功能導向歸納

當前水權交易的前提是國家對地方政府、取用水戶、灌溉用水戶、公共供水管網內的主要用水戶所享有的水權予以明晰，進行確權登記，進而引導權利人在統一水權交易平臺分別按照區域水權、取水權、灌溉用水戶水權的交易要求流轉水權，實現水資源在地區、行業、用水戶之間優化配置。關于水權交易的研究文獻已有很多，但專門對功能導向進行的研究比較少見。有關水權交易功能的論述和觀點零散地分布于大量文獻中，可以歸納為水資源有償使用、最嚴格水資源管理、保護私有權利３ 類學說。

１．１ 水資源有償使用學說

２０１８ 年２ 月，水利部、國家發展和改革委員會、財政部聯合印發《關于水資源有償使用制度改革的意見》，將開展水權交易作為水資源有償使用的要求之一。在理論層面，從水資源有償使用的角度對水權交易制度進行詮釋的研究較多。曹明德［１］ 認為水權交易的基礎是建立水資源有償使用制度，摒棄過去把水資源當作自然物無償取用的觀念，確立水資源有價和有償使用原則，通過水市場實現水資源有償轉讓制度；向朝暉［２］ 認為水權有償轉讓是水市場形成的關鍵環節，只有建立水權有償轉讓制度才可形成真正意義上的水市場。在實踐層面，銀川市西夏區最早開展水權交易試點，將征收用水權有償使用費、建立用水權交易收儲分配機制、引導和鼓勵開展用水權交易作為２０２２年的重點工作；山西省將培育水市場作為完善水資源有償使用機制的工作措施，要求下級單位積極開展水權核定、認定、授予和有償轉讓工作，建立水權有償轉讓和水權交易市場管理制度。

１．２ 最嚴格水資源管理學說

２０１２ 年１ 月，國務院印發《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，確立水資源開發利用控制、用水效率控制和水功能區限制納污“三條紅線”。“建立健全水權制度，積極培育水市場，鼓勵開展水權交易，運用市場機制合理配置水資源”是“嚴格控制流域和區域取用水總量”的具體舉措，從屬于用水效率控制的第二條“紅線”。此后，各地紛紛出臺措施落實最嚴格水資源管理制度。山東省修訂《山東省水權交易管理辦法》，出臺配套制度，完善水權交易機制，不斷擴大水權交易示范區，拓展區域水權、取水權、用水權等不同類型的市場化交易模式，培育壯大水市場，充分發揮市場作用，一方面要求嚴控用水總量、強化水資源剛性約束，另一方面要求盤活存量、優化水源配置［３］ ；江西省出臺水權交易管理辦法，規定水權交易要符合最嚴格水資源管理制度要求、有利于水資源高效利用與節約保護。李生潛［４］ 認為，最嚴格水資源管理的關鍵是明晰水權，只有明晰水權，強化水的商品價值，才能有效減少爭水或浪費水現象，促進水資源高效使用。何艷梅［５］ 認為落實用水效率控制制度需要依據《中華人民共和國水法》，建立水權交易機制，改革水價，健全節水管理制度。劉高峰等［６］ 認為，效率與公平的失衡普遍存在于我國當前供水、用水與治污的各環節中，是落實最嚴格水資源管理制度最難解決的問題，采用經濟調節手段進行最嚴格水資源管理可以提高管理的靈活性、降低監督成本。

１．３ 保護私有權利學說

《中華人民共和國水法》規定，國家鼓勵單位和個人依法開發、利用水資源，并保護其合法權益。《中華人民共和國民法典》規定水資源的所有權屬于國家，行使主體為國務院，依法取得的取水權受法律保護，具有用益物權的屬性。這些規定表明水權具有私權的屬性。裴麗萍［７］ 認為水權首先是一種私權，建立在水資源的效用性、稀缺性、可控制性之上，水權人可以將水資源作為私人財產進行排他性的支配，為個人創造財富；崔建遠［８］ 認為盡管水權較一般民事權利具有更濃厚的公權性質，但水權在總體上屬于民事權利，應按民法思維界定水權；孟濤［９］ 從取水權的私權角度，建議構建物權防御請求權和侵權請求權體系，以保護個體水權；王洪亮［１０］ 從對抗第三人、損害賠償以及水權轉讓方面論述水權的私法效力。

２ 水權交易功能實現的潛在障礙

２．１ 對水權交易功能認識的回應

以上３ 種學說從不同角度闡釋了水權交易制度的功能，都有其內在合理性，但在邏輯性、兼容性和實用性上稍顯不足。

（１）水資源有償使用學說與初始水權取得的原則不完全一致。《中華人民共和國憲法》規定了水資源的國家所有權，承認國家可以行使對水資源占有、使用、收益、處分的全部權能。國家作為水資源所有權人向區域、單位和個人讓渡部分權能權利，使其獲得水資源的使用或開發利用的權利，取得水資源使用權應當“以有償為原則，以無償為例外”。目前我國水權分為區域水權、取水權和灌溉用水戶水權３ 類，這３ 類水權在二級市場實現了有償交易，但除取水權外，其余兩類初始水權的取得卻并沒有向水資源所有權人———國家繳納水資源稅或水資源費。我國推行的水資源有償使用制度僅適用于取水權，修訂后的《取水許可和水資源費征收管理條例》規定，取用水資源的單位和個人都應當申請領取取水許可證，并繳納水資源費。目前，作為區域水權人的地方政府以及使用農村集體經濟組織的水塘及其修建管理水庫中水的用水戶則無償取得初始水權。這兩類水權人無償用水固然和中央與地方事權劃分以及“三農”政策相關，但在邏輯層面卻導致__水權交易建立在“以無償使用為原則，以有償使用為例外”的悖論之上，區域水權與灌溉用水戶水權的交易可能遭到“薅國家羊毛”的詬病。

（２）最嚴格水資源管理學說與水權交易并不能完全兼容。行政審批和受讓取得是權利人獲得取水權的兩條通道。最嚴格水資源管理制度要求嚴格控制取水許可審批，對不符合國家產業政策或列入產業結構目錄中淘汰類的、產品不符合行業用水定額標準的、地下水已嚴重超采的地區取用地下水的建設項目申請不予批準。這條通道的嚴格審查可能導致不符合資格的用水人試圖繞到另一條通道，違規企業可能假借自由交易而突破最嚴格水資源管理制度。在相對自由的水市場中，價格是交易的決定性因素，有緊急用水需求的中小企業可能在與大型企業競購中因資金不足而落敗，財力雄厚的大企業甚至可能大量收購水權成為“水寡頭”，或者將購入水權用于非必要的生產活動造成水資源浪費。

（３）保護私權學說難以與國家水權改革的實際貼合。就區域水權而言，初始水權的取得并不按照物權創設規則要求權利人登記，而是以區域用水總量控制指標和江河水量分配指標的政策文件為依據。就取水權而言，取水權人并不一定是實際水資源使用人，如取水許可證發放的對象是水庫管理單位，水庫管理單位再與用水戶簽訂用水協議。就用水權而言，目前水權改革試點的確權工作絕大多數并沒有到農戶，如：寧夏回族自治區僅對生產用水進行確權，生活和生態用水分配到縣級行政區域而不是確權到戶，農業用水權主要確權到村（組）；陜西省白水縣水權確權工作原計劃是發放用水權證到最基層用戶手中，但擔心引發社會矛盾而僅發放到鄉（鎮）。

當前我國絕大多數的灌溉用水戶用水權人為鎮、村、農民用水戶協會等組織，而非個體農戶［１１］ 。保護私權學說的要義在于圍繞自然人和營利性法人建構個體權利體系，水權主體只有極少數為自然人，實踐中相當一部分的水權人是機關法人、農村集體經濟組織法人、城鄉合作經濟組織法人、基層群眾性自治組織法人等特別法人和非營利性法人，保護私權學說并不足以改變水權交易的現實。民法學者崔建遠［１２］ 認為“既有的物權法乃至民法的理論在抽象、概括物權現象時對水權等準物權的本質及其要求未予以足夠的重視，致使有些原則、原理不適合它們，犯有以偏概全的錯誤”。

２．２ 對水權功能實現的質疑

任何制度的功能都有積極的一面，但運用不當也會產生不良后果。水權交易雖然尚處于起步階段，交易量較小，卻受到廣泛關注，公眾質疑這項制度在實施中是否可能侵害國家、企業和個人的利益。實踐中，人們對水權交易的質疑主要有以下３ 點。

（１）質疑交易方式不合法、不安全。通過確權取得的水權以權屬憑證作為物權依據，以寧夏、山東、陜西等地為例，灌溉用水戶通過確權獲得了“水資源使用權證”或“用水權證”，按照物權變更的原則，灌溉用水戶進行水權交易既需要有效的轉讓合同，還需要以權屬憑證的變更登記為生效要件。然而《水權交易管理暫行辦法》規定：“灌溉用水戶水權交易期限不超過一年的，不需審批，由轉讓方與受讓方平等協商，自主開展；交易期限超過一年的，事前報灌區管理單位或者縣級以上地方人民政府水行政主管部門備案。”這一規定并沒有要求雙方就用水權證進行變更登記，有違《中華人民共和國民法典》關于物權變更的原則。現實中，灌溉用水戶水權交易呈現無序的發展趨勢，例如：甘肅省張掖市農戶自發買賣政府發行的水票，用水時先交水票后放水，超額用水者購買水票；陜西省三原縣農戶與當地水庫管理機構簽訂協議，出讓農業用水使其變為城鄉生活用水［１３］ 。缺乏統一、完備的交易規則可能出現一水多賣、無權處分問題，難以保障交易安全。

（ ２）質疑公眾知情權、參與權被剝奪。水權是具有公權屬性的私權，水權交易往往涉及公眾、第三方的利益。東陽－義烏水權交易作為水權交易第一案，就曾引發公眾對知情權、參與權被剝奪的質疑。東陽市政府決定出讓４ ９９９．９ 萬ｍ３ 優質水資源的永久使用權，有人質疑該交易與我國水資源國家所有權的規定相違背，屬于無權轉讓，認為永久性出讓大量水權會影響該市企業和居民對水資源的可持續使用。這起交易在事前、事中均沒有向公眾披露，引起東陽市民以及利害關系方的不滿，附近的磐安縣農民參與了東陽橫錦水庫的建設并承擔了保護水庫的責任，卻并未享受到東陽市出讓水權的收益，臨近的嵊州市政府認為東陽市出讓水權減少了嵊州市對長樂江可用的水資源量［１４］ 。

（３）質疑交易價格不合理。價格是影響水權交易的關鍵因素，水資源受季節性、地域性限制顯著，現有制度對水權交易價格做了原則性規定，即根據成本投入、市場供求關系等確定交易價格，實行市場調節。倘若缺乏基準價格的指引和科學的價格評估方法，價格畸低或畸高都會制約水權交易市場的健康發展。以灌溉用水戶為例，價格過低會引發集體組織成員對集體水權被賤賣的質疑，影響供方市場的可交易水量；價格過高會挫傷買方生產積極性，水權交易價格會作為農作物生產成本影響農產品價格，甚至威脅國家糧食安全。

３ 重新定位水權交易的功能導向

鑒于目前水權交易功能存在的不足，應當對水權交易的功能導向進行重新定位。制度是為了規制各種權利和義務而作出的設計與安排，有效的制度應建立在合理性基礎上。如果缺少合理性基礎，公眾將難以認同并自覺遵從，制度將被虛置為紙面上而非行動中的設計與安排。不同的功能決定不同的政策延伸路徑，深入研究和分析各種利益關系，重新定位制度功能，通盤考慮并回應各方關切是制度設計的應有之義。鑒于水資源有償使用、最嚴格水資源管理、保護私有權利３ 個學說解釋水權交易存在不足，可以從維護水資源國家所有權、促進政府職能轉變、實現可持續發展３個角度重新定位水權交易的功能導向。

３．１ 維護水資源國家所有權

維護水資源國家所有權應當成為水權交易的首要功能。世界上絕大多數國家都確立了水資源國家所有權，水權的市場化改革應將水資源的國家所有權落到實處。水權交易劃分為一級市場與二級市場，一級市場是指國家向水權人有償出讓水資源使用權的交易場所，二級市場是指水權人之間互相買賣水權的交易場所。二級市場遵循《水權交易管理暫行辦法》開展交易，一級市場除遵循《取水許可和水資源費征收管理條例》外還需增加有關規范性文件。國務院授權流域管理機構和省級政府負責水資源使用權的出讓，省級以下政府及其授權的單位、組織取得區域水權應當向地方財政部門繳納水權出讓金或水資源稅／ 費，或者效仿土地管理制度中劃撥性質的土地交易后繳納出讓金的做法，在二級市場完成區域水權交易后將所得價款的一部分補繳至省級財政，作為有償獲得初始水權的對價；流域管理機構和省級政府可以利用出讓金興修水利設施，形成水利高質量發展的良性循環。對于灌溉用水戶無償取得水權的問題，在法律上固然有先占原則、沿岸權原則等依據，但仍可以通過細化規則的方式激勵農業節水，對在限額內用水的農戶減免收費、限額外征收水資源費；或者同樣采用二級市場交易后補繳的方式，要求灌溉用水戶之間達成水權交易后向政府繳納一定比例的費用作為獲得初始水權的對價。

３．２ 促進政府職能轉變

水權交易是以市場化手段代替行政手段配置水資源，政府在水權交易中扮演多重身份，承擔經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等多項職能。在區域水權交易中，探索政企分開，由政府依據法律法規授權企業或其他組織代表政府進行交易。在取水權交易中，從事前審批、事中引導到事后變更登記都需要政府參與。為了避免職能高度集中，可以考慮內部分權制衡，取水權交易后涉及取水許可證新辦或變更登記的，由地方政府派出的行政審批服務機構受理，水利部門負責事前審批并引導取水權人通過交易而非審批獲得取水權，監督檢查取水權人的取用水情況并對違法取用水等行為予以處罰。在灌溉水權交易中，政府以柔性的行政指導作為主要手段，及時發布交易信息，鼓勵并引導用水戶參與交易。此外，地方政府應改變身兼水權交易的立法者、執法者、司法者三職的做法，將立法、司法職能交給其他主體，宏觀立法由地方人大制定地方性法規，微觀立法由各個水權交易平臺按照法律法規的要求制定交易細則，人民法院負責審理水權交易糾紛，人民檢察院則負責監督水權交易的法律監督以及公益訴訟。

３．３ 實現可持續發展

實現可持續發展是水權交易的第三項功能。無論是行政配置還是市場配置水資源，都服務于可持續發展這一宏觀目標，尊重和保護水生態系統。“兩山論”為可持續發展指明了方向，只顧眼前經濟利益而罔顧水資源系統的內在和諧，會對人類的可持續發展造成不可估量的損害。在時間維度，短期調節水資源在豐水期與枯水期之間的配置，長期調節代際間水資源的合理配置，做好水權收儲，不透支出讓水資源。在征收水資源費和指導水權交易價格時，除了考慮供水設施的運行費用和國有資產產權收益外，還應考慮生態補償、流域價值、環境水價等與可持續發展有關的要素［１５］ 。在空間維度，秉持可持續發展理念，通過水權交易平衡不同流域、地域的水資源分配，嚴格水資源總量控制，避免因水權交易而破壞生物多樣性甚至導致物種滅絕。在用途維度，水權權屬憑證所載明的水資源具體用途不得因交易而變更，確需改變用途的必須交由第三方專業機構嚴格論證，防止居民生活用水、基本生態需水和合理農業用水被擠占。

４ 水權交易制度功能優化的具體舉措

４．１d末_澳 水權數據電子化、動態化

首先，搭建水權登記的電子數據庫，細化用水權證登記、取水權登記等功能模塊。用水權證登記模塊應包括水權人名稱、地點、灌溉總面積、年水權分配額、水源類型、證書狀態等信息，取水權登記模塊應包括取水權人名稱、取水許可證編號、年取水總量、審批機關、水源類型、取水方式、取水地點、取水用途等信息。其次，動態登記生活、工業、農業、生態等不同方面的用水信息，與水權交易系統互聯互通，若發現工業用水通過交易擠占農業、生態、生活用水，或水權人以不合理價格頻繁交易水權，應及時預警、全面審查。最后，建設國家—省—市—縣一體化交易信息網絡，對全國范圍的水權交易數據實行動態管理，在線監測水權分配數據、已用水量、轉讓水量等基礎信息以及業務模塊中產生的過程狀態數據、外部交換數據。交易平臺應及時發布交易信息、公開成交價格、提供水權供需信息咨詢，為交易提供居間服務，從而增加水權交易量，活躍水市場。

４．２ 水權交易規則合法化、合理化

一方面，解決交易規則不協調的矛盾。當前我國水權交易規則既有中央層面的《水權交易管理暫行辦法》，還有地方層面的大量規范性文件，應當考慮建立以國家水權交易規則為主、地方性水權交易規則為輔的水權交易規則體系，將《水權交易管理暫行辦法》作為全國各地水權改革的法律依據。另一方面，解決交易規則內容不銜接的矛盾。《水權交易管理暫行辦法》中灌溉用水戶水權轉讓規則與《中華人民共和國民法典》銜接不暢，應修訂該辦法，保障水權交易安全。同時，應增加政府授權性規則，賦予政府實質審查權，防范市場配置水資源可能產生的盲動性、逐利性和滯后性。

４．３ 推進公眾和利害關系方參與水權交易

水權交易除了涉及交易雙方的權利和義務之外，還可能涉及第三方利益和公共利益，因此需要引入公眾參與機制。區域水權交易應當提前公布交易信息，征求當地居民代表和企業的意見，尤其是作為賣方的地方政府應當披露預留水資源量等信息，消除人們對地方可持續發展的憂慮。區域水權交易信息還應當作為政府信息公開的內容，供公眾查詢。取水權交易應當征求取水口、退水口、建設項目所在地附近公眾的意見；公共管網、水庫管理單位轉讓取水權的，應當征求終端用水戶的意見；灌溉用水戶水權交易應當征求實際用水農戶的意見。公眾可以通過聽證會、座談會、實地調研、調查問卷等方式參與水權交易過程，利害關系方可以依照聽證程序對交易提出異議，政府應予以回應。利害關系方還可以參與水權交易利益分配，例如農民用水者協會在水權交易后應當及時向農戶成員公開交易所得的使用情況，并補償實際用水權益受損的農戶。

４．４ 科學評估交易價格

科學評估水權交易價格是促進水權交易市場健康發展的關鍵環節，可以緩解人們對水權交易價格畸高或畸低的疑慮。在基礎設施建設方面，應加快建設供用水計量體系，新建或改擴建水利工程的同時建設計量設施。灌區和渠系應細化計量單元，有條件的可以計量到戶。在成本確定方面，可以參考取水權的取得應繳納水資源稅／ 費的做法，區域水權與灌溉用水戶初始水權的取得以有償為原則，將取得初始水權所繳納的稅／ 費作為成本納入二級市場交易價格的評估。此外，可持續發展的功能定位要求將水資源在流域生態保護、生物多樣化等方面的資源價值作為水權交易價格評估的獨立要素，納入成本考量。在評估方式方面，應采用動態模型進行水資源配置，運用科學計算模型和博弈論，允許不同區域、不同時間、不同用途的交易價格在一定基準上浮動［１６］ 。對再生水、礦井疏干水等非常規水權交易，以及政府以外主體大量收儲水權等可能涉及社會公共利益的交易，應動態監管，必要時應組織召開聽證會，以確保交易價格合理。

５ 結 語

水權交易可緩解水資源在地區間、流域間、流域上下游、行業間、用水戶間分布不均衡的問題，發揮市場機制在水資源配置中的重要作用。目前學界把水權交易的功能歸納為促進水資源有償使用、實現最嚴格水資源管理、保護私有權利三大功能，這些觀點具有合理性，但在邏輯性、兼容性、現實性上稍顯不足，難以為未來的水權交易提供正確導向。公眾對這一新生事物會產生交易方式不合法和不安全、公眾知情權和參與權被剝奪、交易價格不合理等質疑。

為了解決這些問題，可以從維護水資源國家所有權、促進政府職能轉變、實現可持續發展３ 個角度出發，改革水資源使用權初始取得方式，將剛性審批轉變為柔性指導，將生態環境價值納入交易監管的考量指標。優化措施包括：加快水權登記數據電子化、動態化建設；制定更加合理、與現行法律體系相適應的水權交易規則；擴大公眾參與權，賦予利害關系方分享交易利益的權利；科學評估交易價格，保障交易公平。

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【責任編輯 張華興】